冷战后美国自由国际主义战略瓦解的根源

21世纪初，随着9·11恐怖袭击事件的爆发、美国发动反恐战争以及入侵伊拉克，布什政府的对外战略开始体现出越来越明显的霸权主义特征。在这一背景下，共和党同民主党在美国外交政策理念上的分歧变得愈发难以弥合。正因如此，布什被不少学者称为“极化的总统”（the polarized presidency），其任内美国的对外战略与自由国际主义“传统”——同时强调多边主义、国际制度与美国力量——明显背离的情况，也逐渐成为学界普遍讨论的话题。［1］无论是极具进攻性的单边主义政策、对国际制度与多边合作的排斥，还是以武力手段向中东地区输出民主，在一些学者看来，布什政府的另类作风是由一小部分新保守主义者（neo-conservatives）操控的结果。［2］他们认为，布什时期美国对外战略的这种背离只是一个短期现象，随着布什的离任，自由国际主义必将迎来复兴。［3］为此，美国的一些知名智库甚至早在布什任内便发布了关于重振自由国际主义的一系列研究报告。［4］

按照社会联盟的理论视角，上述分析在事实判断和逻辑推理方面均存在很大的问题。首先，“布什主义”（Bush Doctrine）对于美国自由国际主义传统的背离并非一种短期现象，而是一种长期积累的发展趋势，这一信条背后的逻辑植根于共和党所代表的社会利益诉求促使其采取单边主义和进攻性的对外战略。其次，美国对于自由国际主义战略的背离也并非肇始于布什时期，实际上在冷战结束的时候，半个世纪以来主导美国外交的自由国际主义便已经走到终点：自克林顿时期开始，两党间在对外战略方面的共识已全然让位于分歧与冲突。那么，冷战后美国自由国际主义战略走向瓦解的原因是什么？为何在此期间，民主、共和两党在对外战略方面出现了日益显著的“极化”趋势？本节将从社会联盟理论的视角出发进行回答与论证。

1.作为干预变量的体系压力：“两极”格局的终结及其影响

上一章提到，20世纪70年代以后，由于建立在社会利益基础上的美国国内社会联盟格局发生了十分重要的重组，东北部—南部自由国际主义多数联盟不可避免地走向分裂，自由国际主义战略随之渐趋衰落。同时，基于冷战两极对峙格局并未出现根本变化，遏制苏联的安全威胁仍然是民主、共和两党在对外战略方面的基本共识，因此自由国际主义战略得以大体继续维持而不至于瓦解。然而，到了20世纪90年代初，伴随苏联解体、冷战终结，自由国际主义战略最终没能逃脱衰亡的命运。那么，作为干预变量的国际体系在冷战后如何进一步销蚀了美国国内关于对外战略的共识，进而推动形成了在外交方面的党派极化局面？

首先，相比两极格局，“单极时刻”的国际体系不存在一个强有力地缘政治对手的事实，令美国的权力几乎不受任何体系制约，这就为其战略行为提供了全然不同的动因。［5］例如，在20世纪90年代，美国的超强地位使其得以大幅削减军费开支、减少海外承诺而无需担心他国的战略威胁，尽情享受着冷战结束带来的“和平红利”（peace dividend）。又如，这种体系结构也意味着美国在多边主义和国际合作方面可以采取更为灵活甚至模糊的立场，无需像冷战时期那样不得不承担繁重的国际责任。基于此，自由国际主义的两大要素——对于多边主义、国际制度的强调以及运用美国力量的意愿——已经不具备足够有力的外部粘合剂。因为从理论上讲，美国此时可以完全按照自己的意愿采取任何行动，无论是孤立主义、单边主义还是自由国际主义。概言之，在“单极时刻”的背景下，国家利益的概念已经变得非常模糊，美国的战略空间和利益空间都变得十分巨大，这就为党派分歧提供了一大外部诱因。［6］

其次，“单极时刻”的到来也改变了冷战时期推动两党进行政治合作的国内环境。这一点在实践中表现为，国家安全议题不再是美国内政外交的首要问题，公众开始对外交事务变得越来越冷漠，这就进一步促使两党不约而同地将对外战略视为服务于党派政治的工具。［7］例如，在克林顿时期，由于共和党人拒绝接受总统的行政任命，美国有许多十分重要的驻外大使职位长期空缺；而在《全面禁止核试验条约》的批准问题上，共和党占多数的参议院也采取坚决不合作的态度，拒绝对该条约进行签署。正如时任共和党参议员查克·哈格尔（Chuck Hagel）指出的，“共和党人之所以这么做，完全是因为他们不喜欢也不信任克林顿总统”。［8］又如，公众对外交事务的漠不关心使得美国媒体对有关外交问题的报道呈显著减少之势：据统计，从1989年到2000年，美国几家主要电视台对于国际新闻的报道篇幅大幅下降65%，报纸等传统媒体也出现同样的现象。［9］结果是，所有这些都进一步纵容了两党在外交议题上的斗争。

“单极时刻”的上述特点，使得即便9·11事件给美国带来了关于国家安全方面的担忧，却并未改变其霸权心态。在布什政府看来，美国有着足够的能力单方面应对宗教极端主义的威胁，因此它拒绝北约提供的帮助，在入侵伊拉克时也仅有个别盟友参与行动。布什及其支持者认为，美国的多数欧洲盟友如德国、法国等都是美国对外战略有效实施的障碍，它们反对伊拉克战争的行为充分反映其遏制美国霸权的愿望。［10］然而事实上，布什政府在阿富汗与伊拉克所遭遇的困境却一再表明，美国高估了自身超强的军事实力与单边主义行为所能产生的政治和战略效果。

布什政府对于9·11事件的上述反应，也令许多学者对于该事件能够推动民主、共和两党重塑对外战略共识的愿望完全落空。［11］实际上，9·11事件发生后，两党关于对外战略的分歧的确被短暂抑制，然而随着美国逐步发动两场战争并大幅增加军费开支，国内分歧再次显现，甚至出现愈演愈烈的态势。那么，为何恐怖主义袭击无法像冷战时期苏联的战略威胁那样成为两党合作的有力外部诱因？本质上，与大国造成的传统地缘政治挑战不同，恐怖主义所形成的威胁是分散而且短暂的。因此，对于恐怖主义的应对往往通过情报搜集、秘密行动和快速打击来完成，而无需在全国范围内进行广泛战略动员（mobilization）。其结果是，大多数美国人并未像冷战时期那样被集体卷入与苏联的政治、经济、军事及意识形态斗争中，他们对于反恐战争的认同度和自我牺牲度也远远比不上冷战。

另一方面，恐怖主义虽然在某种程度上刺激各国进行多边合作，但也仅仅停留在一些非常有限的政策项目中，如共享相关情报、切断恐怖组织的资金来源等。在军事行动这一最为关键的问题上，出于反恐行动的特殊性，尤其是快速反应和秘密行动的需要，美国往往倾向于采取单边主义行动而非通过国际制度、多边合作或联合作战进行回应。例如，美国在入侵阿富汗和伊拉克时都无一例外地选择了单独行动。［12］更为现实的一点是，恐怖主义的蔓延进一步坚定了英国、法国等美国重要军事盟友从中东等热点地区收缩的决心，这就在客观上为美国采取单边行动创造了条件。

冷战后，学界普遍认为的另一项可能推动美国国内复兴自由国际主义对外战略共识的趋势，即全球化及其带来的各类挑战。正像约翰·伊肯伯里（G.John Ikenberry）指出的，随着全球经济的相互依赖不断加深，世界各国对于多边政策协调的需要也会相应增长。［13］然而遗憾的是，全球化必然导致多边合作的论点在逻辑上并不一定成立。例如，在两次世界大战期间，全球经济的相互依赖反而造成了贸易保护主义和经济民族主义的泛滥，最终引发了史无前例的1929—1933年大萧条。就后冷战时代而言，美国的民主、共和两党在多边主义与国际合作的问题上则开始出现更为显著的极化趋势。例如，民主党人在对待联合国等多边国际组织的态度上更为积极，支持在联合国框架下解决各类全球性问题；然而，共和党人却在这一问题上持怀疑甚至反对的态度，布什政府就任之初美国单方面退出《京都议定书》（Kyoto Protocol）的做法即为明证。对于这一问题，本章第三节将进行更为具体的论述。

总之，冷战的终结和两极格局的解体，进一步拓展了美国对外行为的空间和自由度，消除了促使其国内进行对外战略合作的有力外部动因，从而在事实上加剧了两党在外交议题上的分歧和斗争，最终使得美国的对外战略出现了日益明显的极化现象。当然，如同前文反复论证过的案例一样，冷战后美国对外战略运作所呈现出的上述趋势依旧植根于国内社会。

2.作为核心变量的社会力量：社会联盟格局的“两极化”

正如自由国际主义战略在二战后的兴起根本上得益于美国国内形成了能够从该战略中获益的东北部—南部主导性社会联盟一样，其在冷战后的瓦解同样植根于国内社会因素的变化。从社会联盟理论出发，本节将从冷战后美国社会联盟的新格局以及建立在这一格局基础之上的社会结构、意识形态和民意所出现的变迁及其根本差异出发，系统阐释美国自由国际主义战略瓦解的国内根源。

（1）东北部/太平洋沿岸与南部/中西部联盟均势的形成

冷战结束后，上一章曾论述的美国国内社会联盟格局自20世纪70年代开始酝酿的重组进一步得以确立：随着东北部—南部自由国际主义多数联盟彻底瓦解，美国形成新的以民主党为代表的东北部/太平洋沿岸社会联盟与共和党代表的南部/中西部社会联盟（或曰“蓝州”与“红州”）的“对等极化”这一前所未有的格局，使得党派差异再次以社会联盟“划线”，进而导致冷战时期“中间主义”的政治联盟的维持变得不复可能。［14］概而言之，造成上述新局面的直接原因在于到冷战结束时，美国基本上完成了一次新的党派/地域重组过程，那就是南部完全转变为共和党人的势力范围，东北部则成为民主党日益坚固的堡垒，两极化由此正式形成。［15］

共和党跨越“梅森—狄克逊线”的努力实际上是其南进和西进战略的一部分。［16］其结果是，到2000年共和党总统候选人布什赢得竞选时，其选票基本上被锁定在一个巨大的“L”形区域，即从蒙大拿州向南到亚利桑那州再折向北到佐治亚州。至此，冷战时期东北部温和派共和党人（又被称为“洛克菲勒”共和党人）已经从党团（party caucus）中彻底消失，共和党因此变得越来越保守化。与此同时，国会中的民主党人则越来越集中于东北部与太平洋沿岸等更为自由化的地域。例如，曾经作为两党激烈竞争赛场的新英格兰地区，冷战后彻底成为民主党的票仓。此外，冷战时期南部保守派民主党人则逐渐式微，民主党党团因而进一步向左靠拢。毫无疑问，这一党派—地域重组对于两党在外交上的合作造成了巨大的障碍，完全逆转了从1945年到20世纪80年代美国国会各州选派的议员所具备的跨党派特征。基于此，国会在冷战后成为以党派—地域划线的政治斗争的场所。

经济变迁所导致的社会利益尖锐冲突，是冷战结束后美国国内形成上述东北部/太平洋沿岸与南部/中西部“联盟均势”的社会联盟格局的根本原因。其结果是，每一个政党都致力于强化自身所依靠的社会基础，两党在内政、外交议题上的“极化”便成为必然现象。实质上前文已分析过，早在20世纪70年代，东北部和太平洋沿岸社会联盟便因高昂的劳动力和资源成本、渐趋落后的工业生产能力而在对外战略上产生了与南部和中西部新兴崛起的“阳光地带”全然不同的利益诉求，而到20世纪90年代，上述趋势更是进一步扩大。在没有外部战略威胁的背景下，分别代表“蓝州”和“红州”利益的民主、共和两党国会议员几乎无法达成任何战略共识。［17］同样重要的是，经济变迁导致美国东北部和太平洋沿岸在全球化进程中所遭受的冲击使得劳工和商人等社会阶层极力反对美国在冷战后推行自由贸易，因此美国政府要想推进有关政策议程，就必须依靠国会中来自南部和中西部等“红州”议员的支持。［18］此外在军费开支问题上，冷战后两大社会联盟延续了自20世纪70年代以来的矛盾，并且没有了外部战略威胁，这一矛盾变得更为尖锐。上一章已对这一趋势背后的逻辑进行详尽分析，故在此不再赘述。

除经济因素外，冷战后美国人口构成的变化也加剧了“蓝州”和“红州”在对外战略方面相互冲突的利益诉求。近二十年来，美国国内人口的迁移使得政治版图日益“巴尔干化”。按照美国著名人口学家威廉·弗雷（William Frey）的说法，当前的美国已经分裂成“两个美国”（two Americas）：［19］一个指的是作为广大外来移民（多数来自第三世界欠发达国家）目的地的、由多种族和多民族人口构成的东西海岸及五大湖区，它们成为自由化政策和民主党的主要支持者；另一个则指的是由中产阶级构成的、以新兴产业为主体的南部和中西部小城镇区域，这一区域成为保守派共和党的国内社会基础。随着上述“两个美国”各自朝着同质化的方向发展，两者之间的政治鸿沟变得越来越难以逾越，两党间政治合作的难度也相应增大到前所未有的程度。

（2）国会“温和派”力量的不断式微

二战结束后，美国政治学界曾普遍抱怨民主、共和两党间差异的显著缩小致使国内政治民主出现异化，尤其是权力制衡的制度设计无法发挥应有的作用。讽刺的是，半个世纪后，政治学者却开始日益担忧美国国内趋于严重的党派极化现象令政治运转变得极为低效，甚至经常出现僵局（gridlock）；相应地，冷战后美国的对外战略也因此始终处于漂移状态，无法形成一以贯之的大战略设计。基于此，纽约对外关系委员会曾于2005年专门发布一份关于推动形成对外战略方面的跨党派合作的政策建议报告。［20］此外，来自两党的资深政治家还组建了一个名为“为国家安全而合作”（Partnership for a Secure America）的工作小组，致力于“重新构建围绕美国外交政策与国家安全的跨党派共识”。［21］

遗憾的是，上述种种努力并未帮助美国再度形成诸如“冷战共识”那样围绕对外战略的两党共识。相反，施莱辛格笔下的“关键中心”——国会中的保守派民主党人与自由派共和党人，在冷战后逐渐销声匿迹。其结果是，围绕对外战略两党间分歧日益加深，国会中政治人物的立场与“中间道路”渐行渐远，共识的构建越来越不具备现实的政治基础。［22］冷战时期，国会中的许多保守派民主党人相比于自由派共和党人更为保守，但近年来这种意识形态上的“重叠”日益消失，这就使得维系自由国际主义战略最重要的政治行为模式——基于政治实用主义（pragmatism）原则的相互妥协与合作——不复存在。［23］

如图4-1所示，美国国会中两党“温和派”力量的式微肇始于20世纪70年代，但却在冷战结束后呈现出加速态势，尤其在1994年中期选举使美国政治形成“金里奇的众议院”与“克林顿的白宫”相互斗争的局势后。［24］国会中“温和派”的不断式微、国内“蓝州”与“红州”利益冲突的日渐深化，都无一例外加速了美国政治意识形态的极化趋势。正如民主党及其代表的社会联盟变得更为自由化一样，共和党及其代表的社会联盟也越来越向保守化方向发展。所有这些趋势都引发了同一个十分严重的政治后果，就是任何一个党派的政治人物都失去了进行跨党派合作的动因，因为从个人政治理性出发，最为安全的选择就是替自己所代表的那部分极化了的社会利益在国会中“发声”。［25］

图4-1　1970—2002年美国国会“温和派”力量的衰落（单位：百分比）

资料来源：Keith Poole and Howard Rosenthal，“Nominate Score Data”，http://voteview.uh.edu/。

与国会议员的上述立场相呼应，冷战后美国经济社会发展的“两极化”趋势使得社会力量在国家/政府层面找到了自身利益的“传话筒”。［26］对于大多数美国普通人来说，冷战结束以来工资性收入的增速落后于通货膨胀的速度，而自20世纪80年代开始的新自由主义浪潮及其经济金融化趋势，更是导致美国少数精英和广大民众间的“两极化”不断强化。例如，美联储2011年发布的《2007—2010年美国家庭财产变化报告》显示，2007年美国家庭财产净值的中位数为12.64万美元，而2010年下降到7.73万美元；扣除通货膨胀因素，这一数据等同于1992年的水平；［27］然而，美国1%的最富有家庭占全民财富的百分比却由2007年的34.1%上升至2009年的37.1%。［28］基于此不难发现，美国的社会结构正趋于极化，因而代表不同社会利益的政治人物在外交政策上的妥协空间必然所剩无几。例如，冷战后民主党人便开始对全球化以及自由贸易抱持越来越怀疑的态度，认为这些趋势都加剧了美国国内社会发展的非均衡性。［29］

除了社会利益的极化，美国政治的代际转化（generational change）同样弱化了政治中间主义的力量。冷战后，成长于二战时期的政治精英正在以越来越快的速度退出美国政治的舞台，“冷战共识”因此成为与当前活跃在美国政坛上的两党代表毫无瓜葛的过往。例如，在冷战时期的第九十五届国会（1977—1978）两院中，超过四分之三的议员曾经在二战的军队中服役，而到了冷战后的第一百零九届国会（2005—2006年）时，这一比例已下降至不足30%。［30］同样令人印象深刻的是，第一百零九届国会中超过90%的议员是在1988年之后选举产生的，他们完全没有“冷战共识”时期党派合作制定对外战略的经历，相反，他们有的却是走向极化的意识形态和日益严格的政党纪律。［31］

（3）冷战后美国国内民意在外交问题上的分化

冷战后，两党围绕对外战略所产生的冲突与斗争最为直接地反映出这段时期美国普通民众在对外战略问题上的态度分化。因此，民意的变化也成为国内政治极化的一大诱因。尽管美国国内绝大多数人依然支持美国在全球事务上推行接触战略、发挥领导作用，但却在接触或发挥领导作用的方式上产生了巨大分歧。［32］2007年的一项调查表明，美国民意在对外政策问题上的分化程度已经可以与国内政策相提并论。［33］

例如，冷战后支持共和党的选民往往希望政府能在防务方面进一步增加投入，民主党的选民则反之。图4-2展示了1994—2004年美国民意在军费开支方面的极化程度，这一数据表明，党派差异的程度呈现出日益加深的趋势。本质上，民意出现的上述变化所反映出民众对于国内资源的优先配置方向——国家安全还是社会福利（guns vs.butter）——的不同倾向：在共和党选民看来，军事而非外交手段是确保国家安全、维护美国全球霸主地位的最佳选择，民主党选民的理解则恰好相反。例如在1999年时，有46%的共和党人认为外交手段是实现国家利益的更好选择，而持这一观点的民主党人高达60%的比例。此后，随着9·11事件和伊拉克战争的相继爆发，上述差距进一步拉大。［34］

图4-2　1994—2004年美国民众在军费开支问题上的极化程度（单位：百分比）

资料来源：National Election Studies Survey Data，http://www.electionstudies.org。
注：此图表主要依据美国全国选举研究（American National Election Study，ANES）的调查结果绘制而成，途中的调查编号分别为：1994年（V940929）、1996年（V960463）、1998年（V980485）、2000年（V000581）、2002年（V025114x）以及2004年（V043142）。参与问卷调查者会被要求按照自身倾向就军费开支问题打分，1分代表强烈支持减少军费开支、7分则意味着强烈支持扩大军费开支。两党选民的极化程度意味着，图表中的数字越大，选民倾向的差异就越大。具体文件可参见ANES，“Questions Asked in ANES Surveys”，1990s and 2000s question files，http://www.electionstudies.org/resources/questions/questions.htm.2016-01-04。

又如，在2004年的总统选举中，将选票投给布什的选民中有66%支持通过军事手段打击恐怖主义，而投票给民主党人约翰·克里（John Kerry）的选民中，这一比例仅为17%。此外，在克里的所有支持者中，有高达76%的人认为美国在布什第一任期内已滥用了武力，结果是全球反美主义的浪潮正愈演愈烈，同时恐怖主义并未得以有效遏制；而在布什的支持者中，仅有25%的人支持这一观点。［35］根据2007年8月的一项统计，在长达四年的伊拉克战争之后，仅有14%的共和党选民反对这场战争，与民主党选民93%的高比例形成鲜明反差。［36］毫无疑问，这样的民意结果不仅无助于政治分歧的消弭，反而会加剧两党的极化立场。

总之，本部分所列举的三方面原因表明，冷战后美国自由国际主义战略瓦解的原因在于以多元化社会利益间的相互冲突为基础，国内社会力量开始逐步形成“两极化”的发展趋势，尤其是东北部/太平洋沿岸与南部/中西部两大社会联盟“对等极化”的格局，从根本上决定了围绕对外战略制定的国内政治共识无法达成。因此在这一新的社会联盟格局之下，美国对外战略背后的政治运作机制也会展现出与此前完全不同的特点。