1881年，在德国顾问的协助下，岩仓具视同伊藤博文反复协商后，向天皇提交了一份有关未来宪法制定框架的《大纲领》。主要内容有：未来宪法要采用钦定，而非召开制宪会议议定；天皇拥有统率陆海军以及宣战、媾和、缔约、造币、任免文武官员、召集与解散议会等权力；实行大臣对天皇负责制；议会实施两院制，议员选举设置财产资格限制；政府预算如果未被议会通过，可执行上一年度的预算等。这些内容几乎完全照搬了普鲁士的宪法。随后，天皇下达了有关制定宪法的诏书，要求在1890年召开国会。此后，明治政府以伊藤博文为核心开始了宪法的制定工作。
1882年3月，日本政府派遣以伊藤博文为首的“宪法考察团”赴欧洲，由于向普鲁士学习几乎是明治政府要员们的一致意见，所以伊藤博文一行主要考察德国，直接到柏林以及维也纳向德国、奥地利两国的宪法学者求教。在柏林，伊藤博文等人受到了俾斯麦的会见。在驻德国公使青木周藏的安排下，由德国宪法学者格奈斯特和其学生莫塞对日本考察团一行进行了有关宪法知识的系列讲座。另外，考察团还到维也纳向奥地利宪法学者斯坦因求教。经过反复讨论，伊藤博文等人对宪法的制定方法与内容逐渐明晰。一直到1883年8月，日本宪法考察团方才回到日本。此后，日本政府一边进行宪法的草拟工作，一边为即将到来的立宪体制做一些准备工作。
（一）颁布“华族令”，授予贵族群体以参政、议政的特权
由于即将到来的议会政治在日本是新鲜事物，明治政府的领导人担心会导致政局不稳以及施政难以进行，而贵族阶层理性务实、富有包容性、参政议政的经验丰富，自明治维新以来，该阶层虽然大都在野，但总体而言同政府基本保持一致，是政府的支持与依靠力量，所以明治政府决定通过壮大贵族阶层并授予其特权的办法来维持国体与国家的稳定。而且当时欧洲的很多国家也存在贵族院，保持贵族有参政、议政的优先权利。所以，1884年明治政府制定并公布了“华族令”。华族是明治维新后对旧大名以及公卿的称呼。该法令根据华族原先领地的石高（收获量）以及门第将华族分为五等爵位——公、侯、伯、子、男，爵位由家族男子一人世袭。除原有的509名华族外，由于该法令还规定明治维新的功臣亦可列入华族，这样又增加了26名新华族即功勋华族，其中萨摩12名、长州8名、土佐3名、肥前2名。公爵有11家，原公卿五摄家（由古代担任摄关的藤原家族演化而来），公卿并维新功臣三条实美、岩仓具视，超级大名并维新功臣岛津（两家）、毛利，还有旧将军德川家族。维新功臣、已经过世的大久保利通与木户孝允两家以及旧琉球藩主尚泰被授予侯爵爵位。其他的维新功臣，诸如伊藤博文、黑田清隆等被授予伯爵爵位。政府中的非主流派大隈重信、后藤象二郎、板垣退助等也被授予了伯爵头衔。将前幕府将军德川家族以及政府当中的非主流派纳入华族体系，主要是为了安慰反对势力以维护社会稳定，这反映了明治维新的领导人——贵族政治家的理性与包容性，此举确实有利于社会的和谐与稳定，德川家达后来还担任了贵族院议长。新华族后来还有一定数量的增加。为了保障华族队伍的稳定与尊严，政府在1886年4月又颁布了“华族世袭财产法”，规定华族的财产凡是经过宫内省批准作为世袭财产的部分，国家给予法律保护，第三者不能取代或者决定其所有权并将其抵押。
（二）扩大皇室的资产
明治政府领导人为了防范未来在宪法实施时出现难以驾驭的局面而导致政局失控，事先采取了很多预防措施。1882年2月，岩仓具视在阐述制定宪法的基本原则时强调要扩大并稳定皇室的资产，主张“把皇室财产丰富到和全体国民财产差不多的地步”。这样做主要是考虑到万一国会否决政府预算时，为了使国家机构不致崩溃，可以动用皇室资产，以支付政府官吏的薪俸以及陆海军的基本经费。
在德川幕府时代，天皇只有10万石的土地。1872年时，拥有的土地仅剩1000町步。据《皇室财政沿革记》记载，皇室的财产不过10多万日元，现金不过黄金500两。政府决定扩大皇室的资产之后，国有地尤其是国有林地被纳入皇室的资产。到1885年，皇室的土地增加到3．2万町步，到1894年又增加到365．45万多町步，其中可耕地为1．02万町步，分布在1道17个县。十几年后，仅皇家林场就达到3260万町步。在财产方面，1875年为51万多日元，到1884年增加到192．76万余日元。1884年，政府持有的日本银行的股份500万日元、横滨正金银行的股份100万日元也被算作皇室资产。1887年又把日本邮船会社的股份260万日元算作皇室资产。到1887年底，皇室资产已经达到788．5万多日元。到1889年《大日本帝国宪法》颁布之时，皇室资产更激增到1000万日元。[29]之后，随着日本经济的发展，皇室财产还在不断增加，但是真实的具体数额一直是个谜。
明治政府希望当立宪政治实施过程中议会同行政部门出现不合作的局面时，皇室资产可以成为政府的倚仗，能够起到稳定政局的作用。事实上，皇室资产同国库已经没有区分，皇库通国库，二者的所谓区别不过是用来混淆视听的。明治政府这样做不失为万全之策，也可谓用心良苦。
（三）建立内阁制度与文官制度
废藩置县后设立的太政官制度比较松散，太政大臣类似名誉职务，实权在参议手中。权力最大的内务省是政府的权力中枢，但是从官位上而言，内务卿同其他各省没有区别，因而名不正言不顺。为了建立近代管理制度，并为即将到来的立宪政治打下良好的基础，明治政府决定废除太政官制，实施同近代西方国家相同的内阁制度。1885年12月，明治政府正式废止了太政大臣、左右大臣、参议、各省卿，改而设置总理大臣，除宫内大臣外，由总理大臣率领各省大臣构成内阁，各省大臣向内阁总理大臣负责；而内阁只对天皇负责。首届内阁总理大臣由兼任宫内大臣的伊藤博文担任。伊藤博文之后，宫内大臣不再由总理大臣兼任，这样可以明确区分国家事务与宫内事务。第一届内阁有大臣10名，年龄最大的为51岁，最小的为39岁，平均年龄为46岁，应该说是高度年轻化的内阁，基本都是明治维新的开国骨干。其中长州藩4名，萨摩藩4名，所以，第一届内阁又被外界称为“萨长藩阀内阁”。虽然说是对天皇负责，但实权由在明治维新中诞生的功臣们集体掌握。他们希望在立宪政治实现之后依旧由他们控制政府大权，掌握国家的发展方向。从客观效果来看，这也确实是一种比较稳妥的办法。
为了提高官僚队伍的素质、避免任人唯亲，使官僚的任用与晋升能够制度化，1887年明治政府颁布了《文官任用令》，规定官员的任命与晋升均由考试决定，而帝国大学法科毕业生则可以免除文官高等考试所需要的预备考试。这一制度的实施，使政府实现了由藩阀官僚制度向近代公务员制度的转变，是日本吏制的进步。
（四）成立枢密院，将其作为天皇的最高咨询顾问机构
1888年设置枢密院时规定，该机构主要负责回答天皇的咨询，同时审议重要的国务。具体而言，可以负责有关宪法的草拟、疑问的解释、戒严令的颁布等，还负责有关皇室内部事务的咨询、对外条约的签订等。枢密院成员主要由元老与高级官僚担任。
（五）加强思想统治，颁布《军人敕谕》与《教育敕语》
为了加强思想控制，军队内部早在1878年就颁布了《军人训诫》，强调军人必须遵守三德即“忠义、勇敢、服从”。1881年在军队中建立了宪兵制度，以加强对军队的控制，有时也兼管地方治安，有对一般国民进行搜查逮捕的权力。1882年，又以天皇的名义颁布《军人敕谕》，该文件明确规定，日本军队“世世代代由天皇统率”，是天皇的军队；军人必须具备忠节、礼仪、武勇、信义、素质这五项基本道德标准，并且不得干预政治。《军人敕谕》[30]将儒家思想、武士道的信条结合当时的实际需要进行了高度的凝炼，使之成为日本军队的特色。每个下士官兵所持有的手册上都印有《军人敕谕》，虽然它只是一种军人的道德规范，很多人对此都持批判态度，认为是封建思想，但从实践效果来看，它对日本近代军队的建设以及军队的近代化影响极大，也是日本军队在学习西方的过程中能够青出于蓝而胜于蓝的根本。自此日本军队兼具了东西方文化的长处，成为极具战斗力的一支队伍。
《教育敕语》[31]的颁布是在1890年，这已经是宪法颁布之后。它是作为国民的基本道德信条发布的，其意义不可小觑。该敕语列举了十大德行，即孝、友、和、信、恭俭、博爱、学习、成德、公益、守法，要求在学校举行各种仪式时必须进行诵读，同时又向各校分发了“御真影”（天皇与皇后的照片）以供参拜之用。在奉读《教育敕语》时，还要齐唱仪式歌曲、升国旗等，明治政府希望以此加强国家主义教育与臣民化教育。应该说明治维新进行到此，日本人已经找到了一条将日本建设成为近代国家的东西合璧的道路，他们对此充满了自信。
（六）《大日本帝国宪法》[32]的颁布
1886年秋天，经过多年的酝酿准备，明治政府开始着手起草宪法。以伊藤博文为首，由井上毅、伊东已代治、金子坚太郎等为核心成员，以秘密的形式进行起草工作。1889年2月11日，明治政府举行了隆重的宪法颁布仪式，参加仪式的除了文武百官外，还有受邀的外国使节。
有关天皇的部分占了整部宪法条文的四分之一。宪法规定：“大日本帝国由万世一系之天皇统治”，“天皇神圣不可侵犯”，从而否决了主权在民的主张。宪法规定天皇是国家的最高元首，依据宪法总揽统治权，并在帝国议会的协助赞同下行使立法权，天皇统率陆海军等。也就是说行政权与陆海军都由天皇总揽，但是在立法方面需要议会的协助赞同，而且天皇也需要依据宪法办事。但是，由于日本天皇只是虚君，所以，具体的行政事务必须通过内阁总理大臣来行使。而且，虽然规定天皇的敕令可以代替法令，但是需要向议会提出，若议会不同意，政府可以宣布其失效。另外，天皇不得以命令来更改法律等。这样规定的目的，实际上是将行政权与陆海军的统辖权集中在当时明治维新的一批开国功臣手里。但同时，这批官僚的权力也受到了议会的制约，如在立法权方面，没有议会的同意，以天皇为首的行政部门不能颁布任何法律。所以，只能说天皇拥有不完整的立法权。
宪法规定日本国家议会称为帝国议会，帝国议会由贵族院与众议员组成。贵族院由皇族、华族以及天皇“敕任”的议员组成。众议院的议员由年满25岁并每年缴纳直接税在15日元以上的成年男子选举产生。按这一规定，日本当时只有45万名成年男子拥有选举权，而且只有年满30岁以上的男子才拥有被选举权。议员的任期为4年。天皇有解散众议院的权力，但没有解散贵族院的权力。
在议会权力方面，帝国议会有审议并通过政府预算的权力，但是一切决议须经过两院同意后才能成立发布。不过，在立法权方面，由于需要经天皇同意，所以议会的立法权也是不完整的。
按照这样的规定，贵族院的地位显然高于众议院。这样做的目的，主要是想利用成熟理性的贵族对民选的众议院进行制衡，同时也有利用贵族院来制约以天皇为代表的行政部门与陆海军势力的意图。在立法权方面，所谓没有天皇同意便不能颁布法律，实际上是法律的制定需要经由明治开国功臣的同意。伊藤博文等人的目的是想给议会加上紧箍咒，以避免民主失控，即既要限制议会的自由，同时也要限制政府的专断，让二者互相制衡。这在当时的情况下，确实不失为老成谋国之策。
另外，议会对政府的财政预算有审议通过的权力，这对政府的所作所为是一种强大的制约，前文说过，议会拥有此种权力，能够有效地应对官僚机构的膨胀以及化公为私，对政府公务员是一种强大而有效的监督。当然，为了防止议会内部的党派之争导致政府预算无法通过，从而影响国家利益，宪法也规定，若是当年度财政预算没有被议会通过，政府可以执行上一年度的预算。这样的规定对议会与政府双方都有制约，可谓深谋远虑。
明治宪法还规定陆海军的统帅、编制、兵力等的决定权属于天皇，议会与内阁不得干预。军部有直接上奏天皇的权力，而且陆海军大臣皆由现役军人担任，这使得军部拥有了很大的权力。[33]在明治时代，由于明治开国功臣的威压，军部势力尚不敢跋扈。但是到第一次世界大战结束之后的大正时代中后期，随着明治元老的逐渐凋零，军部势力开始日趋嚣张，逐渐变成了日本政治生活中主要的不稳定因素，应该说这是明治宪法最大的瑕疵。
和现代民主国家的宪法相比，日本的这部宪法虽然存在很多不足，如对选举权与被选举权的财产资格限制、议会不完整的立法权、贵族的特权、天皇的特权、军部的特权等，但是，它终究结束了日本的专制制度，给予了部分日本民众以选举权与被选举权，也给予了民选议会部分立法权以及审核通过政府财政预算的权力，是日本在民主化道路上的一大进步，也是日本走向三权分立的民主化过程中的一个里程碑。放眼世界，当时即便是最民主的西方国家，对民主也还存在诸多限制，所以，明治宪法虽然不够现代，但确实是符合日本当时国情的一部宪法。它的实施，标志着日本从经济基础到上层建筑的各个方面基本完成了近代化，成为世界上为数不多的几个近代国家之一，为日本以后的顺利发展、为日本的城市化奠定了坚实的基础。
这部宪法没有好高骛远，为了既保证民主，同时又能够避免政局失控，宪法的制定者煞费苦心，让议会与行政部门互相制衡，并且使贵族在一段时间内成为国家的稳定力量，这同中国晚清新政激进的改革导致举国大乱形成了鲜明的对比。
明治宪法虽然有不少缺陷，但它是一部有弹性的宪法。在明治开国功臣存在期间，由于他们的威望与能力，他们可以借天皇的名义相当独立地行使行政权力。但是，一旦这些功臣也就是藩阀相继辞世，天皇下属的内阁为了顺利施政，就必须同议会协调好关系，而要想真正协调，就只能让议会多数党党魁组阁。这就为大正时代政党内阁的诞生创造了条件。不过，军队统帅权的独立也为后来对外扩张时代法西斯势力的嚣张埋下了祸根，以致葬送了日本的民主。
但是，尽管存在上述诸多缺陷，这部宪法的诞生仍然是划时代的大事，是日本历史的进步，它也意味着明治维新所担负的近代化任务基本完成！
（七）大正民主与政党内阁
明治宪法虽然规定内阁不对议会负责，但是明治元老们很快就发现，没有议会的合作，政府办事越来越艰难，于是开始逐渐吸收部分政党成员加入内阁，以此取得议会中政党的合作。1898年，作为尝试，成立了第一届由宪政党组成的政党内阁。虽然该内阁因为军部的压力以及内部的权力斗争，只存在了4个多月的时间，但是却预示了未来政治发展的趋势。伊藤博文等人为了使议会能够配合内阁工作，认为必须要成立自己能够操控的政党。因此，他广泛网络政界要人与社会名流，在1900年成立了“立宪政友会”。该党与宪政本党演化而来的民政党发展成为日后日本政坛的两大政党。1900年10月，伊藤博文第四次组阁时，除陆、海、外交三省之外，政府要员全部由“立宪政友会”的人士出任。虽然很多人认为该内阁还不是纯正的政党内阁，但是政党对内阁的影响增大了却是确凿的事实。此后，军部在军阀的操纵下，经常搞垮受政党影响的内阁。进入大正时代之后，随着日本近代化的进一步发展，新闻、结社越来越健全，民众的文化教育水平越来越高，参政议政的要求也越来越强烈，出现了各种民主运动，史称大正民主时代。日本政府也顺应历史的潮流，陆续扩大了选举权。1918年“米骚动”后，平民出身的政友会总裁原敬组阁，史学界认为这才是真正的政党内阁。到1924年5月，加藤高明再度成立政党内阁。自此开始，到1932年犬养毅首相被刺杀，日本内阁一直由议会多数党控制，这一时期被称为政党内阁时代。在这一时期，日本政府将选举权扩大到了所有年满25岁的男子。
以上是近代日本地方自治体制建立与中央政府组织民主化的过程。总之，基层组织与中央政府组织的民主化，有利于发挥民众的创造力与自主性，使民众自觉参与到城市发展的管理当中。决策的民主化，也使日本的城市发展避免了官僚主义，使其城市发展政策更有科学性、代表性与长期性，从而为日本近代城市化的顺利进行提供了秩序上的保证。日本走向立宪政治的历程也昭告了世人：走向民主化必须循序渐进，这样才能“止于至善”。如果急于求成，违反历史发展的规律，那么，欲速则不达，结果只能是适得其反！
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