自由国际主义战略的政治运作机制及研究路径

1.党派合作：自由国际主义战略的政治运作机制

自20世纪40年代后期起，基于前文论证的多方面原因，尤其是国内形成了以东北部—南部主导性社会联盟为核心的社会联盟格局，美国对外战略的制定过程开始呈现一种罕见的、明显区别于此前数十年模式的“党派合作”特征。如图2-3所示，在二战之前，美国对外战略背后的政治过程一直以“党派冲突”为特点，权力相互制衡的政治制度设计在政治运作实践中被运用得淋漓尽致；然而，从1941年日本袭击珍珠港到1968年越南共产党对美军发动著名的“春节攻势”（the Tet Offensive）的近三十年间，民主、共和两党在对外战略制定方面的共识与合作却远远超过了分歧与制衡，国会议员在涉及美国对外政策的所有投票中，跨党派合作的比例超过了80%，因而分歧只是在极少数的场合才会显露。针对这种情况，美国国务院的一名官员在1949年也不免感慨，“事实表明，严格的政党纪律只能导致两党各自拥有一批信徒，而无助于实现高效的决策过程。只有党派合作可以做到这一点。”［28］共和党参议员、杜鲁门时期美国的著名政治家阿瑟·范登堡（Arthur Vandenberg）在从典型的孤立主义者转变为自由国际主义者之后，也于1950年写道：“党派合作的外交政策意味着相互努力……使我们的官员能够发出同一种声音”。［29］概言之，这种政治机制导致在二战后的对外战略决策实践中，从杜鲁门到约翰逊的历届政府都成功地构建起一种“强总统、弱国会”的格局，政府在外交决策方面的权力达到了史无前例的地步。

图2-3　1898—1968年两党在外交政策上的“跨党派投票”占比（单位：百分比）

资料来源：Peter Trubowitz and Nicole Mellow，“Going Bipartisan：Politics by Other Means”，Political Science Quarterly，Vol.120，No.3，2005，pp.433—454。

例如，在杜鲁门政府时期，美国的白宫和国会、民主党同共和党在推动西欧的经济复苏、重新武装和安全稳定等各个方面都展开了富有成效的合作。无论是马歇尔计划还是关税—贸易总协定（General Agreement on Tariff anf Trade，GATT），都得到两党的广泛支持。此外，美国还顺利与欧洲盟国组建了北约组织，使得美国拥有了在欧洲进行军事前沿部署的权利。此后，尽管两党在朝鲜战争期间曾有过短暂的立场分歧（第八十二届国会），但这种分歧很快便让位于合作，以至于到越南战争升级前夕，以著名的1964年“东京湾决议案”（Gulf of Tonkin Resolution）为主要标志，党派合作的投票比例一度占到所有对外政策投票中的90%。

具体而言，美国在二战后由东北部—南部多数社会联盟所决定的上述以“党派合作”或“强总统、弱国会”为核心特征的政治运作机制，在如下三个方面对自由国际主义战略的顺利及可持续实施提供了不可或缺的有利现实条件。首先，党派合作使得自由国际主义战略得以冲破强大的国内政治制度制约而顺利实施。不可否认，作为美国对外战略史上的一次重大转向，自由国际主义在美国国内必然存在反对者（如中西部的共和党孤立主义者），特别是该战略对于海外承诺和干涉的强调使得美国经常不得不承担人员伤亡和经济损失等沉重的代价。在这种情况下，这一战略的顺利实施背后必然需要强大的党派合作作为支柱，尤其是参议院批准条约需要三分之二多数通过的制度设计，成为任何一项有效的对外战略或具体外交政策必须逾越的巨大法律障碍。因此，在二战后美国国内形成民主、共和两党“势力均衡”格局的背景下，如果没有两党间的密切合作，自由国际主义战略便不存在顺利推行的任何可能。

其次，党派合作还为自由国际主义战略注入持久的生命力，使其成功避免了由政党轮替执政带来的政策更迭所可能引发的“夭折”命运。例如，冷战结束以来，美国的对外战略之所以呈现日益显著的漂移和摇摆特征，就在于极化了的两党在分别控制国家机器的过程中完全按照各自的利益和偏好制定对外战略。［30］与之相反，自由国际主义正是因为得到共和党与民主党政府的一致支持，才具备旺盛的生命力，最终由一种战略思想发展为二战后美国持续时间最长也最为重要的一项对外战略。可以说，如果没有两党之间的通力合作，这一战略很可能在罗斯福去世后便宣告终结。［31］

最后，在社会力量主动赋予行政部门更大决策权的情况下，“强总统、弱国会”的国内政治机制可以在外交实践中更为高效地应对各种挑战，由此便使得自由国际主义战略的运作趋于成熟和稳定。例如，从杜鲁门时期到约翰逊时期，美国在外交上经历过无数大大小小的危机事件，而在这一过程中，正是白宫所拥有的几乎不受制约的决策权及其及时应对的能力，促使美国的对外政策始终朝着自由国际主义的目标不断推进，避免来自立法部门的掣肘所造成的低效率，甚至是战略实施方面可能出现的倒退，帮助自由国际主义战略得以一以贯之地推行下去。

总之，党派合作或“强总统、弱国会”的国内政治机制使得在二战后的四分之一个世纪里，自由国际主义战略的推进具备了强大的国内政治基础，而这种基础又植根于以广泛共同对外战略利益为纽带的美国东北部—南部多数社会联盟之中。因此，自由国际主义在二战后的兴起及其在现实中的成功运作，鲜明地体现了社会力量对于美国对外战略演化的决定意义。相应地，在上述国内社会—政治背景下，在分析美国对外战略的实践时，便能够找到正确的理论模式或研究路径。

2.体系中心视角：自由国际主义战略的研究路径

从二战结束到20世纪70年代初，美国国内形成了以共同对外战略利益为基础上、由东北部和南部联合而成的主导性社会联盟，在国内政治博弈中决定性地促成了有利于自由国际主义战略兴起和推进的压倒性多数联盟。正是在这样的背景下，美国对外战略背后的政治运作机制体现为“党派合作”或“强总统、弱国会”，关于美国外交的国内共识才得以成功构建。因此不难发现，以主流的现实主义研究路径、亦即从理性和统一的“单元”视角来观察和分析美国对外战略的做法，在理论和逻辑上存在重要的前提条件。概言之，只有当美国国内存在一个占据稳定多数地位的主导性社会联盟，并由此在国内政治中形成以“党派合作”为核心特征的对外战略运作机制时，美国的战略行为才能被视为反映了所谓的“国家利益”，以体系为中心的研究路径才能在分析美国对外战略时具备足够的现实价值。

就自由国际主义战略而言，它的两项核心特征——对于运用美国权力以及国际制度和多边合作的强调——在冷战伊始的外交实践中，集中体现为对苏联推行政治、经济和安全上的遏制战略，同时在西方同盟内部建立起多边性质的合作机制并积极发挥各类国际制度的作用，最终用以维护美国的战略利益。［32］前文的论证已经表明，这一战略选择是由美国国内的社会联盟格局而非国际体系结构决定的，后者只是起到了干预变量的作用，因为在东北部—南部社会联盟形成基于全球扩张的共同利益之后，苏联造成的体系压力只是促使这一主导性社会联盟更为紧密地把“权力”与“合作”两个要素结合起来的外部诱因，而不会改变美国对外战略的自由国际主义取向。假设冷战时期主导美国对外战略的政治—社会力量是西部地区的共和党及其代表的孤立主义势力，那美国的对外战略必将呈现全然不同的另一种面貌。从这个意义上讲，美国在此期间以遏制苏联和推进西方合作为核心的战略行为，根本上反映出的是国内东北部—南部多数社会联盟的利益偏好，并由此导致美国外交具有了一种内部统一的“表象”。这也就意味着，从1945年到20世纪70年代初，在国际体系干预变量与国内社会利益核心变量之间，前者是动态的，而后者却是静态和给定的。出于这一原因，在宏观的自由国际主义框架下，在讨论微观的美国外交实践时，便可以依据国际体系干预变量的变化进行分析。

具体而言，可以运用以体系为中心的研究路径观察这一阶段美国对外战略的实践，故而研究变量将被锁定为国际体系结构与相应的地缘政治格局。基于美国在此期间的自由国际主义目标以及实现这一目标的核心手段——权力运用与国际合作——没有发生变化，因而在外部环境发生改变时，以上述目标和手段为参照，便可以把握美国战略行为在政策实践中的具体变迁，而无需考虑任何国内政治和社会因素的干扰。

例如，在冷战肇始阶段，杜鲁门主义出台的直接原因就是苏联及其共产主义意识形态对地缘战略位置极为重要的希腊、土耳其构成了重大威胁。［33］对美国来说，如果这两个国家的共产党接手政权并成为苏联的附庸，整个欧洲的安全与稳定就会面临十分严峻的挑战，进而影响到自由国际主义关于构建一个开放的国际政治、经济体系的根本目标的实现。因此，在这一战略考虑之下，美国积极组建北约组织和实施马歇尔计划，同时突出自身的军事优势，以强硬对抗苏联向南欧地区的扩张。又如，肯尼迪时期美国推行的所谓“灵活反应战略”，也意在对苏联的挑衅行动——如柏林危机和古巴导弹危机等——加大威慑力度，从而防止地缘政治格局出现有利于共产主义阵营的变化，维护并扩展自由主义的国际秩序。

总之，在以上两个例子中，美国面临的具体情况以及相应的应对措施虽然有所不同，但两者在战略上的内在逻辑却是一致和连贯的，都体现了自由国际主义战略的核心特征——对于美国权力的强调以及国际合作的倚重。假设当时国内不存在一个围绕对外战略而构建的普遍共识，美国在此期间的行为就不可能表现出上述一致性和连贯性，对于美国对外战略的准确把握也无法仅从“体系中心”的视角便能获得。因此，从历史的观点来看，以体系中心论的研究路径观察美国对外战略的做法，只适用于二战后到20世纪70年代这一阶段。第三节将围绕自由国际主义战略的核心内容，对这一阶段美国对外战略的主要实践进行详细解读。