越南战争后美国对外战略的政治运作机制及研究路径

1.合作—制衡：越南战争后美国对外战略的政治运作机制

20世纪70年代以后，以越南战争为催化剂，以上文论述的社会联盟利益及社会联盟格局演化为深层动因，美国的民主、共和两党在对外战略方面的共识与合作逐渐让位于分歧与冲突，由此使得自由国际主义战略不可避免地走向了衰落。同时基于前文谈及的若干内政和外交原因，尤其是两极体系下始终存在的来自苏联的安全威胁，自由国际主义战略大体上维持到了冷战结束之时。因此，越南战争后直至冷战结束是二战后美国对外战略演化史上一个特殊的“过渡阶段”，两党及其各自所代表的社会联盟在对外战略问题上既有竞争又有合作，一种“合作—制衡”机制就成为美国外交运作的国内政治基础。

为论证越南战争后美国对外战略运行的国内政治机制所发生的上述重要变化，首先将延续上一章中图2-3的做法，把1969年至1985年间两党的跨党派投票比例进行总结与分析。图3-3表明，在这一阶段，两党的跨党派投票比例由自由国际主义战略兴盛时期的90%迅速下降到1985年时的不足40%。按照特鲁波维茨和尼科·梅洛（Nicole Mellow）两位学者的研究，界定国会议员支持自由国际主义战略的标准为该议员是否在如下议题或领域持积极态度：军费开支、海外干预、国际制度、自由贸易以及总统相对于国会在外交决策方面的权威。［37］这项研究表明，从1969年到1985年，民主党议员在以上五大议题领域基本上仅支持国际制度一项，在军费开支和海外干预方面则持较为犹豫的态度，对于自由贸易以及保持总统外交决策特权这两点则完全持消极态度；与之相反，共和党议员则支持军费开支、海外干预、自由贸易和总统的外交决策权，但却在国际制度这一项上采取相对消极的态度。［38］这就表明，两党在冷战后期围绕美国对外战略选择的共识勉强留存于国家安全领域，亦即民主党并未就军费开支和海外干预等问题同共和党展开激烈对抗，而在贸易政策、对多边合作及国际制度的态度以及对于总统行政权力的制约等三项议题上，两党的交锋则相对激烈。由于下一节将具体围绕军费开支、贸易政策、海外承诺与干涉以及对国际制度和多边合作的态度四方面议题展开分析，故在此不再赘述。接下来，将重点就府会关系对“合作—制衡”机制进行说明。

图3-3　1969—1985年两党在外交政策上的“跨党派投票”占比（单位：百分比）

资料来源：由Congressional Quarterly以及The New Republic统计数据绘制。

府会关系状况是美国对外战略背后的国内政治过程的集中反映。在冷战初期，随着两党在对外战略方面达成了自由国际主义的普遍共识，因而一种“强总统、弱国会”的国内政治格局得以持续运行近三十年。其结果是，到尼克松时期，美国总统俨然已经发展成历史学家阿瑟·施莱辛格（Arthur Schlesinger）笔下的“帝王般的总统”（the imperial presidency），行政权力的扩张已经到了几乎不受任何制度约束的地步，国会随之沦为白宫的附庸。［39］正如前文已经反复表明的，美国特殊的“国家—社会”关系决定了行政权力的扩张本质上是国内存在一个稳定多数社会联盟的结果。因此，在越南战争后东北部—南部稳定多数社会联盟出现内部张力的情况下，“强总统、弱国会”的政治格局必然难以为继。随着两党在对外战略方面的合作逐渐被分歧所取代，美国政治在此期间出现了一项影响深远的发展趋势，那就是国会开始不断伸张自身权力，寻求与总统分享对外战略的决策权。以1973年国会以三分之二多数推翻尼克松总统否决并最终通过的《战争权力法》（War Power Resolution）为标志，在冷战后期，围绕美国对外战略制定的国内政治过程逐步发展为“强总统、强国会”模式，国会的影响力和地位逐渐开始与白宫平起平坐。

在政治实践中，“强总统、强国会”或“合作—制衡”的机制主要表现为以下两个方面。首先，在此期间，白宫和国会往往分属于不同的政党及其所代表的社会联盟。具体而言，越南战争结束后，共和党及其所代表的南部—中西部社会联盟大多数时候在行政方面享有优势。例如，从1969年到1990年，除民主党人吉米·卡特（Jimmy Carter）曾于1977年至1981年问鼎白宫宝座外，其余的十八年，这一位置全部由共和党人占据。另一方面，民主党及其代表的东北部—太平洋沿岸社会联盟则在国会中一直占据着优势地位。同样在1969年至1990年间，民主党始终在众议院中处于多数，在参议院则有超过三分之二的时间处于多数（见表3-3）。因此，尽管共和党在对外战略制定方面相对更为强势，但民主党在国会中往往可以形成一股显著的制衡力量，防止对外政策完全成为共和党意志的体现。

其次，上述政治运作机制还表现为，虽然共和党与民主党在此期间分别朝着自由国际主义战略两个分支的方向发展，但是两党在遏制苏联这一核心问题上依然存在共识。基于此，两党在外交决策中的总体冲突程度相对较低，在很多情况下比较容易达成妥协，并未达到“极化”的严重程度。当然，必须承认的现实是，由于民主党所代表的社会力量总体上呈现衰落之势，国会在外交政策制定方面相对于总统有着天然的劣势，因此这一时期民主党在对外战略制定方面的牺牲更大（见图3-4）。

表3-3　1969—1990年两党对于白宫和国会的控制情况

资料来源：李道揆：《美国政府和美国政治》，商务印书馆1999年版，第810—811页。

图3-4　1945—1985年两党对自由国际主义战略的支持度比较（单位：百分比）

资料来源：Peter Trubowitz，Defining the National Interest，p.186。

总之，合作—制衡或“强总统、强国会”的国内政治机制使得在越南战争后的冷战岁月里，自由国际主义战略的国内政治基础不再稳固，其根源在于以共同利益为纽带的美国东北部—南部多数社会联盟因利益差异而产生了不可避免的内在张力。因此，自由国际主义在越战后的衰落，鲜明地体现了社会力量对于美国对外战略演化的深刻意义。相应地，在上述变化了的国内社会—政治背景下，在分析美国对外战略的实践时，也会相应地调整理论模式或研究路径。

2.体系—国家视角：越南战争后美国对外战略的研究路径

1985年，三位美国学者在他们合著的一本书中写到，美国外交当时面临的最大问题在于政策制定出现了“故障”（foreign policy breakdown），这种故障的内涵有如下两个方面。［40］首先，总统和国会开始围绕哪一方应在对外战略上拥有更多权力以及谁应为对外战略中出现的问题负责而争夺、相互指责。其次，两党在对外战略上的立场差异增大，结果是美国外交此前二十多年所表现出的延续性大为弱化。例如，里根上台后几乎完全逆转了卡特时期的各项外交政策，全然驶入了另一个轨道。［41］基于此他们认为，美国外交最危险的敌人恰恰是由国内政治斗争所导致的决策失灵。

上文已经表明，20世纪70年代以后，由于此前主导美国对外战略的东北部—南部社会联盟因利益冲突而不可避免地走向分裂，美国的国内社会联盟格局处于由稳定多数联盟阶段向联盟均势阶段过渡的时期。在这一过渡期，基于国际体系因素特别是苏联带来的安全威胁并未发生本质变化，东北部和南部社会联盟在遏制苏联这一点上仍拥有一致利益。［42］因此，上述一系列复杂因素共同导致自越南战争以后直至冷战结束，美国外交背后的政治运作机制开始表现出一种过渡阶段所特有的混合性特征，亦即“合作—制衡”或“强总统、强国会”。在实践中，这一特征体现为，两党及其各自代表的社会利益在对外战略的某些领域仍然维持着合作，但在另外一些领域的分歧和斗争已经显现。

基于此，在自由国际主义战略的推行已不再具备稳定且有力的国内基础的背景下，体系中心视角便无法充分解释美国对外战略在这一时期所具有的矛盾性。例如，尽管依然处于冷战对峙的两极格局之下，但维持一种较高水平的军事开支以及继续将冷战扩展至广大第三世界国家的做法，已经无法获得来自两党的一致性支持。在此期间，大多数共和党人和民主党人虽然都主张美国应保持在欧洲和东亚等战略要地的军事部署，并维护既有的国际经济秩序，但国会中的民主党议员在美国武力使用的问题上开始越来越倾向于保守的姿态，而共和党一方则寻求减少国际制度以及多边主义对美国对外行为的制约。［43］很明显，自由国际主义战略在衰落过程中所表现出的这种内在张力植根于国内社会利益冲突，而不是国际体系环境的变迁。从这个意义上讲，在分析这一时期美国对外战略的实践时，就必须将国内政治、社会变量纳入其中，以一种“体系—国家”的视角进行观察，只有这样才能全面理解美国外交行为所具有的既不完全符合地缘政治逻辑，又不彻底遵循国内政治机理的矛盾性特点。［44］

具体而言，由于分析越南战争后美国对外战略的实践时必须结合体系与国家两个变量，故而研究的重点将被锁定为地缘政治以及国内政治两种格局如何对美国外交产生影响。例如，20世纪70年代末80年代初，随着苏联公然入侵阿富汗并在东欧积极部署SS-20洲际弹道导弹，冷战的阴云再次在欧亚大陆上空积聚。［45］面对这一地缘政治新变化，美国在此期间的民主党卡特政府及共和党里根政府采取了全然不同的应对措施。首先，尽管卡特政府充分认识到苏联上述进攻性行为对美国全球利益和国家安全造成的威胁，但从民主党所代表的东北部—太平洋沿岸社会联盟利益出发，卡特政府在遏制苏联方面更多地是通过多边主义和国际合作的方式，以人权外交为旗帜，对苏联进行道德上的打击。例如，美国当时通过在欧洲部署的欧洲广播电台和自由电台对苏联发起意识形态攻势，以鼓励苏联东欧境内持不同政见者的活动来赢得美苏对抗中的主动权。［46］又如，尽管卡特政府后期随着国际局势的紧张，美国的军费开支增速相应加快，但总体来看，到1980年末卡特卸任时，美国军费开支占联邦政府开支的比重反而从1977年的23.8%下降至22.7%。［47］

与卡特政府相反，里根政府对于苏联上述威胁的反应则展现了鲜明的强硬态度。1981年初，里根上台伊始便开始大力重整军备，军事开支因而从当年的1 575亿美元急剧增长到1985年的2 947亿美元，年均增长率达15%以上，显著高于卡特时期的增速；军事开支占联邦政府开支的比重也由23.2%上升至26.7%；［48］此外，里根还制定了“战略防御倡议”（又称“星球大战”）等极具进攻性的军事战略，同苏联开展军备竞赛，企图依靠高技术竞争拖垮苏联。不难发现，里根的上述战略举措根本上反映的是共和党代表的南部—中西部社会联盟的对外战略利益，因为后者能够从增加军费开支、推进扩张型对外战略中获取大量实际利益。

总之，在以上两个例子中，美国面临的外部环境并未出现重大差异，但卡特和里根两任政府却在对外战略的逻辑和实践上表现出鲜明的反差，分别体现了自由国际主义战略中对于多边主义、国际合作的倚重以及对于运用美国权力的强调。因此，在国内围绕对外战略所构建的普遍共识趋于瓦解的整体背景下，美国在此期间的行为就不可能表现出如“冷战共识”时期那样的一致性和连贯性，对于美国对外战略的准确把握也无法仅从“体系中心”的视角便能获得。基于此，通过历史对比不难发现，以“体系—国家”视角为研究路径观察美国的对外战略的做法，对于解释20世纪70年代至冷战结束这一阶段的美国外交史来说更具说服力。接下来，将围绕自由国际主义战略在衰落过程所体现的矛盾特征，对这一阶段美国对外战略的主要实践进行详细解读。