地方自治制度的确立

1881年，明治政府以天皇的名义发布诏书，决定开始加紧制订宪法，10年后，正式颁布宪法，开设国会，将日本建设成一个君主立宪制国家。其后，以伊藤博文、山县有朋为首的政府要员开始考察欧洲国家的政治制度与地方体制，并参酌日本国情，进行宪法的拟定以及地方自治体制的组建工作。

有关地方自治的规章制定由山县有朋主持，他聘请了来自德国的专家组，经过数年时间的反复研究，经内阁、元老院以及地方官会议审议后，于1889年4月25日正式颁布。

曾经担任过普鲁士宰相的斯坦因（Karlvon Stein，1757—1831）认为，地方自治制度在“唤起公德心和协同心，使民众的思想及希望和官衙的方针及期待一致”方面，成效极大。山县有朋也认为：“自治制度之成在于开启民众之公共思想，使之获得参政之智识，以资立宪政治之运用。而且，还可以使中央政局异动之余波不致波及地方行政之利益。”^[18]

日本的地方自治制度分为町村自治、市自治与府县自治，其中府县自治规则晚至1890年5月宪法颁布之后才出台，至于全面实施则更延至1899年。

（一）町村与市的自治制度

1．町村自治法明确规定了町村的地方法人资格，町村为一个独立的地方个体，而非政府的行政机构。这是一个进步，也是实现民主制度的基础。

2．将町村民众按照财产资格分为町村居民与町村公民。所有居住于本町村的民众都是本町村居民，都有“遵从法律使用公共设施和町村财产的权利，而且有义务分担町村事务”；凡是町村的居民并分担町村的事务，且交纳地税或直接税在2日元以上者为町村公民。町村公民可以参加町村的选举，并有被选举担任町村名誉职位的权利。

显然，明治政府尚不打算实行全民民主，当然，如前文所说，当时即便是发达的西方国家也尚未实施全民民主。这样的差别做法从今天的角度看虽然有失公平，但在当时是现实的、富有操作性的，有利于政局的稳定与近代化大业的进行。

3．町村会议是町村的议决机构，其作用相当于立法机构，可以议决“町村条例及规则的设定和改造之事、町村费的支付事业、年度预算、预算外支出以及超过预算外的支出、议定决算报告”等。但是，町村会议行使这项权力的前提是不违背国家宪法。町村会议实行二级选举制度，“选举人中纳税多者合起来达到町村税总额二分之一者为第一等级，余者为第二等级”。两级各选出数目相等的议员组成町村议会。议员的任期是6年，每3年改选其中的一半。町村议会的议长则由町村长担任。

二级选举制可以保障豪农、豪商的利益，确保他们的政治权利，从而笼络他们，并依靠他们发展地方经济，再利用他们的影响力来稳定地方政局。当时绝大部分都是文盲的普通下层民众确实也不具备参政议政的能力，而且也缺乏这样的要求。

4．町村行政由町村长负责。町村长由町村会选举产生，但是要得到府县知事的认可，任期4年。

以上做法既显示了一定程度的民主，又保障了乡村秩序不致失控。明治政府依旧保持着控制局势的能力，虽然有悖民主精神，但却是务实的。

市级自治制度的内容同町村基本一样，只是在市议会的选举方面实行三级选举制，按缴税额度将公民分成三级，每级选举出相同数量的议员。至于市政机构，自然比町村规模要大一些。另外还设置了名誉职的参事会，按照市的规模决定参事会议员的数量，其中东京市参事会有86名议员，京都与大阪都是9名，其他地区的市参事会为6名议员。市长都是有薪职员，由市议会推荐3人经天皇裁决任命，任期6年。至于名誉职的参事会成员也由市议会选举，经府县知事认可。市长出任参事会的议长，市参事会必须由市长以及名誉职的参事会成员三分之一以上出席才可以议决事务。如果市长无暇召开参事会，参事会亦可自行决断事务。

应该说在市町村自治方面，此时的体制在“三新法”的基础上前进了一步，降低了选举人的财产资格限制，同时将市町村法人化。市町村议会的权力比以前扩大了，变成了市町村的最高议决机构，并拥有预算编成、争议决定、选举执行、行政监察、意见提出等权力。尽管依旧采取财产资格限制，但这些限制措施的存在也是历史的必然，它有利于稳步地、可控地迈向民主政治。这一方案是务实的，社会反响甚佳，促进了日本近代政治的民主化，是历史的进步。当时的新闻媒体如《读卖新闻》《东京日日新闻》等大型报刊都对这一制度的实施表示欢迎。^[19]著名学者德富苏峰如是评价：“市町村制度的实施将给政治运动带来极大的变化”，而这个变化正是“吾人所希望的所谓平民主义的变化，也就是国民参与国政”。^[20]

（二）府县自治制度

同市町村制不同，对于府县的性质，法律条文没有明确规定府县为法人机构，也就是说府县只是政府的行政机关。

1．府县议会

府县议会为府县的最高议决机构，府县议会拥有府县年度预算的编制权、认定决算报告权，有权决定府县税的征收方法、决定府县不动产的处理、从事府县其他财产的管理与维持等。府县仪会议员由在该府县内每年缴纳直接国税相当于10日元以上的公民选举产生，任期4年。府县议会每年开会一次，由府县知事负责召集。府县议事规则也要经过内务大臣的认可才可以实施。这样，府县的财政收入与支出基本上就被控制在府县议会手中，从而可以有效地避免开支的无限增加、官僚机构的无限膨胀以及滥用民众与国家财富，也可以有效地制约腐败。

2．府县参事会

府县参事会为副议决机构，议决受府县议会委托的事项。成员由府县知事等官员2名以及名誉职参事会员8名组成。府县知事为参事会议长，名誉职参事会员任期为4年。参事会成员皆由府县议会推举而出。这样做，既可以保证府县行政与府县议会间的配合，又可以有效地制约行政当局，从而尽可能地避免专断与腐败。

3．府县行政机构

府县知事由中央政府委派任免，不是由民众选举产生。内务大臣对府县会以及府县参事会有监督权。这样做，主要是为了保证政府对于地方局势的控制力度，以免极端民主导致国家政局失控。

在财政方面，经府县议会同意后，府县行政当局有募集公债的权力，但是必须在3年内偿还。

显然，到府县一级，鉴于“三新法”实施初期的经验教训，明治政府担心局势失控，于是加大了政府在行政方面的干预管控力度。但是，由于府县议会被赋予了很大的权力，能够对府县行政当局进行一定力度的监督与制约，所以，应该说日本的地方管理体制在民主化的道路上迈进了一大步，这是值得肯定的，而且这样做也是务实的。无数的历史经验表明，激进、冒进的政策或措施只会妨碍民主化与现代化工作的顺利进行。比如英国革命与法国革命，英国采用选举权与被选举权逐步扩大的方式走向民主化，而法国大革命则试图一步迈向全面民主，最终欲速则不达走向了失败。如前所述，在民主化方面搞得比较“彻底”而又激进的法国，在现代化方面的成就，不要说不及英国，甚至还不及后来居上、与英国同样实施渐进政策的普鲁士。

在实施市町村自治以及府县自治的同时，明治政府还实行了郡的自治。郡是介于府县与町村之间的组织。郡的自治规则基本上等同于府县规则，只是增加了对大地主阶层的倾斜。但是，对于郡自治的必要性自始至终都存在争议，而且郡自治制度确实也没有取得应有的成效。1923年，日本最终废止了郡的自治制度，但是，作为一个行政区划，郡仍然存在。

（三）地方自治的实施过程

1．町村大合并与市町村自治的实施

在实行町村自治制度之前，明治政府首先在地方进行了町村大合并工作，史称“明治大合并”。据1887年的调查，该年全日本有71573个町村，其中有町村之名而无人居住的町村有801个，人数少于百户的小町村有40820个，占町村总数的58%，平均每个町村的人数不足550人。^[21]彼时，明治政府逐步开展近代化事业，在町村兴办小学、办理警备、实施救济、进行乡村公共设施与道路的建设，而町村规模小，往往容易导致重复建设以及资源浪费，因此，明治政府早有进行町村合并的打算。为了在将来实行地方自治之后能够让地方有效地分担很多行政事务，减轻国家的财政负担，明治政府在经过一番准备之后，于1888年6月开始实施町村合并，即“明治大合并”。内务卿山县有朋说：“为了全国的统治，除政府本身应该处理的事务之外，地方也应该负担一部分行政事务”。^[22]明治政府决定以300到500户为标准，在全国范围内强制实施町村合并。合并政策于1888年底正式实施，到1889年全日本的町村数量减少为15859个，只相当于原来的四分之一左右。^[23]尽管这次合并属于强制，在一定范围内造成了地方秩序的混乱，但就总体而言是符合历史发展潮流的，对日本地方经济的发展与地方自治制度的实施都有积极的意义。

1889年4月1日，在町村合并基本完成后，市町村自治制度正式在各地实施。据日本政府的统计数据，由于有了“三新法”实施的经验，市町村自治制度执行得相当顺利，2府33县都在指定日期内完成了自治体制的建设，而且除了香川县以外，其他地区都是在一年内渐次完成。

在具体实施自治制度的过程中，也有个别地方对于町村合并一时不太适应，诸如共有林地、町村财产的处理等问题，因为较难协调，出现了不少纠纷。很多地区因为存在地域之争、政党之争等问题，在选举方面也出现了一些纠纷，不过这些情况的出现也是在所难免，无碍大局。^[24]

2．东京与大阪自治制度的建立

（1）东京

进入明治时代后，东京发生了巨大的变化，但是这些变化也是逐渐发生的，如同明治维新是自上而下的渐进改革一样。江户改称东京后，1868年7月设置了镇守府，同年10月天皇驾临东京，实现了迁都。次年，由于版籍奉还，国家机关随之扩大，各种官厅纷纷在东京建立，东京真正成了全国的中心。

在城市管理的基础组织方面，1869年3月，东京废除了幕府时代的基层组织——名主制度，设置了中年寄、添年寄。又废除了五人组，设置了町年寄。同时将东京分成50个区，每区设1名中年寄、添年寄，每5区设置1位“世话挂”（主管）。很多地区虽然制度有所变化，人员却依旧是往昔的面孔。不同的是，以前的名主在选举产生后多为世袭，现在改为由官方任命，不再世袭。1871年4月，不再分武家地、寺社地、町地，一律按照居住地进行了户籍登记。1871年11月，将东京府分为6大区，每个大区内分16个小区，大区设总长1名，小区设户长、副户长数名。

1878年“三新法”发布后，东京府依据《郡区町村编制法》将东京府下辖地区分成15个区（曲町、日本桥、京桥、神田、下谷、浅草、芝、麻布、赤坂、四谷、牛入、小石川、本乡、本所、深川）和6个郡——东多摩、南丰岛、北丰岛、南足立、南葛饰、荏原。区长、郡长虽然都由官方任命，但是府县会议员由公选产生。尽管在选举权与被选举权方面对参选人有财产资格限制，仍对有产阶级有利，但相对官僚个人的独断而言，这确实是历史的进步。1879年12月之后，随着《区会规则》《町村会规则》的制定，各区都举行了选举，府会、区会、町村会普遍建立起来。议员数量根据各地的居民数量而定，地方自治由此发足，它意味着东京在基层管理方面逐步走向了近代化。

1888年，《市町村制》发布，承认市町村的法人资格及其拥有制定条例规则的权力。市执行机关为参事会，由市长、助理、名誉职参事会员组成。市长由内务大臣推荐3人，然后上奏天皇裁决。名誉参事在市会中由有选举权的市民进行复选，再由府知事认可产生。在选举权与被选举权的财产资格限制方面，同“三新法”时期相比都有一定程度的放宽，而且以缴纳国税的数量取代了地租数量，这些都反映了政治体制的改革与进步。^[25]

明治二十二年（1889），东京市诞生。日本政府为维持对政局的控制，同时也是为了谨慎起见，特地在三个最重要的城市——东京、大阪、京都实施了与其他城市不一样的特别市制，即府市一体，市政府不设市长与助理，由府知事与书记官兼任。区长在府知事的领导下，辅佐处理区内事务。由于这样做有悖地方自治的原则，所以受到新闻界一片攻击，而且三市的市议会都要求撤销特别市制。东京市的反对尤其强烈，从市制颁布次年一直到明治三十年（1897），市议会主张撤除特别市制度的请愿有8次之多，但是最终都被帝国议会予以否决。市议会在诸多事务方面同东京市持不合作态度，给市政运行造成了很多麻烦。1897年在市区改造过程中发生了腐败事件，到1898年，事态发展到市议会自动解散的境地。明治政府担心危及自身的威信，这才同意取消特例，东京终于实施了市区自治制度，在府厅内另外建立了东京市役所，设置了专门的市长以及助理，从而成为一个名副其实的自治都市。首任东京市长为公选产生，是著名的民权活动家松田秀雄。因为有财产资格限制，各级议员都由有钱人出任，并不完全反映大多数民众的利益。但同以前的官僚独裁相比，其进步意义是毋庸质疑的。

市会议员不同于国会的众议员（以地主与大财主为主），如明治三十二年（1899）5月1日的《时事新报》所说，市议会“是浪人与贫穷商人的集合体，无固定职业者以及律师在中间所占的比例最大”。在市议会中，工商业者占4成，而无固定职业者以及律师则超过4成，如果加上浪人与贫困商人，则接近6成，它反映了城市议会的特征——平民化。

日本在试行民主体制的初期也出现了很多混乱现象。比如东京市议会就存在自由党系的都市恳和会与进步党系的东京市公民会的斗争，双方的斗争还发展到了出现暴力与伤害事件的地步。可见，走向民主不是一件一帆风顺的事情，即使当时日本是由讲道德体面的贵族精英主导政局也不能幸免。所以，在任何国家，民主制度顺利运行都需要一个相当长时间的磨合过程。^[26]

（2）大阪

大阪行政区划的演变因地区而有不同，主要是由于大阪与鶭市有些差异。

大阪城区在维新后将原有的三乡改为东、南、西、北四大组。明治八年（1875），又将东、南、西、北四大组改称为第一、第二、第三、第四大区，并将大区下辖的79个小区改编为80个小区。

鶭市同大阪不同，它有广大的农村区域。鶭在1868年成为鶭县，1869年合并河内县。废藩置县后，管辖原来和泉国的4个郡、河内国的14个郡，到1876年又合并了整个奈良县。1872年，将河内分为29个区，将和泉分为25个区，各设区长、副区长。之后又设大区、小区。

大阪城以外大阪府所辖的原摄津国的郡的部分，1872年被分为七郡23区，1873年，东成、西成、住吉、岛下、丰岛、能势等数郡被整编成第五到第十一大区。

1879年“三新法”实施之后，大区、小区制度被废除，原来的町村复活。各郡设立了郡役所，郡下面的每个町村都设有户长。

在大阪城内的四大区，各自设有区长和区役所。大阪府的各郡也都设置了郡长和郡役所。在鶭县城区，1879年，专门成立了鶭区，并设置了区长与区役所。1881年2月，鶭县与大阪府合并，鶭的区役所与各郡役所各自原封不动地加入大阪府，由大阪府管辖。

1889年，市町村自治法正式实施。在大阪府的范围内，以大阪城区为中心成立了大阪市，以鶭区为核心成立了鶭市。但是大阪由于被定位为特别市，因此没有专门的市长与助理等职，同东京一样，由府知事与书记官兼任市长与助理。这种情况一直持续到1898年特别市制度的废除才得以改变。

大阪在实施市町村自治制度之前也进行了一次市、町、村大合并，合并过后，大阪府下辖12个町310个村庄。12个町包括天保、西浜、东平野、玉造、平野乡、安立、岸和田、岸和田浜、池田、贝眆、守口和枚方。

依据自治法，大阪市行政机构是参事会，参事会会员是名誉职务，由市议会选举产生，同市长一起构成参事会。由于大阪是特别市的关系，在很长时间内，府知事与书记官也是参事会的一员，所以官治的色彩相当浓厚。^[27]

在进行第一次市域扩展后的第二年，大阪废止了特别市制，从1898年10月1日起成为普通的自治城市，第一任市长为田村太兵卫，助理是曾任大阪高等商业学校教务主任的平沼淑郎。

1911年，明治政府针对市町村自治实施过程中出现的一些问题，又对市町村自治制度进行了一些调整，比如扩充了市町村以及市町村首长对于委任事务的各项规定，强化了市町村首长对于市町村议会的权限，规定市町村会的召集权以及开会、闭会的权力都由市町村首长掌握，而且还规定在针对某一市政事务产生纠纷时，只有在三分之一以上的议员请求开会时，首长方才可以召集议员开会议事。调整后的市参事会由议决机关变成了咨询机构，还增加了带薪职员的比例，并强化了町村的财政力量等。

日本的这种市町村自治体制在一定程度上体现了民主精神，地方自治既是民主化的的基础，也是全面民主化的第一步，不实施地方自治制度也就不可能有现代民主化。没有地方自治制度，就无法遏制官僚政府的腐败，更无法抑制官僚机构的日益膨胀。

（四）府县、郡自治制度的实施

府县、郡自治制度的实施同市町村自治相比，要复杂、迟缓得多。在府县、郡自治制度发布之后，原计划规定在1891年开始实施，但由于牵涉郡的区划问题，到1897年尚有26个县未能实施。个别的如高知县，由于此地系自由民权运动的发源地之一，自由党在此县力量甚大，在以前的“三新法”实施时也积累了丰富的经验，因而无论是选举还是议事都比较顺利。自然，该县的议会长期为自由党所控制。

有鉴于此，明治政府于1899年对府县制与郡制进行了修改。明确了府县的公共法人资格，但府县要“接受官的监督，在法律命令的范围内，处理其公共事务及原来依法律命令或惯例及将来依法律敕令属于府县的事务”。这一改变虽然比以前有所进步，但是权力依旧受到很大的制约，“仍然是不完全的地方自治体”。在府县议会议员的选举方面，废除了复选制，采用直接选举制度，规定交纳国税3日元以上并具有市町村会议员选举权的市町村公民有参加府县议会议员选举的权利；缴纳国税10日元以上者拥有被选举权。同时适当缩小了府县议会的权力。在府县行政方面，强化了府县知事的权力，如对下属职员的领导、原案执行权力以及主务大臣许可事项专决处分等。在府县财政方面，承认其有权征收使用费与手续费，地税附加税也从原来地税的四分之一扩大到三分之一。而且还特别规定，即便附加税扩大到地税的二分之一，也不需要经过内务、大藏两大臣的许可。

在郡自治制度方面，也承认了郡的法人资格，同时废除了大地主议员制与复选制。在选举方面，被选举权的纳税资格限制降为每年5日元。

修改后的府县自治规则在1900年开始实施，此次比较顺利，除了冲绳县迟至1909年实施之外，其他府县都按期完成了自治体制的建设工作。郡自治制度虽然实施了，但是作用不大、争议大，最终在1923年被正式废止。这主要是因为介于町村与府县之间的郡并不是一个经济实体，在实施的过程当中反而出现了很多弊病。而且随着经济的发展与交通通信的发达，其功能几乎都被町村与府县替代吸收。所以在郡制实施后不久，帝国议会里就出现了主张废除郡制的提案。在第21届议会上，首先由议员尾见浜提出，随后在第22、第23届议会上，由西园寺公望内阁提出。帝国议会为此展开了激烈的争议，由于牵涉党派以及藩阀的利益，因而难以定夺。争议一直持续到1921年藩阀势力遭到削弱的大正民主时期，郡自治制度方才被正式废除，但郡役所一直存在到1925年。^[28]

在《府县制》《郡制》公布之后，大阪虽然没有马上实施该法规，但是在1896年4月进行了郡的合并工作，目的是为即将实施的郡自治制度做些准备。大阪府将摄津地区的7个郡合并为4个郡，将河内地区的16个郡合并为3个郡，将和泉地区的4个郡合并为2个郡。

1899年3月府县规则被修改之后，大阪府在同年7月正式实施。早在1879年“三新法”实施时代就设立的府会，此时变成了立足于府县自治制度之上的府议会。另外还新设立了副议决机构——府参事会。

大阪府在1898年实施了郡自治制度，也设立了议决机构——郡议会以及副议决机构——郡参事会。在郡会里，由于实施大地主议员制度，所以大地主在郡会的势力很大。

随着府县自治制度的实施，日本的地方自治体制就全面建立了起来，这也意味着日本在地方管理体制方面基本完成了近代化工作。

到大正时代的1926年，府县町村的议会选举实现了所有成年男子的普选。到1929年，又进一步扩大了地方自治权，此乃后话。

总之，经过明治维新三四十年的努力，日本终于全面建立起了地方自治体制。同欧美国家相比，尽管行政当局的权力较大，但是它符合日本国情，有利于政局的稳定，也有利于地方民主的发挥，在那个时代，是亚洲最进步的地方管理体制，对国民党统治时代的中国以及朝鲜半岛影响很大。日本的这一地方自治体制一直维持到二战后的改革。