全球化时代的日本政治制度改革

江藤俊昭

前　言

在今天的日本，自治促进运动正在快速展开。以前由政府委任事务的制度已经废止，所有自治体的事务都变成自治体本身的事务，并且由当地的议会进行干预。因此可以说自治体无论从名义上还是实际上都已经成为了地方政府。这种变化被称为第一期地方分权改革。随着自治化运动的继续发展，今后的课题也逐渐明朗起来。现在正处于第二期地方分权改革的阶段，笔者希望通过本文来探讨地方分权改革的动向、意义，以及今后的课题。

一、地方改革的动向

日本在二战之前，都道府县知事的选拔等制度都是中央集权制。而战后民主改革的必要条件是地方自治。日本宪法在规定了国民主权，尊重基本人权，以及和平主义三大基本原理的同时，作为保障，宪法还明确规定了彻底实行议会民主制和地方自治制度。在跨入21世纪的今天，在宪法中明确规定地方自治制度的国家并不鲜见，但日本早在20世纪中叶就在宪法第92条规定了地方自治体的组织以及运营等应当遵守地方自治法等相关法律。此类法律不能自由制定，必须遵守团体自治与居民自治的原则。

从宪法施行到现在已经过了60年，但是地方自治仍然受到中央政府的束缚。尽管出现了地方分权运动，但中央集权制的状况长期存在。一方面在宪法中明确记载了地方自治，而实际上战前中央集权制的要素并没有消灭。如政府委任事务，因补助金而导致的政策一刀切现象，基于《地方自治法》和《公职选举法》对自治体的组织，运营以及长官的选拔办法的诸多限制等。

以历史的观点来看，我们即将迎来地方分权改革的浪潮。少子化高龄化，人口减少，如何应对这些历史上从未有过的新问题，地方政府应该发挥比以往更大的作用。无论是社会福利，教育，还是城市建设，大都市不可能与人口密度低的地区采取相同的政策，各地区有自己的个性，而相应的各个地方政府应该因地制宜。因此，地方分权问题已经成为一个很大的课题。

1995年政府制定了《地方分权推进法》。基于此设置了地方分权推进委员会，此委员会连续5次提出意见书，由此在2000年4月制定并施行了《地方分权总法》。此法废除了以往作为中央集权象征的政府委任事务，减轻了中央对地方政府的干预。这个过程是第一期地方分权改革。

与此并行的是作为基层自治体的市町村合并运动——平成大合并。约3200个市町村在合并之后数量锐减至1800个左右。这次合并一方面由于中央政府的财政危机而削减对地方的补助金，另外也具有因地方政府本身的财政危机而进行行政改革的意义。同时，也有被动的接受政策的一面。地方分权委员会当初对于市町村合并不积极，但在国会议员多数意见的影响下，开始推进合并运动。

在财政方面，虽然地方分权改革进行到如今，地方政府仍不得不依赖中央政府的补助金。自主财源比例仅占4成。这次改革可以说是三位一体的改革。2006年度预算税财源的委让约3万亿日元，国库支出金的削减约47000亿日元，地方交付税的削减约5万亿日元。在半途而废的同时，地区之间的两极分化也产生出来。此外不仅要强化地方政府的团体自治，如何强化居民自治也是需要解决的课题。

另外，此后地方分权改革仍然继续推进，从2007年开始又进入了改革的高潮期。原因之一是制定了鼓励改革的制度。2006年12月通过了《地方分权改革推进法》。根据此法，于2007年4月设立了地方分权改革推进委员会。常年担任地方制度改革的地方制度调查会于2007年7月开始第29届活动。在2007年1月份还设立了以讨论道州制度为主旨的“道州未来展望讨论会”。这段时期之所以被认为是具有历史意义的时期，另外一个理由是，随着改革第一时期的成果逐渐显现，自治的实现出现了新的变化。通过《自治基本条例》和《议会基本条例》等法律的制定，如何进行自治开始由当地居民来进行决定。这些改革，总称为第二期地方分权改革。

二、地方分权改革的意义

地方分权改革在快速地展开，但是围绕这次改革出现了各种各样的评价。早在改革的第一时期就有混声合唱，同床异梦的评论。由于观点不同，第一期地方分权改革的评价也大相径庭。各种见解也纷纷登场，如“努力有了成果”（森田朗），“可能确实有闪光点，但是我想找到之后再评价”（迁山幸宣），“从个人的理想论原理论出发抛弃了劝告”（滨川清），“中间报告与劝告内容相比退步了”（加茂利男），如此等等。

但是为了应对变动的国际社会，修正东京一极集中的现状、建立个性丰富的地区社会，以及如何对应高龄社会等新时代的社会问题，大家对于地方分权改革的必要性的认识达成了一致。现在正处于地方分权改革的又一个高潮的历史性时期，第一期地方分权改革的课题可以说还没有解决。

三、第一期地方分权改革的扩展

（一）平成大合并引起的直接民主制的高涨与狭域自治的摸索

第一期地方分权改革运动对当地产生了各种影响，其中笔者要探讨的是因此运动而引起的直接民主制呼声的高涨和小地区自治的摸索，以及《自治基本条例》的制定。

推进平成大合并运动的《市町村合并特别法》有效期到2005年3月末截止。原本3200多个市町村最终合并为1800余个。从2005年4月开始，为了促进市町村合并，施行了新的《市町村合并特例法》（时限为5年）。至此，平成大合并运动告一段落。

平成大合并运动在地区自治问题上为我们提供了一个思考的机会。平成大合并是由自治省（现总务省）主导，各都道府县厅在过程中起到了加速器的作用。这种（自治省—都道府县厅）联合推行的方式给人以半强制的印象。因此可以说自治开始空洞化。在这个意义上，可以说福岛县矢祭町以及山梨县早川町发表的《决不参与市町村合并宣言》体现了维护自治的勇气。

但是很多已经合并后的市町村也不仅仅是被动的接受改革。倒不如说，通过平成大合并，普通居民也表现出合并的意愿。山梨县刚刚合并的南阿尔卑斯市，就是应要求设立全国最早的合并协议会而诞生的。这样不仅是居民提出意见，而且还进行了多次的市民投票，市民投票不仅仅是合并运动的课题，在自治的层面上来看也是不可忽视的制度。

并且，通过合并扩大了市町村的规模。鉴于此，有人提出应该根据各地区的历史文化特性来划分自治区，并且将决定权下放给各自治体，即所谓的自治体内分权。自治体内分权一直以来在法律条文上是被允许的，而现在在自治法的基础上又增加了关于市町村合并的特例的法律规定。

作为自治体内分权，就是自治体内向下进一步划分，设置地区自治区，由区事务所和地区协议会构成。区事务所在行政长官的指挥监督下，受理市町村事务。而地区协议会则是由市长选任，对行政长官的咨问阐述意见。地区协议会作为居民组织汇总居民的意见的同时，推动地区居民的协作。这种地区自治区不具有法人资格。

但是，在有的情况下地区自治区也可以由有法人资格，成为财产所有者或缔结契约的主体，由此，具有管理集会设施、地方交流中心等公共设施的权限。在旧的市町村单位里在5年之类可以建立起这项制度。

另外，在地区协议会首长的选举问题上，为了强化地区协议会的权限保障其正统性，也应该讨论公选制。在上越市，导入了通过选举选出地区协议会成员的制度。2005年1月1日将周边13个町村编入进去组成了新的上越市。这是根据自治法所设置的地区自治区。而地区协议会则承担了把居民意见反映到行政上的职责。这些成员均无报酬，仅支付每次1200日元的交通费。各地区自治区在开设町村议会时的定员加上同数的地区协议会定员，总计192人。在选举区议会成员时，每个地区自治区进行公开招募，在此之上如果应征者出现超出定员的情况，要通过居民进行投票，以及由市长选任，也就是导入准公选制。

（二）地区规则的明确化推广

——《自治基本条例》、《议会基本条例》的制定

根据地方分权改革和扩大财政自由度的三位一体改革的原则，就不得不进一步明确自治体的如何决定地区事务以及财政来源的地区规则。为此，首先要扩大自治体的自主性和自律性。也就是要对现行法律体系进行根本性的重新评价，以及使扩大居民以及自治体的自主性运动制度化。

在第28次地方制度调查会上提出了《关于地方的自主性、自律性的扩大以及地方议会职责的报告》（2005年）等对现行法律体系进行重新评价的文件。在这些文件里有很多建议都写进了法律。可以说这促进了大家关于地方扩大自主性自律性以及地方议会的职责问题的探讨。另外，或多或少的缓和规制对于今后自治体的组织和运营来说也是有益的。

但是我们并不能满足于这样水平的改革。实际上，自治体越是努力改革组织和运营情况，就越是发现有更多的事情需要我们去做。为了使地区规则制度化，我们不仅要改订关于扩大地方自主性以及地方议会职责的法律，而且我们首先应该重新认识自治体的组织和运营方式本身。在此基础之上，才能在现行法律体系中发现并制定出合适的地区规则。

这样的地区规则可以称为“自治体的宪法”或是“自治体基本条例”。在地方分权的时代，必须要明确地区经营的规则。始于北海道二七コ町的自治基本条例（城市建设基本条例）已经作为一个范本开始推广于全国各地。可以说ニセコ町的《城市建设基本条例》的制定与不久后施行的《地方分权一揽子条例》（2000年）存在着不可忽视的关系。

一直以来自治基本条例存在着两个顾虑。一个是对规定自治体组织和运营的自治法的顾虑，一个是对首长提案较多的议会的顾虑。但是作为地区经营的规则就必须以这两个领域为依据。最近通过了即使在自治法里已经规定的重要事项也可以插入自治基本条例的决议。

另外，如北海道栗山町议会这样，不少地方也制定了关于议会的组织运营的议会基本条例。因此也可以设想出在可以在自治基条例里插入议会运营事项的详细条款，或者也可以单独制定另外的议会基本条例。这两种方法如何取舍还是由各个自治体自己来决定为好。在栗山町议会是把详细的议会运营事项制定为单独的议会基本条例，作为议员提出条例来通过。另外，在栗山町已经开始了对自治基本条例的研讨。在都道府县级议会中，三重县议会已经制定了议会基本条例（2006年12月）。

四、第2期地方分权改革的课题

（一）国家与地方职责分担的改革

——地方分权改革并存的两条改革路线现在对于地方分权改革的动向、意义，以及推广已经有了很多探讨。那么这种地方分权改革的终点，现在还不明确。在现今的地方分权改革中，存在着同时并行大相径庭的两条改革路线，这两条路线相互对抗，时而相互纠结（西尾胜）。

一条改革路线是缩小干预路线，也就是扩大自治体自由度的路线。这是比明确废止机关委任事务的第一期地方分权改革更进一步的路线。日本的行政体系是“集权的分散体系”（神野直彦）。多数行政服务已经由居民身边的自治体来提供，但是提供行政服务的决定权限还是由政府保留，因此形成分散与集权并存的体制。

因此，作为第一期地方分权改革的加速器地方分权推进委员会不再关心中央政府向地方委让行政业务的问题，而是将注意力集中在政府向自治体委让实质决定权的课题上。也就是致力于将集权的分散体系转换为分权的分散体系。实际上为了采用了担当业务为基准的“现住所主义”路线，地方6个团体都在扩大自由度路线的旗号下实现了步调一致。

这种扩大自由度路线被地方分权改革推进委员会所继承。不仅如何充实财税来源问题，委员会还提出了对义务以及框架的重新认识与扩大制定权的提案。在现行法令中，法律、行政命令、省令、告示以及处理基准等都对自治体的特定的事务事业的处理方法以及执行体制框架等都进行了详细的规定。而委员会的目的是缩小或废止这种全国一刀切的现状，制定因地制宜的法律法规，实行扩大自由度的战略路线。

与此相对另一条改革路线是扩大所辖事务的路线。虽然这个目标现在还没有达成，但是可以设想向都道府县下放直辖国道、都道府县内完整河流的管理维持权限，以及农地转用许可权限等。也就是使在第一期地方分权改革中几乎没有触及的权限委让问题成为今后改革的主题。

与第一期地方分权改革同时并行的平成市町村大合并实际上也蕴含了扩大所辖事务的起源（西尾胜）。平成大合并是以提高市町村财政利用效率为目的，另外一个目的是打造一个都道府县向市町村大幅下放事务权限的受体。也就是推进市町村的合并，由自治体本身行使完整的行政权限，并且将作为“综合行政主体”的自治体规定为“基础自治体”（第27次地制调）。从一直以来被规定为基础自治体市町村并立的构想出发，提出了要注意作为综合行政主体的市町村=基础自治体与其他特别团体的区别对待（《西尾私案》）。

受体的整备不仅是合并市町村，也包括讨论接受中央政府下放的事务权限的受体本身。在第27次地制调会议上，在报告都道府县合并的同时也提出了下一次的会议上继续讨论道州制度提案。第28次地制调会议上，在扩大自治体自主性的同时，提交了划分9个道州、或11个道州，以及13个道州的方案（2006年）。这个问题由道州制观察恳谈会所继承。^[1]地制调会议坚持将受体的公平分配作为一贯的路线来施行。2005年实行了新的市町村合并三法，更加推进了合并运动。

地方分权改革的难题是在战略的推进中存在两条路线互相矛盾的情况。扩大所辖事务听起来很好，本来由中央政府和都道府县分配的事务从今后开始成为自治体或市町村自身的义务。扩大所辖事务的路线、对中央政府义务的缩小和废止，以及扩大自治体自由度的战略“在某种意义上具有正负两面性，务必要多加注意”（西尾胜）。

（二）受体整备与居民自治

1.道州制与小规模町村的前景

第2期地方分权改革讨论的受体整备问题也存在很多争议。在第2期分权改革中，扩大自治体自由度路线与扩大所辖事务路线这两条改革路线继续受到追捧。正像被有些人批评的那样，两条路线存在着矛盾之处。不能简单地说扩大所辖事务就能够达到自治。

在第28次地方制度调查会的道州制报告里，尽管事务分配和委让财税源的内容还有不明确之处，但正在摸索推进地方分权的方策的意图已经十分明显。此外关于道州制本身也是众说纷纭，究竟如何划分还没有定论。

因此，道州制即使提出新的国家形态，在改革方向上，除了推进地方改革之外，还有另外一个方向。也就是现在正在摸索之中的央集权制度的重组问题。执政党的提案就具有这样的性质。他们提出的道州制度具有国家的综合派出机构与广域自治体的混合性质（建立作为国家第一级综合派出机构的广域自治体——道州。其性质类似于战前的都道府县）。仅仅让中央政府把所辖事务委让给道州并不能简单的看作是分权。

另外市町村的合并也进一步得到了推进。如果要采用市町村优先主义的话首先必须建立能够担当大市町村主义的自治体，即“综合行政主体——基础自治体”。不断追求市町村合并。但是没有合并的小规模自治体是否应该让他们担当综合行政主体，是否应该给他们新的管理事务的义务，在这些问题上还存在着争议。

由此，有人提出仅限于自治体自身构想的事务，排除来自于中央政府安排的义务的所谓“特例团体”的小规模町村构想。

本来，数十万人口的市町村与不足千人的市町村拥有均等的权限，这本身是否妥当就应该探讨。我们可以假设把所有的市町村都置于综合行政主体的位置，然后把无法担任的业务逆委让给都道府县（补充性原则）。但在这种情况下，如何分担财政变成了难题。另外，假设有的居民认为不能或不需要担任综合行政体，那么他就会选择所谓的“特例团体”。这样，按照《西尾私案》仅仅依照人口规模（1万人以下）来划分的话，他们就与自治无缘了。^[2]

2.居民自治的充实

地方自治就是由居民决定的统治、政治。在地方分权改革中，人才的整备也是主要课题。因此必须开发强化居民自治的方法。其中，议会是“民主主义的根基”。改革派首长虽然受人瞩目，但是作为民主主义更重要的是议会讨论。相对于对于独任制的首长，合议制议会的讨论才是民主的根基。但是，如果直视现实中的议会的话确有很多不尽人意之处。

一直以来的议会运营是由居民选举出议员代表居民到议会上进行讨论。因此没有人想到要让议会倾听居民的声音，或让居民来参与议会讨论。并且在基于二元代表制的自治体中，议会已经变成了一个仅仅向执行机关提问的场所，而没有人想到议会还是议员、首长，以及居民互相自由讨论的场所。遗留下来的庞大改革课题是居民自治的扩充，其中议会改革是其“核心”。

五、地方自治制度改革的前景

——地方自治制度改革始于居民自治运动

第29次地方制度调查会在6月16日向首相提出了报告。平成大合并已经告一段落，但是不仅如此，关于监察制度和议会制度还要花时间进行讨论。而且，监察制度的落脚点还不确定。在本节，笔者想探讨议会改革的目标以及今后的地方自治制度改革。因为议会是居民自治的基础，如果预先下结论的话，可以说地方自治制度的进步或倒退是由居民自治运动水平而决定的。通过对报告的讨论，已经确认了地方自治法应该规定原则性的内容，除此以外应该委托给自治体。

在报告中，着重提到了作为自治体检查机能一环的地方议会的作用。仅仅从检查机能来看待议会未免有些狭隘，正像笔者前文载明的那样应该“建立成为居民自治根基的议会”。如果同时看到市町村作为居民身边的“行政主体”这个时代错误的说法正面临消失的话，就能够感觉到对于居民自治来说，议会的地位正在逐渐提高。

提高决定与监视机能政策、扩大议会制度自由度政策、议员要求的职务这三项议会制度改革已经得到了答复。这些已经成为相当重要的论点，表决事件的追加（自治法96②）也渗透其中。除了法定受托事务以外那种难看的括号文字仍在讨论之中。授予议会实地检察权问题、授予议长议会招集权问题、也在继续讨论。关于议员的职责、以及培养多样人才成为议员的提案以及议员的地位问题仍然没有超过第28次地制调会议的报告。议员的定位问题甚至没有写入“公选职”讨论范围。

当然，也有关于自治法改正的具体的提案。以前，规定缔结契约以及取得或处分财产的法律条文必须要通过议会的表决受到政府行政命令的束缚。为了强化以后议会的监视机能，如果在法律规定的框架内扩大权限的话，也要提起关于法律上书权的讨论。并且，报告议会经营状况的法人范围扩大到法律规定的自治体出资二分之一以上到四分之一以上。此外，在居民诉讼方面，在进行损害赔偿以及要求执行机关返还不当得利的诉讼（自治法242第2①iV，也就是4号诉讼）时，根据议会表决寻求限制放弃的措施的提案也被提出。还有以前就曾被提出的取消议员定数的人口性别上限的提案。

在稳健的开展地方分权改革的过程中，议会权限和自由度是否能够得到扩大也受到人们的期待。但是，4号诉讼的表决的限制，明显缩小了议会的权限。议会通过了缺乏常识的表决，这是对此的制裁。低水平的居民自治结果剥夺了议会的权限。

从另一方面来看，居民自治的水平通过议会改革提高了。综合计划、都市基本计划、老人护理保险计划等都被追加到议会的决议事件中，这作为提高审议活性化的表现受到人们的期待。自治法第96项第一项记载的事项作为限制列举事项被极力限制成为议会表决事件，法律中对此的解释应该得到大幅改变。在报告的讨论中，由总务省提出，应该划分必要的议决事件和任意的议决事件（第11回专门小委员会）。在报告中，没有明确记载两者的区分。而是议会基于该地区居民意向议决事件来改变法令解释。

同样，议会基本条例的制定以及童年议会的运营都是基于议会改革的实践之上，受到了肯定的评价。应该重新确认地制调的动向与别的实践是否真的推动了自治的进步。

下一次的报告内容，将不会有太大的改革。另外，可以说是自作自受，侵蚀议会权限的规定仍然存在。尽管如此从报告的书面语里也可以看到讨论中出现的一个苗头。首先建立自治的信息令人欣喜。新的自治的尝试正在向全国普及。为了支援这项运动，不能单纯的做自治法的嫁接，而是要进行包括地方选举制度改革的根本性的改革。

结　语

创造浪潮的主体

地方分权改革对于不愿出让权限财源的官僚和国会议员来说简直是一场“战争”。推进地方改革的人们不得不因此创造出更大的浪潮。

地方分权改革推进委员会、地方制度调查会、道州制观察恳谈会，以及提出劝告报告的审议会，他们确实起到了加速器的作用。另外，一直以来持续探索自治道路并向地方分权改革献言献策的地方六个团体也发挥了重要的作用。在今后的改革中仍然应该听取地方六团体的共同提案。

现在可以假设，将来仍然会存在都道府县与市町村的对立、大都市与人口稀疏地域在财税源方面的对立、首长与议会在议会权限的强化方面的对立等，各个方面的对立与冲突。

因此，有必要从植根于本地的居民感受出发对地方分权改革进行提议。“以地区·生活者为起点的‘日本选择’国民联合”组织为了向地方分权改革提出建议，在2008年设置了“地方政府创造会议”，与由超党派的国会议员构成的“选择议联”进行合作，确定了兴起分权改革大运动的方针。

以上都是在推进地方分权改革方面重要的行动。但是要获得战斗的成功，也要依靠本地居民的力量。在第一期地方分权改革之际，由于财政危机削减了很多福利，这让不少居民对地方分权改革产生了怀疑。但是，在成熟社会中不可欠缺的地方分权改革的意义应该得到居民的理解，并且居民自身也应该积极的投身于这项改革的大潮之中。

参考文献

［1］［日］江藤俊昭：《协动型社会的构想》信山社2004年版。

［2］［日］《增补版承担自治的议会改革》イマジン出版2007年版。

［3］［日］《图解地方议会改革》学阳书房2008年版。

［4］［日］中尾修江藤俊昭编：《议会基本条例》中央文化社2008年版。

［5］［日］金井利之：《自治制度》东京大学出版会2007年版。

［6］［日］加茂利男编：《日本型地方自治改革与道州制》自治体研究社2007年版。

［7］［日］西尾胜：《地方分权改革》东京大学出版会2007年版。

［8］［日］《基于〈第一次分权改革〉的省察提出论点》《地方自治》第722号2008年1月号。

［9］［日］地方分权改革推进委员会、地方制度调查会、道州制观察恳谈会的议事录等。

附记

本文是由笔者的论文《地方分权改革的现状与课题》（山梨学院大学政治行政研究会编《入门政治行政》公人之友社，2008年版）以及《地方自治改革始于居民自治运动》（《自治日报》2009年6月26日）两文综合修改而成。

（作者：日本山梨学院大学法学部政治行政学科）

【注释】

[1]在道州制观察恳谈会的中间报告中明确表示了2011年法制化、2018年过渡。

[2]在第29次地方制度调查会报告上（2009年6月16日），在发表市町村合并宣言的同时，消除了《西尾私案》的强制性，并讨论了垂直型补充（由都道府县来补充小规模市町村的事务）的论题。但是，在日本两大政党自民党和民主党的宜言中仍在在促进合并问题上态度暧昧，同时如果对那些无法合并的小规模市町村实行垂直补充路线的话就必须尽快进行研讨。