奥巴马时代美国对外战略的新变化及其逻辑

2009年，民主党人奥巴马以“变革”（change）为旗号入主白宫，致力于在美国再次深陷“内外交困”——内有经济社会危机、外有两场战争——的处境中实现突围，重振美国霸权。［1］在奥巴马政府的一系列内政、外交改革与调整计划中，重塑两党在对外战略方面的共识成为其一再强调的重要前提之一。［2］然而事实表明，奥巴马政府以及相信这届政府能够改变现状的学者对于美国重建党派共识的期待，完全是一种政治上的幻想。正如本书所指出的，奥巴马时代的美国对外战略走向恰恰回到了“民主党式的”一贯道路——强调全球战略收缩、多边主义、国际制度，同时反对扩大军费开支，致力于优先解决国内经济、社会问题，“要黄油不要大炮”。尽管奥巴马的确做出了重建党派共识的努力，但现实却使他一再失望。无论是国会议员，还是国内民意，民主、共和两党在外交问题上的极化程度日益加深，而非逐步缓解。那么，奥巴马执政后美国的对外战略如何逆转了布什时代的单边主义？其背后的根本逻辑是什么？本节就这两个问题展开论述。

1.从权力到合作：奥巴马时代美国外交的新变化

通过上一章的内容可以发现，冷战后美国对外战略的走向在克林顿和布什任内出现了明显的“钟摆”状态：民主党政府致力于利用冷战终结带来的“和平红利”进行战略收缩，而共和党则意在抓住这一时机扩大美国的战略优势、进行全球扩张。到奥巴马上任之时，这一规律得到了新一轮验证：作为民主党及其社会联盟利益的代言人，奥巴马政府的对外战略实现了冷战后美国外交的一次“回摆”（backswing）。从2009年起，美国不仅开始了全球战略收缩的进程，而且多边主义与国际合作等内容也重新回到了美国外交的核心议程之中，其最终目标也同样是为了解决国内的经济、社会问题，以此作为重振美国实力地位的前提。［3］

在实践中，奥巴马外交的上述“回摆”体现在多个方面。首先，从2009年开始，美国致力于以“巧实力”（Smart Power）外交理念推进全球战略收缩，从多方面缓解过度扩张的困境并改善美国的国际形象。奥巴马政府认识到，由于美国过去几年奉行单边主义和黩武政策，道德形象已严重受损，因此改善美国形象成为奥巴马外交的重点内容。例如，在2008年11月16日接受媒体采访时，奥巴马表示将关闭关塔那摩监狱。［4］同时，美国逐步放弃了单边主义、回归多边主义，开始重视伙伴关系和国际援助，主张维护联合国的作用。早在2009年1月20日的就职演说中，奥巴马就提出“我们有能力应对新的威胁，我们需要付出更多的努力进行国家间更广泛的合作并增进理解。”［5］在这一理念的指导下，奥巴马政府就任后即开展了一系列“巧实力”外交。例如，美国开始积极巩固与传统盟友间的关系，并与新兴大国建立伙伴关系，放弃了布什时期独断专行的做法。同时，还力图与冷战时期的对手俄罗斯“重启”（reset）关系：奥巴马上任不到半年即访问俄罗斯，使长期冷淡的美俄关系有所回暖。此外，奥巴马政府还致力于对缅甸、朝鲜、伊朗、古巴和叙利亚等政权推行接触战略，改变了布什时期“胁迫外交”（coercive diplomacy）的做法。［6］

其次，将自9·11事件以来的“反恐战争”降级为“反恐行动”，使美军得以逐渐从伊拉克和阿富汗的泥潭中抽身。2010年8月31日，奥巴马在白宫椭圆形办公室发表讲话，宣布驻伊作战美军任务结束，伊拉克安全部队将接管伊境内的安全。［7］同时，奥巴马政府开始避免使用“反恐战争”一词，而是改用“反恐行动”，力图改变过去10年将反恐置于美国对外战略核心位置的做法，使美国对外战略的重点回归到传统的国家间关系中来，并希望借此改善同伊斯兰国家的关系。尽管奥巴马上任后向阿富汗增派了约三万名美军士兵，但美国推进战略收缩的大方向并未因此改变。正像他在宣布这项决定时所说的，“我拒绝设定那些超越我们职责、手段和利益的目标，我必须权衡美国面临的所有挑战……这就是为什么阿富汗战争不能无限期拖延下去的原因，因为我最想进行国内建设（nation-building）的是我们自己的国家。”［8］2014年12月29日，奥巴马在一份书面声明中正式宣布阿富汗战争结束，这标志着美国以反恐为全球战略重点的时代已经终结。

第三，在一系列多边组织、国际安全和全球治理议题中，美国开始以较为积极的姿态越来越广泛地参与其中。例如，奥巴马政府在全球气候变化问题上致力于寻求国际合作，以有效解决温室气体排放所造成的消极影响；此外，美国还与俄罗斯签署新的削减战略武器会谈（START）条约，严格限定了美国使用核武器的条件，同时再度力推参议院批准《全面禁止核试验条约》，从而为一个无核世界的构建勾勒出蓝图。又如，奥巴马政府支持将传统的西方八国集团（G8）扩展为包括新兴经济体在内的二十国集团（G20）。为此，奥巴马于2009年秋在联大会议发言时称，“美国已经做好准备，迎接全球合作的新篇章”。［9］再如，在诸如利比亚和叙利亚等海外干涉议题上，美国也一改布什时期独断专行的做法，开始依靠北约等盟友体系的帮助实施行动，近年来越来越退居幕后，战略避险倾向非常明显。

第四，奥巴马在贸易政策问题上，也体现了民主党人的一贯立场，即对于自由贸易持怀疑和保留态度。与布什政府致力于完成多哈回合谈判，同哥伦比亚、巴拿马以及韩国等签订自由贸易协定不同，奥巴马对于这些协定采取了敬而远之的姿态。［10］按照本书的解读，基于自由贸易带来的美国经济社会发展的非均衡性，民主党所代表的东北部/太平洋沿岸社会联盟尤其是劳工组织对这类安排存在严重不满和反对。可以说，这就是奥巴马政府在推进贸易自由化方面踌躇不前的最重要原因。

第五，奥巴马政府上任后致力于推进全球战略收缩、从而集中精力解决国内问题的最明显例证，即美国的军费开支开始显著下降。同样在2012年1月5日出台的《新军事战略》报告中，五角大楼宣布未来十年美国致力于削减约5 000亿美元的军费开支。［11］此后，由于民主、共和两党未能就债务上限问题达成妥协，美国将根据“自动减赤计划”（sequestration），在未来十年内额外削减5 000亿美元军费开支。这样，美国在今后十年内将面临共计约1万亿美元的军费裁减压力。事实上，到2015财年时，美国国防部公布的国防预算就已经比2010年时缩水近7%。［12］

从战略实施的效果上看，首先，奥巴马政府以“战略收缩”为特征的一系列纠错行为，如改善国际形象和结束两场战争等取得初步的成功，帮助美国在实力相对衰落的背景下得以充分利用自身的权势资源。例如，根据美国皮尤研究中心（PEW）2013年在全球38个国家进行的民调，尽管大多数中东国家对美国的好感度依然低于30%，但美国的形象在欧洲、东亚及拉美等地区均有改善。［13］又如，尽管伊拉克和阿富汗两国的安全形势依然难言乐观，但从美国的角度看，从中抽身并甩掉战略包袱的目标已经实现。

其次，奥巴马政府对外战略调整的核心即“亚太再平衡”推行数年来，一方面显著增强了美国在亚太地区的战略存在和影响，同时使得中国崛起的外部环境趋于复杂；但另一方面，这一战略并未真正实现其牵制中国崛起的根本目标，并且由于该战略在推行过程中的“军事化”色彩日益突出，［14］因而地区安全形势的恶化使美国存在被其盟友利用甚至“绑架”的风险。［15］此外，随着近年来美国实施亚太再平衡战略，中美在亚太的战略博弈更趋复杂化。因此，美国牵制中国崛起的战略目标在实现过程中将面临更多障碍。

最后，欧亚大陆的其他两个地缘战略中心欧洲和中东近来一系列事态的发展，不仅将抬高“亚太再平衡”的实施成本，而且不利于美国对于促进自身国内改革的良好外部环境的构建。根据罗伯特·吉尔平（Robert Gilpin）的过度扩张理论，当外部制约增加时，大国在某个地区进行战略扩张的成本—收益均衡点（cost-benefit equilibrium）会出现下移，这就意味着即使不在该地区继续增加投入，该国也会陷入过度扩张的困境。［16］很明显，这一结论即适用于美国的“再平衡”战略。美国提出“亚太再平衡”的大战略设计是，在承认布什时期美国出现全球过度扩张的前提下，一方面收缩在世界其他地区的力量，另一方面集中精力运筹亚太，所以“全球收缩”与“亚太突进”是此消彼长的关系。然而，如果美国在全球其他地方的力量收缩并不顺利，那么“亚太再平衡”的成本上升将不可避免。当前，乌克兰危机所恶化的美俄关系、中东极端恐怖组织“伊斯兰国（ISIS）”崛起给美国国家安全构成的潜在威胁，以及伊朗核问题的久拖不决等，都使美国不得不分散大量精力予以处理，而这些都会反作用于亚太再平衡战略，致使其首要地位大打折扣。

综上所述，奥巴马时代的美国对外战略走向实现了针对共和党的一次“回摆”，无论在政治、经济、外交还是安全领域，美国开始朝着自由国际主义战略中强调多边主义与国际制度的一面演化。那么，奥巴马外交呈现出以上这些特点的原因是什么？应如何理解这一“回摆”？下文将沿用社会联盟理论的视角对此进行分析。

2.奥巴马时代美国对外战略演化的逻辑

奥巴马就任总统以后美国对外战略体现出的上述“回摆”趋势，同样植根于美国国内自冷战结束以来所形成的“对等极化”的社会联盟格局之中，即民主党所代表的东北部/太平洋沿岸社会联盟与共和党所代表的南部/中西部社会联盟在对外战略方面无法形成共同利益、达成有效共识。在实践当中，这一现状集中表现在两个方面，就是高度“两极化”的国会政治斗争以及国内民意在对外战略问题上展现出的日益悬殊的态度。此外，奥巴马上任时美国面临的类似于20世纪70年代的“内外交困”处境，同样为国内党派分歧和政治斗争提供了土壤。

奥巴马就任总统时美国面临的内外困境

2009年初，奥巴马正式就任美国总统，美国面临的国际、国内环境与40年前尼克松上台时如出一辙：国际上，美国不仅深陷战争泥潭，并且新兴国家的群体性崛起同样增大了美国的地缘政治压力；在国内，金融危机的肆虐使得美国经济遭受重创，而以“占领华尔街”为代表的社会运动则反映出此时美国国内深刻、尖锐且持久的社会危机。毫无疑问，这些困境和难题给两党在对外战略方面的合作蒙上了一层巨大的阴影。具体而言，此时美国面临的内外困局表现为以下四个方面。

第一，2008—2009年，美国同时在伊拉克和阿富汗陷入了两场旷日持久的战争旋涡，给自身带来了几乎等同于越南战争的负面影响。首先，到奥巴马上任时为止，伊战、阿战均已持续超过5年，共造成数千美军的死亡和上万亿美元的军事开支，而后者在加剧美国财政赤字和债务危机方面扮演了重要角色。其次，尽管美国在军事上取得了胜利，但持续动荡的地区局势使其面临战后重建的难题。［17］据世界卫生组织（WHO）统计，仅伊战前三年就有15.1万伊拉克人死于战争、混乱和暴力。［18］持续的流血冲突不仅给伊拉克国内带来灾难，也对海湾地区的稳定构成威胁。此外，伊境内恐怖主义活动逐渐泛化，恐怖袭击者除什叶、逊尼两教派的极端分子外，还包括大量国际“恐怖主义志愿者”，这就使美国的反恐对象趋于复杂，极大地挫败了其重建伊拉克的政治野心。最后不容忽视的是，两场战争给美国的国际形象及其软实力带来了无法估量的重大损失。例如，小布什政府之所以不顾各国反对发动伊战，就在于其认定萨达姆政权拥有大规模杀伤性武器并与基地组织勾结。然而，伊政权既无此类武器又与基地组织毫无瓜葛的事实令美国处于十分尴尬的舆论境地，并成为世界各地反战游行的主要对象。此外，美军虐囚丑闻的曝光也使战争的合法性雪上加霜。

第二，2008年至2009年，美国爆发了二战结束以来最为严重的经济和金融危机。从2008年9月雷曼兄弟公司因次贷危机破产开始，美国经济不仅深受重创，而且长时间陷于增长乏力状态。国内失业率在2009年和2010年高达10%，联邦政府债务险些突破上限。这些状况说明，危机造成的负面影响是根本性的。究其根源，此次危机的罪魁祸首是美国经济的高度“虚拟化”。半个世纪以来，与美国制造业衰落相伴随的，是以金融、信息为核心的第三产业开始在经济中居于主导。因此，各种金融衍生工具不断发展，货币互换、期权、期货及远期协议等金融工具联结了资本和货币市场，使金融业空前壮大。到20世纪80年代末时，以制造业为主的经济结构已让位于所谓“新经济”结构（见图5-1）。“在新经济结构中，急剧膨胀的金融部门……凌驾于实体生产体系之上”。［19］更重要的是，这种状况在冷战后进一步加剧：随着美国开始利用全球化优势将金融自由化拓展至世界并通过发行债券吸引各国资本，国内的消费需求和市场繁荣被激发起来。一开始，虚拟经济还扮演着为实体经济服务的角色，然而它在超额利润驱使下不断扩张，使美国经济逐渐发展为“赌场资本主义”。［20］此时，美国的经济优势已不是基于制造业的物质生产能力，而是泡沫化的金融控制。在新自由主义逻辑下的经济虚拟化、市场“专政”化以及提前消费化的生活方式支配下，次贷危机的发生在所难免。［21］

图5-1　1950—2000年美国GDP中制造业、服务业和FIRE占比变化

注：FIRE是金融、保险和房地产的英文首字母缩写。
资料来源：Greta Krippner，“The Financialization of the American Economy”，Socio-Economic Review，No.3，May 2005，p.178。

第三，2008年国际金融危机后，美国的社会认同也明显下降，长期积累的社会矛盾迅速发酵，集中体现为2011年的“占领华尔街”运动。这一运动的出现源于多个因素。首先，直接原因是全球金融风暴过后，美国政府花费了逾7 000亿美元拯救花旗银行和美国银行等次贷危机的“罪魁祸首”，而普通民众却承受着高达10%的失业率。其次，它表达了普通民众对政府决策体制失灵的严重不满，尤其是美国政府债务高涨、权钱交易、两党争斗及社会不公等现象，日益挑战着民众的心理底线。［22］最后根本原因在于美国社会中存在的诸多更深层次的弊病，尤其是冷战后不断加剧的贫富分化现象（见表5-1）。追根溯源，20世纪80年代开始的新自由主义浪潮及其经济金融化的趋势，导致美国少数精英和广大民众间的“两极化”不断强化，其结果使当前美国社会的中产阶级显著缩水，社会制度不公平、财富分配不合理的情况愈发严重。［23］

表5-1　金融危机前后世界主要国家的基尼系数

资料来源：CIA World Factbook，转引自Zbigniew Brzezinski，Strategic Vision：America and the Crisis of Global Power，New York：Basic Books，2012，p.50。

第四，2008年至2009年，以全球金融危机爆发为标志，冷战后国际格局演变的一项长期趋势得以加速和凸显，即西方中心地位的衰落和一批新兴国家的群体性崛起。［24］这一变化对美国霸权地位的挑战有以下三点。

首先，伴随着世界经济格局的多元化以及广大发展中国家话语权的不断上升，世界经济的版图已经悄然改变。在金融危机肇始的2008年，以“金砖五国”（BRICS，即巴西、俄罗斯、印度、中国和南非）为代表的新兴经济体对全球经济的贡献率高达50%，成为当时世界经济复苏的最大引擎。在这一背景下，美国对世界经济的主导性显著下降（见图5-2），不得不诉诸以二十国集团（G20）为代表的新兴国家广泛参与的国际机制，用以推进全球经济金融体系改革。［25］

其次，随着新兴国家群体性崛起、西方中心地位的式微，以及由此而来的国际政治博弈参与者趋于多元化，美国在安全及非传统议题中的主导地位开始遭到削弱，其国际动员能力也受到一定程度的牵制。例如，在2009年的哥本哈根气候变化峰会上，美国希望通过对中国、印度等发展中大国施压以推卸和转移责任的目标并未实现。［26］

图5-2　中美对世界经济增长的贡献率，1980—2009

资料来源：Justin Yifu Lin：Demystifying the Chinese Economy，New York：Cambridge University Press，2012，p.8。

第三，美国的价值观、社会制度及其发展模式的吸引力显著下降，对其霸权的心理基础构成一定的冲击。冷战后，以“华盛顿共识”为代表、以新自由主义为核心的“美国模式”一度成为不少发展中国家效仿的榜样，甚至被称作“历史的终结”；［27］然而，随着国际金融危机爆发和第三波民主化浪潮后大多数后发民主国家国内治理的失败甚至社会动荡，“美国模式”的普适价值地位急剧衰减，而包括中国在内的一些成功崛起的新兴大国则成为越来越多发展中国家积极学习的对象。［28］

总之，本轮国际格局变动很大程度上是工业革命以来美国甚至整个西方从未面对过的外部挑战，其复杂性和某种程度上的“碎片化”在全球化的时代背景下更难应对，也更难在美国国内达成稳定且广泛的共识。

高度“两极化”的国会政治斗争

奥巴马上任之初，美国一度表现出复兴自由国际主义传统的迹象：无论是美军在阿富汗的增兵，还是美国对于多边主义的热情，都表明奥巴马政府将对美国权力的运用与国际合作两者重新结合起来。的确，奥巴马代表了民主党中的一部分中间主义者，他们是冷战后自由国际主义为数不多的国内支持力量。［29］然而不幸的是，这一力量在美国政治中的影响过于薄弱，无法形成在国会中占据优势地位的政治势力。因此，奥巴马的上述努力并未得到来自两党的广泛支持。

实际上，奥巴马对于上述情况心知肚明。在上任伊始，便信誓旦旦地宣称要跨越党派间的分歧，与共和党在内政外交方面实现有效合作。早在2009年，奥巴马即与共和党内的一些知名人物如乔治·威尔（George Will）以及戴维·布鲁克斯（David Brooks）等进行了接触并力图“示好”。［30］然而，在布什八年任期内进一步加剧的党派极化现象并未得到任何根本性好转，奥巴马很快便认识到，两党之间的深刻矛盾与冲突并非短期内可以解决或调和的。基于此，他在2009年底多少有些失望地承认，“在应对这次经济危机的过程中，我没能把国内有效团结起来……也没有充分意识到目前华盛顿已经如此僵化了的政治氛围。”［31］

奥巴马的失望情绪，再一次印证了前文曾提到的美国国内政治局势在布什政府后期所呈现的糟糕状况，尤其是两党围绕两场战争而形成的对立与冲突致使政治斗争的烈度达到二战结束以来的最高点。在奥巴马政府就任的第一年内，国会中两党在对外战略问题上的对立稍有缓解，但双方的合作水平仍远低于冷战时期，政治因而不再“止于水边”（见表5-2）。

表5-2　民主、共和两党在奥巴马外交政策上的支持情况，2009年（单位：百分比）

资料来源：Peter Trubowitz，Politics and Strategy，p.147。

两党在一些关键性对外政策议题上的立场鲜明地反映出冷战后社会联盟格局“对等极化”现象所具有的延续性，也反映出搭建沟通两党间桥梁的巨大难度。例如，就在2009年底奥巴马刚刚宣布增兵阿富汗之后，来自加利福尼亚州的民主党众议员、众议院多数党领袖南希·佩洛西（Nancy Pelosi）便表达了相当一部分民主党人的不满，她声称：“我并不认为国内或国会中有足够多的支持美国增派地面部队的力量。”［32］同时，许多共和党人对此也表现出了不悦，只不过是出于完全相反的原因。在他们看来，奥巴马的这一决定不是过于强硬，而是远远不够强硬，尤其是政府决定2011年7月前撤军的做法根本无助于阿富汗局势的好转。［33］又如，在古巴问题上，民主党人认为奥巴马政府在解除封锁方面做得还不够，而共和党人则认为美国是在纵容独裁者。［34］再如，在贸易问题上，共和党人致力于推动政府制定更为自由化的政策，而工会组织则在迫使民主党人朝着相反的方向行进。［35］

毫无疑问，上述两党间尖锐对立局面的出现，极为严重地束缚了奥巴马政府的手脚，使得任何致力于复兴自由国际主义战略的努力在实践中无法取得实质性进展。当前，美国两党在对外战略方面唯一能够达成较高程度共识的大概就是针对中国崛起而推进的“亚太再平衡”战略，然而即便是围绕该战略所形成的党派合作也是不稳定的，其可持续性在美国国内社会联盟“对等极化”的格局下，仍存在很大的疑问。

极化的国内民意

上一章指出，冷战后美国国内民众在对外战略问题上的态度呈现日益显著的“两极化”特征，这一特征在奥巴马上任后不仅没有出现任何改观，反而进一步恶化。根据2010年2月所进行的一项盖洛普民意测验（Gallup Poll）的调查结果，有超过半数的民主党选民和16%的共和党选民认为，美国在军费开支上投入过多。［36］同期的另一项测验则表明，民主党选民有超过45%的比例对联合国在国际政治中的作用持正面态度，而共和党选民中这一比例仅有22%。［37］

民意的两极化现象也表现在国内民众对奥巴马外交政策的态度上。同样在2010年2月的这项调查中，民主党选民中有78%的人认可奥巴马政府的外交政策，而共和党选民中这一比例仅有26%。［38］此外，该调查还表明，不同党派的选民对于奥巴马在反恐、两场战争以及伊朗等外交问题上的认可程度存在高达37%的差距。除盖洛普民意测验外，美国著名的皮尤研究中心（Pew Research Center）的相关调查也显示，有72%的共和党选民认为奥巴马在外交政策上不够强硬，而只有29%的民主党选民持此看法。［39］

除了围绕与外交、安全相关的具体议题的民意调查外，另一个更加值得留意的现象是，金融危机后美国民众的孤立主义情绪出现了一个史无前例的上升过程。在2009年12月进行的一次调查中，有49%的受访者认为美国今后应该“关注自己的事情”，这一比例甚至超过1972年越南战争期间美国民众对于海外干涉的反感与恐惧，当时，这一比例仅为32%。与之相应，有超过76%的民众认为美国应减少海外承诺与干涉，集中精力解决国内的经济、社会发展问题。［40］

总之，奥巴马时代的美国国内民意在对外战略问题上共识依然显得遥不可及。与以党派划线的国会政治斗争一样，民意在外交政策上的立场也极为鲜明地体现出了党争的色彩。这就充分表明，冷战后美国国内社会利益所形成的尖锐冲突，以及与之相应的国内社会联盟格局所展现出的“对等极化”现象，不仅没有任何缓解的征兆，反而愈演愈烈。在这样的背景下，美国将很难构建起围绕对外战略的稳定国内共识。因此可以预计，美国外交在未来仍将长期处于漂移与摇摆状态。这一问题将在本章结论部分进一步阐述。