自由民权运动

明治维新是一场自上而下的改革，改革的目标是实现国家的近代化，既包括经济、文教方面的近代化，更包括政治的民主化。明治维新的领导人基本上都有这样的思想。

大久保利通在1873年提交的《立宪政体建议书》中对日本将来在民主化方面应该采取什么样的体制已经有了基本的设想。大久保利通比较了共和制度与君主专制制度这两种体制的优缺点，认为：共和政体“不以天下为一人之私，广图国家宏益、人民自由；不失法政之主旨，不违首长之责任，实为最得天理之政体”；君主专制体制也并非一无是处，君主政体，“其法政出自于人”，如果“上有明君、下有良辅”，也能够出现“一时之大治”。但是，如果出现暴君以及贪官污吏乱政，就会出现“废立篡夺”，导致天下大乱。放眼世界各国，政体各有不同，究其原因，主要是“土地、风俗、人情、时势不同之缘故也”。民主体制只适合像美国那样“无宿弊”的“新立之国，新徙之民”，而君主专制则适合民众都“愚昧无知”的国家。就日本的情况而言，日本民众“久安封建压迫”，养成了“愚陋偏僻之性”；而且日本有贵族、有天皇，传统思想影响甚大，因而无法实施美国那样的共和体制。尽管当时日本只能实施专制政体，但是放眼将来，随着风气的开化，人民知识水平的提高，大家都会向往欧美文明，所以“君主政体不可守”，但是共和政体“也不适用”。综合日本的情况，大久保认为，最适合日本的政治体制是“君民共治”。要“君民共议，制定不拔之国宪”，“上定君权，下限民权”，“依之决断万机”。还要实施三权分立，使立法、行政、司法“互不干犯”。日本必须保留天皇制，但是“天子大权，其外貌愈重，其实权愈轻”，所以，天皇只能作为国家的象征，而不能掌握实权，未来日本政体的设计，要以国情有似于日本的普鲁士、俄国两国实施的政治体制作为参考。^[1]

这就是说，明治政府的领导人对于日本未来政体的设计也没有以实行君主立宪制的英国为榜样，而是在专制与民主之间进行了折中，选择了普鲁士与俄国。肤浅的激进民主分子可能要批判他们保守，其实这恰恰反映了明治政府领导人高度务实，一步一个脚印，从不空谈误国，这才有了明治维新的辉煌成就。

大久保利通认为，由于日本的封建社会已经延续“千年之久”，“一旦急剧变动，必不能保国”，所以，一定要根据“将来我国人情、风俗、时势的变化，渐树立宪之根基”。将来走向民主政治，必须像普鲁士那样，首先“从实施地方自治开始”^[2]，以渐进的方式完成政治民主化。本着这一方针，大久保率领权力高度集中的明治政府全力以赴地开展了各项近代化事业。^[3]

与此同时，一部分下野政客与利益受损的没落不平士族，再加上一批纸上谈兵的激进知识分子却发起了要求从速民主化的“自由民权运动”。

1873年大久保政权建立后，政府要员主要由萨摩、长州两藩的人员组成，藩阀色彩比较浓厚。下野的政客板垣退助、后藤象二郎、副岛种臣、江藤新平等前政府参议数人，再加上一些激进知识分子于1874年1月结成了“爱国公党”，并于1月17日向左院递交了要求建立民选议会的建议书。建议书中说：“察方今政权之归所，上不在帝室，下不在人民，而独归有司官僚”，诚属不合理不合法之至。文书从天赋人权的角度，认为“人民既然有义务向政府缴纳租税，也就有权力参与管理政府事务”，而要想实现人民主权，只有建立议会民主制，即所谓“伸张天下之公议，唯在设立民选议会而已”。^[4]该建议书的提出是日本自由民权运动的发端。

这一建议书在朝野引起了很大的争议，但是这时普通民众尚无民主意识，所以争论主要在士族知识分子之间展开。明六社的大部分士族知识分子如福泽谕吉、西周、森有礼等人都认为日本民智未开，尚不具备实行普选的条件，而且即便是西方先进国家，大部分也都没有实行全民民主。由于日本当时确实不具备行宪的条件，所以板垣后来辩解说，他的本意也不是要搞普选，而是主张实行贵族议政，在士族以及大地主、大商人中选举国会议员，也就是要搞贵族寡头政治。但是，由于当时明治政权刚刚建立，立足不稳，又迅雷不及掩耳般地进行了各种除旧布新的工作，因而，国家局势动荡，士族到处作乱。此外，政权机构也非常不完备，百废待兴，所以即便搞贵族民主也很难做到。

心怀不满的士族，一派如西乡隆盛、江藤新平等人选择了武力夺取政权的道路，另一派如板垣退助等人则选择了和平争权的道路。但是板垣等人成立的政党团体也非常不稳定，爱国公党存在不过两个月便烟消云散。1875年2月，以板垣退助所在的四国的士族为中心，外加石川、福冈、大分、鸟取、岛根等县来的10多名士族成员在大阪集会，又成立了爱国社，本部设在东京。他们办报、演讲，组织结社，同作乱的士族遥相呼应，给了明治政府相当大的压力。

明治政府对于作乱士族的态度是严厉镇压，对于民权人士则是软硬兼施。在硬的方面，制定了《谗谤律》《新闻纸条例》，对集会以及报纸的言论进行了严格的管理与限制，很多报纸的主笔都受到了处分。软的方面，于1875年2月举行大阪会议，在伊藤博文等人的斡旋之下，大久保利通、木户孝允、板垣退助三人在大阪举行“三头会议”。会议决定木户与板垣重新回到政府担任参议，并议定了走向民主化的方案。随后，以天皇的名义发布了建立立宪政体的诏书。宣布设置元老院、地方官会议、大审院，其中元老院相当于上院，地方官会议作为将来下院的准备机构，而大审院就相当于司法机构，再加上行政机构，从而形成一个三权分立的政府。这样，民权派失去了其核心人员，而政府又先声夺人地公布了民主化方案，使民权分子无所借口，爱国社很快作鸟兽散。

在司法方面，从1875年到1877年，明治政府逐步制定了大审院的章程，统一了全国的司法权，并在大审院下设立了各级裁判所，逐步排除了司法省以及地方官对于司法权的干预，实现了司法独立。

1875年7月5日，元老院举行了成立仪式，明治天皇亲自出席。主要由原来的大名、公卿以及部分上层武士组成的元老院一直存在到1890年10月，也就是国会正式成立的前一个月。上层民权活动家基本都被网罗于此，像后藤象二郎、山口尚方、由利公正、陆奥宗光等人都担任了元老院的议官。该院在制定法律方面享有很大的权力，但是并不完全。其在某种程度上起到了对行政机关的制约作用。贵族在中央以及地方都有很强的影响力与号召力，贵族院的成立给贵族提供了一个议政的场所，贵族的利益也由此得到了保障，因而，他们逐渐脱离了自由民权运动，成为政府利益的捍卫者。明治政府这样做确实有利于社会的稳定，而且大部分贵族也比较理性，视野开阔，具有较高的文化水平以及较强的参政议政能力，尽管元老院同政府在权限方面有些摩擦，但就总体而言，该院在明治政府的施政过程中起到了帮忙而不是添乱的作用，这也是贵族院能够存在到1890年的主要原因。所以，后进国家在现代化初期，在民智尚未开化之际，为了对行政机构的独断专行予以制约，实行贵族绅士议政是一个不错的选择。

作为未来下院的预备，1875年6月20日在东京召开了地方官会议，明治天皇又亲自出席了开幕式，木户参议就任会议议长。有关各地方设立民会的问题，在地方官会议成员之间出现了分歧，有主张民选者，也有主张官定者，还有人认为设立民会为时尚早，根本不需要。不过会议总体态度是渐进论。这以后各地都相继建立了民会，其中也包括町村会。第二次地方官会议于1878年4月召开，此时木户议长已经去世，由伊藤博文接任议长，此次会议制定了重要的“三新法”。第三次会议召开于1880年2月5日，此次会议对三新法做了修改，制定了诸如区町会法等。地方官会议由于成员皆来自政府内部，功用同政府机构没有太大的不同，官员的意见主张都通过政府机构得到了及时反映，存在的必要性不大，所以总共只召开了三次会议之后就停止了。^[5]