国际法与国内管辖之间的关系

在国际法发展进程中两个非常重要的国际组织国际联盟与联合国在各自的组织约章中都对内政问题作出规定，研读两个组织约章中的相关规定，对于理解内政的含义是有帮助的。

《国际联盟盟约》第十五条第8款规定：“如争执各方任何一方对于争议自行声明并为行政院所承认，按诸国际法纯属该方国内管辖之事件，则行政院应据情报告，而不作解决该争议之建议。”

《联合国宪章》第二条第7款规定：“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件，且不要求会员国将该项事件依本宪章提请解决；但此项原则不妨碍第七章内执行办法之适用。”

对比《盟约》与《宪章》的规定，可以发现以下区别：

第一，《盟约》对内政的表述为“按诸国际法纯属国内管辖之事件”，《宪章》对内政的表述为“在本质上属于国内管辖之事件”。对于这种表述上的差异，劳特派特认为：“这个变动显然是由于一种信念，认为国际法在这个问题上是不确定的和不充分的，而且就国际实践与教科书作者对这个问题的讨论而言，这些概念是不充分的，在性质上不应在这个新组织内固定下来。”^[127]

盟约的条款是非常少的，只有二十六条，其内容主要局限于国际和平与安全方面。宪章有一百一十一个条文，宪章所规范的内容除国际和平与安全外，还涉及经济、社会、文化、人权等各个领域。盟约把内政表述为“按诸国际法纯属国内管辖之事件”，这似乎反映了制定者这样一种认识，即国际法规范事项与国内管辖之事项是可以截然分开的。这种认识与当时国际法尚未得到充分发展是密切相关的。20世纪初的国际法相对于今天的国际法是过于简单的。当时的国际法所调整的事项是非常有限的，而国内管辖之事项却是无限多的。

现今国际法调整国际关系的深度与广度远非20世纪初的国际法可比。它已形成包括国际海洋法、国际空间法、国际环境法、国际组织法、国际人权法等众多分支部门在内的一个庞大的法律体系，国际法规范的事项已经涉及人类生活的各个方面，而国家有权作为唯一的裁判者的事项越来越少。常设国际法院在“关于突尼斯和摩洛哥国籍法令问题的咨询意见”中指出：“关于某一事项究竟是否纯属一国管辖的问题，这主要是一个相对的问题，它以国际关系的发展为转移。”^[128]日本学者河西直也认为：“成为国内管辖权标准的国内问题（国内管辖事项）范围，一般地说，随着涉及人类生活各方面的国际交流的扩大，及与之有关的国际法的规则和制度，却是缩小，并且国家就任何事项都可以通过缔结条约而建立国际法规，在这种意义上，国内问题的范围本来就是依赖于国际关系发展而变动的东西了。”^[129]

对于环境保护、疾病预防、打击恐怖主义和跨国犯罪、消除贫困等涉及各国共同利益的问题，仅靠一个国家采取应对措施是无济于事的。这些问题的解决需要各国通力合作，采取共同行动。合作的主要形式就是签订双边的或多边的条约，明确彼此的权利和义务，这又使得本属国家内政问题变成了国际问题。一般认为，国家如果在某一事项上承担了条约义务，那么这一事项就不再是一国的内政。例如，过去完全属于各国国内法规范的人权问题，二战后随着大量人权条约的出现，现在已成为国际社会关切的事项。

在1946年第一届联大上，印度提出讨论南非当局歧视印度血统南非人的问题。南非立法冻结了印度裔人的土地转让权，规定了印度裔人不同于或低于白种南非人的权利。印度认为，南非的行为违反了双方签署的1927年和1932年的开普敦协议以及《联合国宪章》的人权条款。南非认为，这些人已成为南非国民，应遵守南非的法律，如何对待他们是南非政府和议会的事情，纯属南非内政，援引宪章第二条第7项，反对联合国干预此事。但是，联合国对南非的质疑不予理睬。联大认为，南非给予其境内的印度人的待遇应该与其根据两国政府签订的协议所承担的国际义务和《宪章》的有关规定相一致。^[130]也就是说南非在这些事项上已经承担了条约义务，因而不再属于内政范围。

瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所1999年6月16日发表年度报告说，如何处置主权国家境内迫害人权的问题虽然是复杂且难以处理的课题，但其答案却是“明确而毫不含糊的”，亦即“国际社会不能容忍对于基本人权和群体权利的大规模侵害。大规模侵害人权、少数族群的权利和族群灭绝暴行，已经成为世界各地严正关切的事务”^[131]。

某一事项是否属于内政的问题不能单纯依靠一般国际法来判断，区域国际法和特殊国际法在有关国家间也是判断的标准。如果几个国家通过缔结条约而将某些国内管辖事项作为国际法的规制对象，那么在这些国家之间作为条约规制的事项，就不再是国内管辖事项了，但是在与第三国的关系上，依然为国内管辖事项。

综上，随着国际关系和国际法的发展，“在本质上属于国内管辖之事件”即内政的范围呈现不断缩小的趋势。

凯尔森提出：“并没有什么事项，按照其本身性质必须保留由国内法加以调整而不能由国际法加以调整。并没有什么事项，按照其本身性质是只属一国国内管辖的，按照其本身性质是不能由国际法的一般或个别规范加以调整的，就是说，是不能由国际法的一般或个别规范对之规定任何义务的。国际法可以调整一切事项，甚至包括通常只由国内法加以调整的、因而被认为‘国内’事项的事项……”^[132]凯尔森的上述观点是比较极端的。按照这个观点，“在本质上属于国内管辖之事件”只是由于国际法尚未规定而暂时存在，国际法可以在任何时候消除这类事件的内政属性。菲德罗斯对这个观点提出批评，他认为：“虽然国际法可以限制国内事件的范围，它却决不能取消这个范围，因为国际法以一些主权国家的存续为前提。一个国家虽然可以通过条约同意其自己的消灭；可是只要它还存在，它在原则上必然是自治的。”^[133]

第二，《盟约》明确规定，是否属于内政的问题由行政院判断；而《宪章》没有规定内政事项的判断权属于联合国的哪个机关。

《盟约》第十五条第8款，所规定的由行政院判断的是否属于内政的问题，仅仅限于和平解决争端方面，而且是特定的争端问题，即“联盟会员国间发生足以决裂之争端而未照第十三条提交仲裁或司法解决者”。解决此类争端是行政院的职责，所以相应的争端是否属于内政的问题，也由行政院来判断。

《联合国宪章》第二条第7款规定的不干涉内政原则，是联合国及其会员国应遵行的原则。该条款规定的内政事项不是特指某一领域的争议事项，而是泛指属于各国国内管辖之事项。劳特派特指出：“一个事项是否在本质上属于国内管辖的问题，在发生争执时，必须由联合国的有权的非司法机关以公正的判断予以决定，或者，如果由于表决程序的情况或其他原因而联合国的非司法机关不能作出决议，则由联合国的司法机关，即国际法院，予以决定。”^[134]也就是说由联合国的各个机关分工负责来判断争执的事项是否在本质上属于内政，而不是由某一个机关来独断，因为需要甄别的事项可能涉及政治、经济、社会等各个不同的领域，一个机关是不能胜任的。

在联合国各机关中，国际法院在判断特定事项是否属于内政上发挥了重要的作用。这主要体现在以下两个方面：

1.国际法院行使诉讼管辖权

接受国际法院强制管辖权的一些国家提出不将“内政问题”提交国际法院的保留，如美国在接受国际法院任意强制管辖时提出保留，“关于美国决定为在本质上属于美国国内管辖事项的争端”除外。国际法院欲对此类国家行使管辖权，通常会遇到内政保留事项的困扰。法院如果不甄别判断争议事项是否属于内政，则不能顺利地行使管辖权审理实质问题。如在瑞士诉美国的“国际工商业投资公司案”中，美国提出争议事项属于美国国内管辖权范围之内的事项，以此作为拒绝接受国际法院管辖的一个理由。

2.国际法院行使咨询管辖权

国际法院在行使咨询管辖权时，曾经审议过所涉事项是否属于一国内政。1949年10月22日联合国大会作出决议，关于与保加利亚、匈牙利和罗马尼亚所订和平条约的解释问题提请国际法院发表咨询意见。国际法院首先审议关于阻止联合国干涉实质上属于一国国内管辖范围内事务的宪章第二条第7项是否阻碍它对本案发表咨询意见。^[135]

第三，《宪章》比《盟约》增加了一个但书规定，即“但此项原则不妨碍第七章内执行办法之适用”。

阿库斯特说：“根据联合国最近的实践，第二条（七）末尾的但书是不必要的，因为，对于和平的威胁、对于和平的破坏以及侵略行为目前已当然地被视为不属于国内管辖的事项。”^[136]

《宪章》第七章为“对于和平之威胁、和平之破坏及侵略行为之应付办法”，依据第二条（七）末尾的但书，安理会在依据第七章采取执行办法时，可以不必考虑所涉事项是否为一国内政。如果说该但书在阿库斯特生活的冷战时期是不必要的规定，那么在冷战结束后的今天，这一但书规定的作用是不能忽视的，它对于安理会来说是非常重要的。

冷战结束后，安理会在依据《宪章》第七章采取执行办法时，涉及一些传统的国内管辖事项。1994年7月31日，安理会通过940号决议，“根据《联合国宪章》第七章采取行动，授权各会员国组成一支统一指挥和控制的多国部队，在此框架内使用一切必要手段促使军队领导人……离开海地，合法当选总统立即返国和恢复海地政府合法主管当局，建立和保持安全和稳定的环境……”^[137]海地军政府面对以美国为首的多国部队，被迫同意和解，恢复了阿里斯蒂德的总统职位。

对海地的干涉成为安理会第一次根据《宪章》第七章授权使用武力在一个国家恢复民主政体的例子。而一国的政治体制是否民主，这应该是内政问题。安理会干预海地局势的出发点就是安理会在940号决议“确定海地局势继续对该区域和平与安全构成威胁”。依据《宪章》第二条（七）末尾的但书，如果安理会认定一国国内局势属于“对于和平之威胁、和平之破坏及侵略行为”，那么安理会就可以采取相应的执行办法，而不必去审查其是否属于内政。

在国际社会尚不能就内政范围形成共识的背景下，当安理会越来越多地介入传统的国家内部事务中，《宪章》第二条（七）末尾的但书就越发显得重要，它使安理会在依据《宪章》第七章采取执行办法时不必纠缠于所涉事项是否属于内政。也就是说安理会在决定是否依据《宪章》第七章采取执行办法时，主要考虑特定情势的出现是否构成和平之威胁、和平之破坏及侵略行为而无须判断该情势是否属于内政事项。这显然有利于减少安理会各理事国的分歧，有利于安理会及时作出决议维护国际和平与安全。