政治犯不引渡原则

（一）起源

政治犯的不引渡，是在法兰西大革命后19世纪上半期通过西欧一些国家的国内法和各国间的引渡条约的规定而形成的原则。^[12]劳特派特指出：“在法国革命之前，‘政治犯’这个名词在国际法的理论和实践中是不为人所知道的，政治犯不引渡的原则也是不存在的。相反的，至少在18世纪以前，条约很少规定普通罪犯的引渡。”^[13]在古代，犯罪人引渡似乎仅仅是引渡政治犯。其原因是，在君主们看来，企图改变本国政治制度的政治犯人是最危险的人物，必须予以镇压。而对其他的犯罪人即普通刑事犯罪人，则没有引渡的急迫需要，这一方面因为让惹是生非的恶棍逃亡其他国家正中下怀，另一方面因为没有建立犯罪人引渡制度，除任其在他国逃亡外也别无良策。^[14]

“政治犯不引渡原则”最早出现在1793年的法国宪法之中，其第一百二十条规定：“法国给予为了争取自由而从本国流亡到法国的外国人以庇护。”1833年10月1日，比利时颁布了世界上第一部《引渡法》，其第六条规定：“在缔结条约时将明文规定，外国人不得因引渡以前的政治犯罪或与政治有关的行为或本法未规定的重罪或轻罪而受追诉或被处罚；在这种情况下，拒绝一切形式的引渡和临时逮捕。”这一禁止引渡外国政治犯的法令在当时影响很大，被称为“比利时原则”。一些国家在引渡条约中都先后采用了“比利时原则”。1834年法国和比利时缔结了世界上第一个明确承认政治犯不引渡原则的双边条约。10年后，即1843年，法国在和美国签订的条约中，也出现了政治犯不引渡原则的内容。1870年《英国引渡法》第三条第1项规定就移交逃犯而言，下列限制应予遵守：1.如果被要求移交者所犯罪行属政治性质，或如果他能向地方治安法官或向其基于人身保护状出庭的法院或向大臣作出可信证明，证明对他提出的移交请求实际目的在于就一项政治性质的犯罪对之进行审判或惩罚，则该逃犯不予移交。

经过各国长期的引渡实践，政治犯不引渡原则逐步形成为一项国际上普遍承认的原则。中国承认政治犯不引渡原则。《中华人民共和国引渡法》第八条第3项规定：“外国向中华人民共和国提出的引渡请求，有下列情形之一的，应当拒绝引渡：（三）因政治犯罪而请求引渡的，或者中华人民共和国已经给予被请求引渡人受庇护权利的。”中国与各国签订的引渡条约中也都含有政治犯不引渡的条款。赵秉志教授评价说，在各项引渡原则中“政治犯罪不引渡原则是普及程度最高的，也是法律地位最高的”^[15]。

（二）政治犯罪的含义

政治犯不引渡原则被各国普遍接受了，但什么是政治犯罪，各国理解不同。在《奥本海国际法（第9版）》中，作者提到关于政治罪概念的困难，“直到现在，为这个名词规定一个令人满意和一般同意的定义的所有尝试都失败了。困难主要在于，为了把一项行为归入政治行为，或者这种行为究竟是否应该认为是政治行为，需要什么程度的政治化，对这一点没有一致的意见”^[16]。

政治罪通常分为纯粹的（绝对的）政治罪与相对的政治罪。所谓纯粹的政治罪，是指专门损害政治秩序的行为，如企图反叛、阴谋进行革命或政变、组织被禁止的政治社团等，从政治意义上被定为犯罪，并成为惩罚的对象。^[17]韩国学者李万熙指出：“如内乱罪、外患罪、间谍罪等以对国家生存进行直接攻击作为内容的犯罪称作纯粹的（绝对的）政治罪。”^[18]美国学者巴西奥尼指出：“纯政治犯罪通常是侵犯主权国家或者它的政治组成部分的行为，它是反对政治的、宗教的或者种族的意识形态或其支撑结构的行为，没有任何普通犯罪的成分。”^[19]

相对的政治罪可进一步分为复合政治罪与牵连政治罪。前者是指行为人出于政治目的或动机所实施的、或者其犯罪情节或行为手段具有政治性质，而形式上符合普通犯罪构成要件的政治犯罪。后者是指从主客观方面都构成纯粹的普通犯罪，但与某种政治行为有牵连关系的犯罪。^[20]

复合政治罪既具有政治罪的特点，也具有普通罪的特点。对这类犯罪，如果不开展国际合作，不利于维护国际社会的正常秩序；如果开展合作，又同“政治犯不引渡原则”发生抵触。为了解决这个难题，瑞士法院提出了一项“优势说”标准。根据这一标准，当政治犯罪的成分与普通犯罪的成分相互混合时，哪种成分占有优势，哪种成分就决定该行为的基本特性，并决定可否引渡问题。^[21]

关于界定政治罪的标准，过去各国曾采用的不同标准有：犯罪动机；犯罪环境；只包括特定犯罪如叛逆或叛逆未遂罪；反对请求引渡国政治体制本身的行为；由英国判例“谬尼尔案”（1894年）与“卡斯申尼案”（1891年）形成的标准，即在犯罪地国为两党争夺政治控制权的目的而犯的罪，由此排除“政治罪”概念中的无政府主义与恐怖主义行为。^[22]

“政治犯不引渡原则”一般适用于纯粹的政治罪，纯粹的政治罪应符合以下标准：

（1）犯罪客体

纯粹政治犯罪的侵犯客体限于国家的统一、领土完整、国家安全和社会制度等国家利益方面，而不涉及对私人利益的损害。如果一犯罪行为既损害国家利益也损害私人利益，则属于复合政治罪。

（2）犯罪客观方面

纯粹政治犯罪通常表现为非暴力手段，即使使用暴力，也不是针对普通民众实施。一些团体或个人为实现自己的政治目的，采取特别残忍的暴力手段实施犯罪，残害无辜民众。这些行为虽然带有政治性质，却不属于纯粹政治犯罪。1997年波兰宪法第五十五条第4款：“禁止引渡涉嫌出于政治原因实施犯罪但未使用暴力的人员。”芬兰的有关法律也规定，采用凶狠残暴的方式或使用残忍手段的犯罪行为都不适用政治犯罪不引渡原则。

赵秉志教授指出：“许多本来意义上的纯粹政治犯罪，在行为人的主观动机和目的以及行为侵犯的客体方面不发生变化的前提下，仅仅由于其犯罪手段中包含了不应有的暴力，……从而被排除出政治犯罪的范围，不能适用政治犯罪不引渡原则。……造成以犯罪手段作为区分纯粹政治犯罪与非政治犯罪的主要标准的原因在于，随着社会文明的不断进步，人类对暴力的心理承受能力越来越弱了，大肆使用暴力的行为，即使是出于利他的动机，也难以令人类社会普遍接受。”^[23]

（3）犯罪主观方面

纯粹政治犯罪是通常追求社会变革、社会进步等政治目的和动机。“犯罪实证学派”大师菲利把犯罪分为两大类。一类犯罪“因利己的或残忍的原因，用诈骗及暴力之类的普通犯罪作为生存竞争的退化形式来攻击社会”，属于“退化型犯罪”；另一类犯罪“不是出于利己动机，而是出于利他动机，反对的是现代社会秩序的不公平”，属于“进化型犯罪”。政治犯罪就属这种“进化型犯罪”^[24]。国际法学会在定义政治犯罪时指出，政治犯罪是“出于政治原因而实施的，……凡是出于自利原因，如贪婪或泄私愤而行为的人，都要被排除在政治犯罪之外”^[25]。

（三）被请求国对政治罪的决定权

被请求国有权决定被请求引渡人的行为是否构成政治罪。《日美引渡条约》第四条第1款规定，“据以请求引渡的犯罪为政治罪时或者认为请求引渡是为了以政治罪起诉、审判或处罚引渡对象”，引渡将根据条约不予提供。“如在适用本条款时出现任何问题，以被请求方的决定为准”。

《中华人民共和国和泰王国引渡条约》、《中华人民共和国和罗马尼亚引渡条约》、《中华人民共和国和柬埔寨王国引渡条约》、《中华人民共和国和大韩民国引渡条约》等我国与外国缔结的引渡条约中都规定由被请求方认定是否构成政治罪。

（四）对政治犯不引渡原则的限制

为了避免对政治犯不引渡原则的滥用，1990年《联合国引渡示范条约》对第三条第1项“被请求国认为作为请求引渡原因的犯罪行为属政治性罪行”附加如下脚注：“有些国家可能希望增加如下表述：‘具有政治性质的犯罪不包括根据国际多边公约，在不引渡的情况下，缔约国有义务对其实行追诉的犯罪以及缔约国同意在引渡问题上不将其视为政治性犯罪的其他犯罪。’”1997年联合国大会通过的“《引渡示范条约》的补充规定”对第三条第1项增加新的脚注如下：“各国不妨从政治罪行概念中排除某些行为，例如涉及侵犯生命、人身体安全和人身自由的行为等严重罪行的暴力行为。”这些都反映了各国对政治犯不引渡原则进行必要限制的愿望。我国参加的一些国际公约和我国签署的双边引渡条约对政治犯不引渡原则加以限制。

1.多边公约的规定

（1）《防止及惩治灭绝种族罪公约》规定不得将公约规定的灭绝种族罪视为政治罪行。

（2）《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》规定不应将公约规定的种族隔离罪行视为政治罪行。

（3）《禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》规定不得将公约确定的非法贩运麻醉药品和精神药物的犯罪视为政治犯罪或认为是出于政治动机等。

（4）《制止恐怖主义爆炸事件的国际公约》对于恐怖主义爆炸犯罪，不得视为政治罪行、同政治罪行有关的罪行或由政治动机引起的罪行。

（5）《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》规定，为引渡或司法协助的目的，不得将资助恐怖主义行为的犯罪视为政治犯罪。

2.双边条约规定

根据中国和外国签订的双边引渡条约，下列行为属于政治犯罪的例外：

（1）《中华人民共和国和泰王国引渡条约》第三条（1）项“但政治犯罪不应包括谋杀或企图谋杀国家元首、政府首脑或其家庭成员”。

（2）《中华人民共和国和柬埔寨王国引渡条约》第三条（1）项“政治犯罪不应包括谋杀、企图谋杀或伤害国家元首、政府首脑或其家庭成员”。

（3）《中华人民共和国和大韩民国引渡条约》第三条（1）项“政治犯罪不应包括谋杀、或者企图谋杀或者是伤害国家元首、政府首脑、或者其家庭成员”。

（4）《中华人民共和国和突尼斯共和国引渡条约》第三条“侵害任何缔约一方的国家元首、政府首脑或其家庭成员生命的犯罪不得被视为政治犯罪”。

（5）《中华人民共和国和巴基斯坦伊斯兰共和国引渡条约》第三条（1）项“暴力攻击或者试图暴力攻击国家元首或者政府首脑及其家庭成员的行为不应当被视为政治犯罪”。

（6）《中华人民共和国和莱索托王国引渡条约》第三条：“应当拒绝引渡的理由有下列情形之一的，应当拒绝引渡：

“（一）被请求国认为引渡请求所针对的犯罪是政治犯罪。为本款的目的，对于向莱索托王国提出的请求，下列行为不构成政治犯罪或政治性质的犯罪：

“1.针对请求国的或者被请求国的国家元首或者政府首脑，或者针对其家庭成员的谋杀或其他暴力罪行；2.构成缔约国双方均为缔约国且有义务引渡或起诉的多边协定中所提及的犯罪行为；3.谋杀；4.致人重伤；5.性侵犯；6.绑架、诱拐、劫持或敲诈；7.放置或者使用、或者威胁放置或者使用、或者持有爆炸性、易燃性或者破坏性的、足以危及生命或者对身体造成严重伤害或者导致对财产重大损害的装置或者枪械；

实施上述犯罪，或者胁从实施上述犯罪。”

（7）《中华人民共和国和西班牙王国引渡条约》：

“第三条　应当拒绝引渡的理由

有下列情形之一的，应当拒绝引渡：

（一）被请求方认为，引渡请求所针对的犯罪是政治犯罪，为此目的，恐怖主义犯罪和双方均为缔约国的国际公约不认为是政治犯罪的行为均不视为政治犯罪。”

（8）《中华人民共和国和巴西联邦共和国引渡条约》第三条：“双方均为缔约国的国际公约不视为政治犯罪的罪行在任何情况均不被认为是政治犯罪。”

（9）《中华人民共和国和阿拉伯联合酋长国引渡条约》第三条：“下列行为不应视为政治犯罪：（一）谋杀任一缔约国的国家元首、政府首脑或其家庭成员，或谋杀阿拉伯联合酋长国联邦最高委员会的成员或其家庭成员的行为；（二）国际公约规定的任一犯罪，如果缔约两国均为该公约当事国并根据公约承担或起诉或引渡的义务。”