印度的新闻自由

立法不是为了限制，而是更好地促进。但是，很多法律的制定者们并不了解新技术形态的独特个性，从而难免有削足适履的情况。比如，对于在线报纸和博客就不加区分。在这种情况下，开放媒体，让其在意见的自由市场中进行博弈，应该是个最不坏的选择。

一、新闻仲裁

新闻仲裁指对在新闻传播活动中新闻界与社会各方面关系引起争议的行为进行调解和裁决。仲裁源于古罗马时代。20世纪以来，世界一些国家陆续建立了新闻仲裁制度。新闻仲裁一般调整的范围为：因新闻活动引起的新闻机构（新闻记者）与国家机关、组织、法人、公民之间，以及与新闻机构之间的争议。由于新闻仲裁的机关、依据、效力和程序不同，又可划分为司法仲裁、社会（或行政）仲裁和新闻业仲裁三种。

新闻仲裁对纠纷采取不同的解决方式。1979年，美国威廉·布伦南大法官在一次针对美国宪法第一修正案的调整对象的演讲中，归纳了两种不同的模式：结构模式和言论模式。在言论模式中，新闻出版将得到第一修正案的绝对保护，这是此前人们习以为常的观念；而结构模式认为，新闻出版的利益可能会和其他社会利益发生冲突，第一修正案除了保护表达的权利外，还鼓励民主的自我约束价值。就目前新闻诉讼的纠纷来看，绝大多数是“结构”式的社会利益权衡问题。所以在广播电视的管理中，法院运用更多的也是结构模式。

二、新闻咨询与仲裁机构

与所有国家的新闻媒体的管理制度一样，印度新闻媒体管理的本质也是媒体与政府之间的限制与反限制的关系，两者除了发生直接的限制与反限制的相互作用之外，更多时候是通过新闻咨询与仲裁机构来间接作用的。印度新闻咨询与仲裁机构分别是新闻委员会（The Press Commission of India）和新闻理事会（The Press Council of India），它们在政府与媒体之间构建了一个缓冲带，对协调二者矛盾、平衡二者关系发挥着不可替代的作用，形成了一套成熟的新闻咨询与仲裁制度，有利于促进新闻媒体的自我管理与社会化管理，维护媒体独立与新闻自由。

印度1966年成立了新闻理事会这一自治性机构，专门负责保障新闻自由，它的主要职权是处理新闻机构关于新闻自由遭到侵犯的投诉，监督包括政府在内的权力机构。同时，为“避免新闻自由过于膨胀而被滥用”，新闻理事会也负责监督新闻机构不得发表未经查实的、不确切的或诽谤性的文章。

印度新闻理事会是独立于政府的新闻仲裁机构，人员组成有广泛的代表性。它对受众、政府投诉媒体和媒体投诉包括议会、政府与法院在内的国家机关的案件享有民事裁判权与仲裁权，以及批评建议与监督权。新闻理事会通过受理投诉、制定与修改新闻法律和开展新闻理论研究等途径维护新闻自由与媒体独立。

三、新闻自由

印度是“世界上新闻最自由的国家”之一，一个主要的体现是：主流媒体都把“监督和批评政府政策”当作理所应当的职责。比如《印度快报》的职责为“监督和批评任何当权的政党”，《印度教徒报》的职责为“总体上对政府持批评态度”，《印度时报》的职责则为“保持独立，不支持任何政党”。在日常报道中，这些媒体也敢于刊出大量批评政府的报道和评论，在监督政府运作和揭露贪污腐败方面发挥了重要的社会功效。限于政策和体制约束，印度政府尽管很不情愿，但也至少在表面上持配合的态度。

当然，在涉及一些国家安全或国家利益问题上，政府也不会对媒体“自由报道”漠然置之。例如，1999年印巴卡吉尔冲突期间，印军前线的一名将领被上司以失职为由调离岗位，而英文期刊《前景》则登出详细报道批评印军高层，认为这名将领实际是给他人作了替罪羊，一时间搞得沸沸扬扬，其他媒体也准备跟进炒作。此时，政府在军方的压力下亮出红灯，新闻部长亲自出面，严厉要求舆论从保护军队内部机密和国家安全的角度考虑，停止一切有关的报道。

从历史上看，印度新闻自由也不是绝对的。1975年，前总理英迪拉·甘地执政时曾实行“紧急状态”，其间印度的新闻自由遭到很大限制，“迫于严厉的法律而不得不屈从于政府，其新闻可信性由此而降低”。这种状态持续了大约两年时间，直至1977年人民党政府上台，重新建立新闻理事会，新闻自由才得以慢慢恢复。

同时，印度对公立媒体的控制也比较严。早在印度独立以前，印度国大党就组建了传播委员会，并确立了印度媒体报道的总方针：（1）传播新闻和有用的信息；（2）成人教育；（3）国家宣传；（4）娱乐。而作为国营的DD（杜达山，Doordarshan）电视台实际上是把第一条和第三条合在一起处理的。作为国家控制的新闻媒体，DD必然要传达政府的声音，维护现行的体制和政策而不是去质疑或挑战，它一旦有违抗政府的举动或言论，政府就会采取严厉的措施。DD前台长古斯在解释自己为何被解职时说：“我被认为是不可靠的或不爱执行命令的人。我告诉他们（总理办公室）不要总是向新闻演播室发话，如果他们有话要说就请告诉我，或者告诉秘书，我想方设法不让新闻演播室受外界干扰，但这根本不可能。”^[20]

私营媒体也好不到哪里去，它们所引以为豪的新闻自由会受到下列因素的掣肘：第一，印度缺乏相关的新闻法，导致其新闻自由没有具体的法律保障，更容易受到印度政治和社会生活中诸如宗教、种族等多种因素的影响。尽管印度宪法第19章第一款有“所有公民都有言论及表达的自由”的规定来界定媒体所享有的自由。然而，其第二款也规定政府有权废除第一款所赋予媒体的自由。该款还规定，赋予或废除媒体自由的主体只能是法律或国家，其判断的依据是看媒体是否损害了“印度的主权独立与完整、国家安全、良好的国际关系、公共秩序、传统礼法、传统道德”，以及媒体是否“蔑视法庭、蓄意诽谤或教唆犯罪行为。”许多学者认为，这为印度历史上数次出现类似英迪拉·甘地政府以实行“紧急状态”为由限制印度媒体报道的事件提供了依据。第二，印度缺乏具有真正效力的新闻自由保护机构。印度新闻理事会尽管从属于议会，其28名委员中有5名由议员担任，但它对政府或其他社会团体并无真正的裁决和执行强制措施的权力，更多的是强调对新闻界的监督和约束。第三，由于印度新闻业主要控制在少数家族财团手中，因此其所追求的新闻自由不可避免地带有资本主义新闻自由的特征，主要表现为所谓的“监督和批评政府”，实质上是财团与财团、在野派与在朝派之间的斗争通过新闻工具的反映。一般而言，资本主义新闻自由在给新闻业带来巨大变化的同时，也不断受到自身滋长的腐败没落因素的威胁，其中一种威胁是对灾祸、犯罪和各种丑闻等黄色新闻的拼命追求；另一种就是新闻事业所有权的集中，其后果是使“意见市场”不能名副其实，新闻自由水准降低。在印度，这一现象也表现得非常充分。印度的报业私人垄断在独立前就已经形成，整个印度报业的控制权几十年来一直掌握在比尔拉家族、戈恩卡家族、达尔米亚家族和贾恩家族等少数金融与工商业大财团，以及一些地方性的家族财团手中。由于掌握报业的大财团与政府之间总体上维持着既相互利用又相互斗争的关系，因此印度大报对政府的批评虽是以公正的公众批评的形式出现，但实质上大多代表财团老板们的观点。^[21]

新闻自由本身弥足珍贵，但是在发展中国家，如不考虑新闻自由对整个国家政治、经济和社会发展所起到的作用，就显得不食人间烟火，缺乏现实基础。实际上，由于控制权为大财团所掌握，所以与其他资本主义国家的新闻业相同，印度报纸虽亦时有对严重的社会问题、经济问题，如经济危机、通货膨胀、失业等社会痼疾的批评，以及对官吏违法、失职的批评，也有一些批评较为严肃、切中时弊，但很少触及问题的全貌和根源，更难触及社会制度本身，而且这些批评夹杂在大量无可选择的新闻之中，所能起到的实际效果不大，被称为“去掉了雷管的炸弹”。

在这种情况下，西方的一个著名假定就不一定适应印度情况：好社会需要自由新闻以制止权力的滥用，新闻自由阻止了‘坏政府’的形成，而缺乏新闻自由将导致更严重的权力滥用和“坏政府”的出现。实际上，成色不足或不分青红皂白的“新闻自由”，可能导致“坏政府”的出现。

可以预期，未来印度大众传媒会在质量上有所提高，但总的格局不会有大的改变。因为市场规则的影响，官方媒体与私营媒体的差别也会越来越小，在媒体理念中，“消费者”和“市场”将逐渐取代“公民”和“社会”。报纸会综合电子媒体、新媒体的一些手法谋求发展，电视将会成为最廉价易得的消费资源和新闻信息来源。商业化的有线电视节目品种多样、最具本土性，已经延伸到最偏远的角落。新媒体最具个体性和互动性优势，不过，直播卫星等技术的普及也会让有线电视具备新媒体的特征。这些新的特征，要求印度的传媒政策与管理做出相应的变化。

【注释】

[1]《印度通讯社总编辑：印度媒体几乎每天都在批评政府》，《云南信息报》2013年5月16日。

[2]唐璐：《印度媒体市场——不是想象的那么简单》，《对外传播》2010年第3期。

[3]一个有意思的例子是，尽管有《纽约时报》那样杰出的媒体，美国媒体还是会集体贬低欧洲的医疗保障体系，完全无视其带来的健康保障、生活质量提高和寿命延长的好处，斥其为“健康板结（health lock－up）”，甚至制造出一种对于“社会主义医药（socialized medicine）”的恐惧：为了哄孩子们多吃西兰花等蔬菜，骗他们说不如此将只能吃可怕的“社会主义医药”。

[4]吴展：《印度议会的选举制度》，《人大研究》2006年第12期。

[5]阿兰达蒂·罗伊：《资本主义如何毁了印度？》，《金融时报》2012年1月28日。

[6]《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1972年版，第483页。

[7]M．Galanter，“The Modernization of Law”．in Myron Meiner（ed．），Modernization：The Dynamics of Growth，New York：Basic Books，Inc．，1966，p．170．转引自季卫东：《宪政新论——全球化时代的法与社会变迁》，北京大学出版社2002年版，第116页。

[8]孙发友：《传播科技与新闻文体演变》，载《现代传播》2004年第1期。

[9]肖燕雄：《传播科技发展对西方国家新闻传媒监管之法律政策的影响》，传媒学术网，http：／／www．cssn．cn／66／6604／201207／t20120725＿203707．shtml。

[10]〔俄〕格里戈里·阿科波夫：《因特网时代与国家安全》（原题为《因特网之战》，俄罗斯新闻网报道），载《参考消息》2004年12月1日。

[11]实际上，印度是最早为信息技术立法的12个国家之一。

[12]凯斯·桑斯坦对“群体极化”现象的定义是：团体成员一开始即有某些偏向，在商议后，人们朝偏向的方向继续移动，最后形成极端的观点。凯斯·桑斯坦：《网络共和国——网络社会中的民主问题》，上海世纪出版集团2003年版，第47页。

[13]汤先营：《印度完善〈信息技术法〉加强网络监控》，《光明日报》2011年10月20日。

[14]汤先营：《印度完善〈信息技术法〉加强网络监控》，《光明日报》2011年10月20日。

[15]《外商眼中的印度：危机四伏》，《华尔街日报》2012年4月10日，http：／／cn．wsj．com／gb／20120410／bas083121．asp。

[16]或称对等网络，指电脑中每一台电脑都可以为其他的电脑充当服务器，允许同时使用文件和外围设备，而不需要一个中央服务器。

[17]当然，只要有用户需要，这种技术迟早会发展出来。实际上，目前已经有很多公司在发展此种技术。

[18]The Associated Press，“Uproar in Australia Over Plan to Block Web Sites”，Dec，26，2008．

[19]沃伦·伯格法官在“基督教联合会通讯处诉FCC案”中如是说。转引自〔美〕唐纳德·M．吉尔摩等：《美国大众传播法：判例分析》（下册），梁宁等译，清华大学出版社2002年版，第616页。

[20]尼兰简娜·古普塔：《转换频道——印度电视的意识形态》，德里牛津大学出版社1998年版，转引自卢山：《“新闻自由”光环下的印度新闻运作》，《新闻记者》2005年第12期。

[21]卢山：《“新闻自由”光环下的印度新闻运作》，《新闻记者》2005年第12期。