能源政治体系

全球能源政治体系形成于两次世界大战期间，并且以石油资源为主轴。体系演变经历了三个主要阶段，即英美霸权体系、欧佩克体系和全球一体化的能源体系。在每个阶段，各种能源行为体在体系中的地位是不同的，这就决定了体系中权力分配的差异。体系变迁，即新体系颠覆并取代旧体系的过程，是由一系列复杂的国际政治因素决定的。从宏观上看，能源政治体系变革是全球政治体系变革的一个缩影。

一、能源政治体系及其形成

能源政治体系是如何形成的？这个问题涉及能源的功能或特性、能源行为体的利益和各种政治、安全规范与规则，三者的辩证统一是能源政治体系形成的基本条件。从能源特性来说，薪柴分布于地球表面，任何消费者都可随手而取，其经济和商业化价值有限，其军事价值仅仅通过作为金属冶炼燃料而间接体现出来，因而历史上薪柴的生产、分配和消费问题从未构成一个政治问题。

只有化石能源才具有政治意义，煤炭是电力工业的主要燃料，而电力是现代经济生活的依托。石油被克里孟梭称为“地球的血液”，是现代世界最具有战略意义的资源，不仅是维系世界经济增长的支柱，而且是国家安全和军事强权的基石。天然气是一种清洁能源，在世界能源生产和消费中的地位不断提高，其政治意义在于：一方面可以减少世界石油消费，延长化石能源周期，推迟化石能源危机的到来；另一方面，天然气消费的增长，可以减少大气中的碳排放，从而减缓全球气候变化。

化石能源的政治要义，还因其地理分布的巨大不平衡性而凸显出来，特别是生产与消费的空间分离，使全球能源利益争夺更加激烈，使能源安全问题日显突出，使能源地缘政治云谲波诡。围绕这些问题，能源行为体之间展开了空前激烈的争夺与冲突。

（一）什么是能源政治体系？

能源政治体系可被定义为各种能源行为体的存在形式以及为分配全球能源利益而形成的特定的制度安排和权力状况。能源行为体是构成能源政治体系的基本单位，行为体对能源资源及其利益的争夺是能源政治体系演变的主要动力，国际机制和游戏规则是能源政治体系运作的基本依托，深嵌的霸权是能源政治体系的显著特征。

能源政治体系反映了各种能源行为体之间的关系，主要包括能源生产国之间、能源消费国之间、能源生产国与消费国之间的关系，以及跨国能源公司之间及它们与母国和东道国之间的关系。能源功能体系演变的动力来源于科技创新，能源政治体系的动力来源于能源行为体围绕石油霸权、资源主权、供应安全、定价权和国际制度与规则而展开的矛盾、冲突与斗争。在全球能源政治体系中，各种能源行为体通过市场和非市场两大空间场所进行战略性互动和博弈，以实现其经济利益、政治利益和安全利益的最大化。

（二）能源政治体系的形成

能源政治体系形成的上限，以煤炭成为支配性能源为标志。在威斯特伐利亚体系形成之前，只存在小型的、部落的和城市的能源体系，即使能源体系的范围偶尔超出国家边界之外，也从未引发任何危险的政治和军事冲突。随着世界进入煤炭时代，先前局部的、国家的能源体系扩展为区域性的国际能源体系。一方面，能源紧缺国对外国煤炭的严重依赖导致能源体系的地理范围不断向外扩展，一直扩展至国家的边界之外。例如，由于出口煤炭，波兰和比利时被纳入到国际体系之中。另一方面，随着国际煤炭贸易的兴起，能源利益溢出国家的界限之外。16世纪纽卡斯尔的部分煤炭向遥远的海外国家出口，至少远销到了马耳他，所谓“海煤”因此而得名。1714年巴黎薪柴短缺，进口商加拉班股份公司在市政厅当众试验“苏格兰烟煤”，他们将获得进口这种外国煤的特许。^[14]

从薪柴过渡到煤炭的能源革命，彻底改变了世界经济的发展方向，并对国际关系和国际政治产生了重大影响。在威斯特伐利亚体系下，国家强权成为能源政治体系的显著特征。控制煤炭资源，可以增进国家在国际体系中的权力。薪柴时代，能源仅对决定国家强权起到次要作用。工业革命以后，军事力量可以根据各国拥有的煤铁产量来计算，热兵器取代了冷兵器，战争机械化程度以前所未有的速度提高，国家强权越来越依赖对重要能源（特别是煤炭）和原料的控制。19世纪所谓“英国治下的和平”，正是建立在“煤铁”基础之上的，正如汉斯·摩根索所说，“煤铁自给自足的英国，是19世纪唯一的世界大国。”^[15]直到第一次世界大战前，英国不仅在世界煤炭贸易中仍占有大约一半的份额，而且实际上垄断了海军所用的硬无烟煤，这可以确保英国海军拥有动力上的优势。同样，统一之后的德国凭借“煤铁”优势，曾经在欧洲大陆确立了短暂的军事霸权。为了控制煤炭的生产、分配和价格，大国之间出现了政治军事冲突。法国和德国之间为了控制煤炭资源丰富的阿尔萨斯—洛林和萨尔地区而展开了长期的争夺。^[16]南北战争以后，美国以煤炭为动力的工业化进程狂飙突进，主要钢铁城都兴起于煤田、铁矿和河流附近，美国一跃而成为世界工业的霸主和全世界技术与管理创新的中心，这些成就正是在煤炭产业的推动下完成的。可以说，正是以煤炭为基础的工业经济，使美国在19世纪末跻身于西方强国之林，并为此后长达一个世纪的美国霸权奠定了雄厚的物质基础。

两次世界大战标志着以石油为主导的能源政治体系的初步形成。第一次世界大战前，具有远见卓识的丘吉尔决定率先更新英国军舰的动力系统，以燃油驱动的内燃机取代以燃煤驱动的蒸汽机，石油的战略价值迅速凸显。英国政府决定在1912—1914年的三个海军年度计划中，全部建造以石油为动力的军舰，没有建造任何以煤炭为动力的舰艇。^[17]为此，英国政府控制了英波公司（Anglo-Persian Company）以确保皇家海军拥有充足的动力燃料。在欧洲大陆战场，协约国军队以汽车运输为主，德国军队以火车运输为主，结果证明汽车在军事上更富有机动性，更有利于前沿部署，在战争结束阶段英军首次投入陆战之王坦克，戏剧性地帮助协约国军队突破了德军的防线。在海上，依靠美国的石油供应和美国对德国实行石油禁运，衰落中的大英帝国总算勉强维持了制海权，并把德国蒸汽机驱动的老式军舰长期封锁于港内，迫使德国海军转入海底作战。结果，德国的“无限制潜艇战”几乎使英国在军事上遭受灭顶之灾。法国在经历了战争的痛苦洗礼后亦深深意识到“一滴油的价值等于我国士兵的一滴血”这个道理。这似乎说明此后的石油政治不得不遵循现实主义的逻辑行事。诚然，这种克列孟梭式的大陆现实主义传统深深根植于20世纪的国际关系之中，并且发挥得淋漓尽致。

如果说第一次世界大战是煤炭和石油的角力，那么第二次世界大战则是石油对石油的较量。纳粹德国和日本帝国都不惜冒险发动战争，以武力解决石油问题。希特勒企图控制高加索的油田，东条英机梦想占领东南亚丰富的石油资源。德国潜艇部队发动“狼群战术”，打击美国油轮，但未能阻止美国对盟国的石油供应。相反，美国海军在太平洋战场却给予日本油轮毁灭性打击。尽管战争的胜负最终取决于道义，得道者多助，失道者寡助。但是，能源也是道义的动力，第二次世界大战的胜利者是能够让石油滚滚流动的国家，正如一位英国官员所说，“盟军是踏着一片油浪漂向胜利的。”^[18]

通过两次世界大战，石油与战争结下了不解之缘。一方面，国家需要用石油来打赢战争，另一方面越来越多的国家为了争夺石油不惜发动战争。1986年英阿因争夺潜在的石油资源而爆发马岛战争，1990年萨达姆因觊觎邻国石油财富而入侵科威特，2003年美国入侵伊拉克的主要动机还是石油。挪威国际和平研究所所长斯坦·托纳森认为，未来最有可能引发战争的导火线是能源，特别是对石油的争夺。“仅在过去一个世纪里，在12场主要战争中，有10场石油扮演了重要角色。”^[19]近年来，中东局势动荡不安，美英法等国对利比亚的空中轰炸摧毁了卡扎菲政权，现在冲突的焦点转向了叙利亚，西方国家在中东北非地区频频发难，主要原因就是这个地区拥有巨大的石油利益。

1973年中东石油危机之后，石油又与外交结下了不解之缘。石油是一种政治商品和战略性资源，不仅受到供求经济规律的影响，还受到国家战略和外交政策的影响。无论是发达国家还是发展中国家，无论大国还是小国，能源安全已经无可置疑地成为外交政策的重中之重，而石油安全作为国家安全的支柱之一，理所当然地成为大国能源外交的绝对核心。为了维护和增进能源利益，西方国家极尽政治、经济、军事和外交手段之能事，竭力削弱石油资源国的主权，国际体系中的霸权国家仍然企图垄断全球石油资源。反之，亚非拉地区的主要油气生产国和输出国，坚定不移地维护本国的能源资源主权和能源利益。在相互依赖的国际体系中，世界上主要的能源输出国和大多数能源消费国都结成了相应的国际能源利益集团或联盟，建立了相应的规范、规则和国际机制，并以此作为它们彼此利益联系的纽带，在这种情况下，能源政治体系本质上就是一个基于规范和规则而运作的权力体系。

二、英美霸权体系

20世纪70年代欧佩克革命以前，英美霸权深嵌于国际石油政治之中。从权力分配来说，这是一个买方石油市场的时代，英美不仅是主要能源消费国，而且凭借其政治军事力量和金融技术优势，形成了世界能源霸权。一方面，英美在国家层次上做出政治安排，减少消费国之间的能源利益冲突；另一方面，通过国家的代理人——国际石油公司（即所谓“七姐妹”）全面控制中东、拉美和北非的石油生产与分配，国际石油公司又通过特许权体制控制中东石油资源，导致中东国家在资源主权、石油产量和定价等方面完全丧失了应有权力，在相当长时期内，产油国仅仅满足于从西方国际石油公司的超额利润中分得一杯羹。本质上，特许权体系是美英全面控制世界石油资源的霸权体系。

（一）特许权（Concessions）

特许权体制是英美国际石油公司在中东阿拉伯国家和委内瑞拉履行石油霸权的产物。在殖民主义和帝国主义时代，中东地区的石油工业活动是以殖民地授予国际石油公司特许权的方式进行的。特许权涉及三种行为体。一是英法德美等西方列强，特别是在国际石油体系中占据霸权地位的英美两国。英国是老牌的殖民帝国，在中东地区建立了殖民霸权，美国是新兴的工业强国，不仅拥有世界上最强大的石油公司，而且在拉丁美洲确立了霸权地位。二是国际石油公司。主要是英美七大石油公司，这些公司后来被意大利国家石油公司总裁恩里科·马特（Enrico Mattei）称为“七姐妹”，即埃克森（新泽西标准）、美孚（纽约标准）、海湾石油公司、德士古、加州标准（雪佛龙）以及皇家荷兰壳牌石油公司和英波石油公司。此外，还有法国道达尔石油公司（Total）、意大利埃尼石油公司（ENI），美国康菲石油公司（Conocophillips）。国际石油公司是西方列强的代理人，它们既有各自的经济利益，又与母国存在着一致的政治利益。三是殖民地政府。这些国家积贫积弱，政治和经济上都不能自立，沦为西方强权的附庸，政治上痛遭列强的宰割，经济上听命于国际石油公司的摆布，在国际能源体系中无权可言。

一般来说，特许权就是殖民地政府授予某公司在给定地区及在规定期限内从事石油勘探与开采的排他性权力。20世纪50年代，英波石油公司单独控制了伊朗的特许权，美国石油公司单独垄断了委内瑞拉的特许权，主要由英美两国石油公司组成的七大石油公司联合控制了巴林和卡塔尔的特许权，其他中东国家的主要特许权也是由七大石油公司以各种联合形式控制的。特许权囊括的土地面积，大到一国之全部领土，小到一国之大部领土。例如，伊拉克被三份特许权协议所瓜分，全部由七姐妹联合控制。半个伊朗南部沿海地区是一个特许权，科威特整个沿海地区是一个特许权。特许权协议往往时限很长，从34年（委内瑞拉）、55年（巴林）、66年（沙特）到75年（伊拉克、科威特和卡塔尔）。1950年委内瑞拉签订的特许权协议，其时效延续到1984年。科威特和卡塔尔的特许权时效要到2020年。可以说，中东石油历史就是为数不多的特许权的历史。^[20]

在特许权体制下，中东国家的资源主权被压缩到最低限度。西方国家以税收形式剥夺了中东国家的资源主权，也就是说，国际石油公司对东道国（殖民地政府）要求完全的税收豁免，却向母国缴纳资源税。显而易见，这意味着中东国家的资源主权不是掌握在本国政府手里，而是转移到西方国家的手里。在法权上，特许权协议规定，一切纠纷只服从于“文明国家的国际法”和国际仲裁，并且只有一些模糊的条款规定了让渡权。

（二）《圣雷莫协议》

19世纪初，英国已涉足波斯湾，并最早窥知中东地区的石油秘密。英国军政界的精英们相信：奥斯曼帝国漂浮在一个巨大的地下油库之上。因此，英国政府很早就介入伊朗石油领域，通过政府持有英波石油公司的多数股权，促使BP的石油业务同英国的海军战略绑架在一起，从而保障英国海军顺利实现动力燃料从煤炭向石油转型。1914年，丘吉尔提出了一个方案，其中有两项基本内容：第一，英国政府向英波石油公司投资200万英镑，获得该公司51%的股份。第二，政府派两名董事进入董事会，他们对涉及海军部燃料合同的问题和一些重大政治问题拥有否决权，但不干涉商业活动。正是这个方案把英国的国家安全与中东石油紧紧捆在了一起。英国企图在中东地区建立排他性的石油霸权，而《圣雷莫协议》（San Remo Agreement）正是英国企图在中东地区建立石油霸权的产物。

1914年，英国、德国和荷兰联合成立的土耳其石油公司（TPC）从土耳其政府那里获得了一份特许权，这份特许权被称为TPC特许权。随后，第一次世界大战爆发，英德两国作为TPC特许权中的合作者，在战场上成为势不两立的对手。结果，英法组成的协约国战胜了德国、土耳其和罗马尼亚组成的同盟国，土耳其帝国解体，其属国伊拉克成为英国的委任统治地。

理所当然，石油是战后列强分赃的重要资产。1919年凡尔赛和会召开之际，大英帝国的扩张达到了极限，统治着地球上四分之一的领土，成为名副其实的“日不落帝国”。英国政府坚称，伊拉克政府具有履行战前土耳其关于TPC特许权承诺的义务。1920年4月，在意大利圣雷莫召开了协约国最高理事会部长会议，会上拟定了战胜国瓜分前奥斯曼帝国中东石油利益的细节。英国首相劳合·乔治和法国总理亚历山大·米勒兰达成了《圣雷莫协议》。英国同意把德国的利益转让给法国，而法国同意伊拉克石油可经过法国的托管地叙利亚和黎巴嫩运抵地中海。英国让出美索不达米亚25%的石油开采权，法国同意美索不达米亚由英国托管。美索不达米亚剩余75%的石油开采权，英国政府通过英波石油公司和皇家荷兰壳牌石油公司控制。法国政府成立了国有石油公司——法兰西石油公司（CFP），开发中东石油资源。

《圣雷莫协议》标志着英国极大地加强了在中东地区的石油霸权地位。根据《圣雷莫协议》，英国给予法国美索不达米亚地区开采出的石油总量的四分之一。作为交换，法国慷慨地授权英国石油公司在法属叙利亚至地中海港口之间铺设石油管道。由于法国缺乏实质性的石油生产能力，英国必然垄断中东地区日益增长的石油财富。圣雷莫协议还包括一项条款，英国可以排除任何外国公司在其领地内开采石油。圣雷莫协议确保了法国对英国全球石油版图的支持，这一全球版图是以古老的奥斯曼帝国的阿拉伯中东地区的石油财富为中心的。^[21]

英国政府企图把美国石油公司排除于战后分赃之外，因而圣雷莫协议揭开了英美争夺中东石油利益的外交战的序幕。1921年4月美国国务院代表标准石油公司正式发表声明，强烈要求参加中东的石油开采，英国予以断然拒绝，声称在英国控制下的中东不允许任何美国公司进行石油开采。美国政府开始反击，要求实行门户开放政策，即：（1）在托管地，各国国民应在法律上得到同等对待；（2）在任何托管地的经济特许权都不应是排他性的；（3）不得授予任何有关大宗商品的垄断性特许权。

1922年，TPC公司原则上同意美国石油公司入股。1925年，TPC得到了伊拉克北部一块3 500平方英亩的特许权，TPC要在八个月内开始勘探，一旦发现具有商业价值的石油，就要修建一条运输出口石油的管线。规定特许权税为每吨4先令（金），产油后20年调整一次，然后每10年再调整一次。如果利润增长，则相应提高特许税，最高每吨6先令。相反，如果利润下降，特许权税不得低于每吨2先令。合同规定，伊拉克政府“不再向石油公司征收其他税或关税、费用、负担等更高税款”。缔约方之间发生任何矛盾或质疑均应诉诸于国际仲裁。^[22]

（三）《红线协定》

第一次世界大战后，围绕伊拉克特许权的谈判，美国、英国和法国已经深度介入中东地区的石油政治。圣雷莫协议签订之后，美英在中东地区的石油利益冲突日益凸显。美国政府及其石油公司认为，英国正在加强野心勃勃的霸权政策，即趁美国石油公司尚未涉足中东，抢先霸占该地区的所有石油资源。美孚石油公司格外焦虑，担心面临双重联盟——英法联盟和英波公司——壳牌联盟把它排挤出世界石油生产和销售之外。美国国会迅速做出反应，通过了《1920年矿产租让法》，规定：如果外国政府不允许美国人取得钻探权，则该国公司也不得在美国公共土地上享有钻探权。该立法直接针对英国和荷兰。此后，威尔逊政府和哈定政府竭力支持新泽西美孚石油公司。

此时，大英帝国已面临实力衰落的危机，被迫向美国这个迅速崛起的新兴大国做出让步，英国政府最终决定向美国开放在美索布达米亚的石油利益。其直接原因在于：TPC特许权的合法性并没有得到解决，华盛顿一直拒绝承认1914年TPC特许权的有效性，实际上英国政府底气不足，因为它认识到土耳其石油公司的法律地位存在问题，这份特许权只有一些模糊的授权。间接的考虑有二：一方面，出于经济和战略考虑，英国需要同美国合作，英国日益认识到美国在经济和国际安全上扮演着重要角色。另一方面，如果拒绝美国参与开发美索布达米亚石油，英美关系将急剧恶化，而让美国参与开发，美国的资金和技术将加速该地区石油开发的进程，从而减轻英国的财政负担，也就是说，英国在中东地区支持的新政权可以得到更多财政收入。壳牌公司认为，一旦公司在中东的经营活动面临政治干扰，美国可以发挥重要作用，从而增加壳牌公司应对政治风险的能力。

在扫清了政治障碍之后，英法正式同意美国石油公司进入中东地区。1928年7月31日，英波石油公司总裁约翰·卡德曼、新泽西标准石油公司（即埃克森公司）的总裁瓦特·提哥和皇家荷兰壳牌石油公司在苏格兰阿克纳卡里城堡签订了一份秘密协议——《1928年维持现状协议》（As Is Agreement of 1928）或《阿克纳卡里协议》（Achnacarry Agreement）。这就是世界石油史上具有标志性意义的《红线协定》（Red Line Agreement）。之所以称为《红线协定》，是因为英美法三国代表在一张中东地图上，沿着已经解体的奥斯曼帝国版图的旧边界画了一条红线，从达达尼尔海峡往下穿过巴勒斯坦到也门，往上直到波斯湾，红线之内的区域包括土耳其、叙利亚、黎巴嫩、沙特阿拉伯、约旦和伊拉克。在伊拉克，英波石油公司、皇家荷兰壳牌石油公司、法兰西石油公司和美国石油集团获得了伊拉克油田75年的开采权。科威特油田被英波石油公司和美国梅隆家族的海湾石油公司所瓜分。显而易见，除了伊朗和科威特，现今大部分中东石油利益都处于《红线协定》所划定的版图之内。协议中的“自我放弃”条款禁止任何一家公司单独在前奥斯曼帝国境内取得特许权。^[23]换言之，任何石油公司都必须是在同土耳其石油公司其他股东进行合作的情况下，才能在红线之内从事石油勘探和生产活动。“红线协定规定了中东未来石油开发的框架，也成为几十年间激烈冲突的焦点。”^[24]

《红线协定》标志着西方列强在中东的石油霸权争夺暂时告一段落，英美合霸体系由此形成。根据红线协定，英美法三国共同组建了一个石油联合体——新土耳其石油公司（TPC），这是当时世界上最大的石油卡特尔，英美两国的七大石油公司（即“七姐妹”），都是这个国际石油卡特尔的成员。根据土耳其石油公司的股份最终分配协议，英波石油公司（APOC）、皇家荷兰壳牌石油公司、法兰西石油公司（CFP）和近东开发公司（美国），各占23．5%的股份。古尔班公司拥有其余5%的股份，但不给予投票权。1934年后，美国近东开发公司的股东减少为两家，即新泽西标准石油公司和美孚公司，双方各出资50%。^[25]以红线协议为基础的英美石油集团是“现代经济史上实力最强大的经济卡特尔。”^[26]“七姐妹”瓜分了中东石油资源，共同制定保密的石油卡特尔价格，同意停止破坏性竞争和价格战。七姐妹制定对付非卡特尔（其他石油公司）竞争的共同战略，收购和兼并分销公司，巩固其市场垄断地位，保持所谓市场稳定性。英美两国政府分别批准了这个私人性质的国际石油协议。“自此以后，英美支配世界石油资源的霸权就形成了，其间少有中断。对这种支配权的任何威胁都将遭到无情的打击。”④运用的手段是多种多样的，包括经济制裁、军事镇压及颠覆政权。

（四）英美合霸体系的瓦解

战后中东的石油秩序曾随着美英两国的优势而形成并得以维持。20世纪60年代后半期，英美两国的政治势力都开始衰退，削弱了石油霸权的政治基础。

1．苏伊士运河危机

1949年，随着殖民地独立运动风起云涌，大英帝国开始解体，苏伊士运河危机是其中的一个标志性事件。苏伊士运河是在埃及沙漠中开凿的一条长100英里、连接地中海和红海的狭长水道。1859年破土动工，历时十年而成。1875年埃及国王克迪夫因无力偿债而决定出售44%的运河股权，英国迪斯累利政府终于得到一个控制运河的机会，在英国罗斯柴尔德家族公司的资助下，英国政府巧妙地购买了部分股权。苏伊士运河公司成为一家英法合资公司，运河的大部分收入都流进了欧洲股东们的腰包，其中包括英国政府这个最大的股东。从此，苏伊士运河成为大英帝国的主要航道和生命线，通过这条水道，英国本土与其远东殖民地连为一体。1947年随着印巴分治并相继独立，苏伊士运河眼看就要失去战略价值，恰在此时，自中东地区的石油进口使失去传统战略意义的苏伊士运河突然之间变成了石油通道，成为整个欧洲的安全生命线。波斯湾原油绝大部分经过这条运河运往欧洲，1955年，不仅石油已占运河运输总量的三分之二，而且沿运河北侧还有穿越阿拉伯半岛的输油管和伊拉克石油公司的输油管。因此，“在战后国际石油格局中，苏伊士运河成为一条至关重要的纽带，对于日益严重依赖于中东石油的西方大国来说，这条水道具有独特的重要意义。”^[27]

1956年纳赛尔决定将苏伊士运河收归国有，英法以三国决定诉诸武力，出动16万陆军和100多艘海军舰队进攻埃及，美苏两个超级大国出于各自的目的而对英法以三国施以强大的压力，英法以被迫撤军，纳赛尔如愿以偿地收回苏伊士运河的主权。大英帝国在中东的地位遭到沉重打击，其残存的权力被迫拱手让给美利坚帝国，从此退出帝国主义对中东石油的争夺战。

苏伊士运河危机标志着大英帝国已经日薄西山。英国面临经济衰退和棘手的国内外政治问题，在世界舞台上已不再处于中心位置，英国被迫退出了在阿拉伯半岛南端的亚丁港。1968年，英国首相威尔逊面临国际收支失衡危机，宣布英国将停止履行对苏伊士运河以东地区的防御义务，1971年从波斯湾撤出了全部军事力量，从而结束了自19世纪以来英国强制下的和平以及英国统治的最后一份遗产。^[28]苏伊士运河危机是英国历史的一个转折点。危机的结果充分说明，英国已经不再是一个世界强权，伦敦《泰晤士时报》对英国首相艾登评价道，“他是相信英国是伟大强国的首相，也是第一位亲眼看到英国被危机证明不是伟大强国的首相。”美国石油史学家丹尼尔·耶金说，“此语堪称大英帝国的墓志铭。”^[29]

美国在苏伊士运河危机后取代英国成为中东地区的新霸主，中东政治的焦点也由美英争夺转向美苏对抗。美国抵制英法占领苏伊士运河，反对英法干涉中东，就是为了阻止苏联势力向中东渗透并染指中东石油。艾森豪威尔向国会提出了一项关于中东问题的决议案，要求国会授权总统在必要时可以在中东使用武装力量，以填补英法在这个地区留下的“真空”。美国将动用军事力量“保证和保护那些需要援助的国家的领土完整与政治独立，使其免遭共产主义国家的公开武装入侵。”^[30]此即所谓“艾森豪威尔主义”。

2．“七姐妹”丧失权力

从20世纪70年代起，波斯湾地区的石油政治发生了转变。战后经济制度中美国权力最明显的体现莫过于国际石油公司的垄断地位。然而，随着产油国民族主义的觉醒和采油技术力量的成熟，海湾产油国相继实现了石油工业国有化，美英两国石油公司的讨价还价能力日渐削弱。1973年欧佩克夺取了定价权，从根本上动摇了美国在中东地区的石油霸权，战后由英美石油公司控制的国际石油机制彻底崩溃。

从国际石油公司来看，“七姐妹”在这个时期逐渐丧失了权力，已无力挽狂澜于既倒。其中一个重要因素是，国际石油公司与产油国讨价还价的能力逐渐消失。早期国际石油公司垄断了资本和国际市场，掌握着石油生产的技术秘密。但是，到1973年，跨国公司已经无意识地把技术和技能传给了石油生产国，这些国家获得了自主经营石油生产的能力。最终结果是，穷国要求分得更多利益。跨国公司不能再从当地国撤出投资作为威胁的手段，因为现在穷国也可以用自己独立经营的主张来威胁跨国公司。西方“七姐妹”还遇到独立石油公司的挑战，这些独立石油公司为了打入中东石油市场，愿意给予产油国更高的税收回报。产油国为了摆脱“七姐妹”的控制，倾向于同这些“七姐妹”的“小弟妹”做交易，从而使“七姐妹”讨价还价的能力逐渐丧失。

特许权体系是一个极不平等的英美霸权体系，缺乏任何国际道义的基础，自始至终都存在着内部的结构性冲突和外部的挑战。罗伯特·考克斯认为，国际霸权作为国家实力的体现是建立在经济统治的基础之上的，其稳定性和合法性则是通过统治和被统治集团的意识形态的妥协和统一来实现的。^[31]石油霸权体系之内，霸权国与被统治国之间压根就不存在意识形态和利益的一致性，二者结构性矛盾突出表现为霸权与主权的冲突。石油霸权体系是一个英美共享特权的体系，两国的支配性统治侵害了石油资源国的主权，霸主的权力扩张限制了产油国对本国能源资源的管辖权。实际上，从第一次世界大战期间西方国际石油公司进入中东开始，石油出口国就反抗这种霸道的治理结构。“如果我们回溯现在中东地区欧佩克成员国签订的石油协定的起源，我们就会发现所谓协定都是单方面决定的。……许多石油协定，特别是战前签订的石油协定，是各方之间不平等谈判的结果。在欧佩克成员国中，许多石油公司如同国中之国那样行事。它们不过是那些控制性强权（controlling powers）——特别是美国和英国外交政策的延伸，其他欧洲大国也加入了掠夺，只不过程度不同而已。那些国际石油巨头，一方面基本上以英国人为主，代表着传统欧洲强国的外交政策工具，进入我们中东国家，另一方面是美国人，他们拥有超乎一切的政治经济影响力。”^[32]

3．美国代理人政策的破产

美国在中东的外交政策有两个目标：一是联合英国控制中东丰富的石油资源，二是防止苏联共产主义势力向中东地区渗透。所谓“杜鲁门主义”，正是美国在中东地区追求双重利益的反映。1947年杜鲁门宣布美国军事力量将帮助所有国家反击共产主义的入侵，主要保护希腊、土耳其和伊朗免受苏联扩张主义的威胁，美国给沙特阿拉伯提供军事援助，1951年两国签订了互助防御协定。1957年宣布了所谓的“艾森豪威尔主义”，美国派遣军事力量为重要的盟国提供安全保障，给沙特提供军事援助，促进美国与阿拉伯国家之间的关系。

1969年，英国宣布将于1971年从苏伊士运河以东撤军，美国实行所谓“尼克松主义”，声称美国不会填补英国撤军留下的权力真空，主要通过向海湾国家销售武器以增强盟国的力量。尼克松政府的真实意图在于，依靠友好的地区强国充当区域警察，从而解决美国因自身陷入越南战争泥淖而难以插足中东地区事务的困境。伊朗则热衷于填补英国撤离后留下的权力真空，从1972—1979年期间，巴列维国王代表华盛顿在海湾地区扮演“警察”的角色。1979年巴列维被什叶派领袖霍梅尼领导的革命推翻，美国的代理人策略破产。此时，苏联正在从军事上给予伊拉克支持，伊拉克则长期以来怀有争霸海湾、控制石油的野心。于是，一种截然不同的安全体系在波斯湾发挥着支配作用。

1979年12月，苏联入侵阿富汗，苏联军队部署到了距离波斯湾仅数百英里的地方。美国被迫转而支持阿拉伯民族主义，这个战略最终导致极端势力塔利班和基地组织对美国霸权的反抗。在遭到9·11恐怖袭击之后，美国用整整10年时间、耗费1万多亿美元军费，才得以在中东地区重建石油霸权。

三、欧佩克体系

在英美霸权体系下，霸权和被统治的石油生产国之间的冲突达到了尖锐的程度，特别是阿拉伯国家对美欧重建以色列国的政策和行动感到极度的失望和不满，这个问题引发了阿以冲突，最终成为欧佩克革命的导火索。1973年第四次阿以战争爆发之际，阿拉伯石油输出国对国际石油公司的生产霸权展开了反击行动，接着对美国及其盟国实行石油禁运，以报复其支持以色列的政策。通过对国际石油公司的反击，欧佩克成功地夺取了石油定价权，“对于跨国石油公司来说，这标志着它们控制世界石油资源的终结，现在，所有涉及石油税费和最大产量的重大决策都落到了产油国政府的手里。”^[33]通过对美国及其盟国实行禁运，一举改变了国际能源体系的权力结构，从此欧佩克占据国际石油体系的权力中心。所谓欧佩克体系，是指1973年欧佩克革命以来所形成的全球石油政治新秩序。从全球治理来说，欧佩克体系就是以欧佩克为权力中心的石油治理新结构取代了以国际石油公司为权力中心的旧结构。

（一）产油国同国际石油公司之间的斗争

在特许权体系下，国际石油公司控制着世界主要石油资源的所有权，单方面决定产量和价格。由于国际石油公司代表着西方石油消费国的利益，因此它们长期实行低油价政策，严重损害了石油生产国的利益。产油国最初的斗争目标极为简单，就是要求提高油价，增加每桶石油的出口收入。随着阿拉伯民族主义的兴起，产油国的行动目标发生了变化，从提高利润分成转向收回资源主权，从而为欧佩克革命奠定了基础。

1．利润对半分配

1948年，委内瑞拉民主行动党主导并通过了《碳氢化合物法》，为委内瑞拉实行石油利润的“对半分配”提供了法律基础。1948年11月，国际石油公司策划了一场军人政变，民主行动党被政变推翻。但是，军人政权并未改变石油利润对半分配的格局。委内瑞拉在产油国中率先突破了利润分配不公的不平等局面。^[34]委内瑞拉成功地实行对半分配制，在产油国中引起连锁反应，中东国家纷纷要求与国际石油公司重新谈判，实行石油利润的对半分配。当时美国政府认为，委内瑞拉采取五五分成之后，中东产油国实行这一政策是不可避免的。而朝鲜战争的爆发，加剧了美国对苏联向中东地区渗透的担心，所以美国政府决定对此不予干涉。

1949年末，委内瑞拉政府派出一个三人代表团赴中东访问，其任务就是向中东产油国政府解释利润对半分配的政策，同时鼓励中东产油国采取同样的行动，把石油税费提高到与委内瑞拉相同的水平。②在沙特阿拉伯实行对半分配以后，“委内瑞拉模式”迅速在产油国中蔓延。科威特和伊拉克的国际石油公司被迫向东道国政府提供与阿美公司一样的分成政策。1951年，科威特政府与石油公司签订了协议，提高政府分配比例。1952年，伊拉克政府与伊拉克石油公司（IPC）重新签订了分成协议。

利润对半分配制是战后中东国家与国际石油公司围绕石油利益分配斗争所取得的第一个重大胜利。对半分配是国际石油公司及其母国政府妥协的产物，因为这个政策，中东国家的石油收入从每桶30—40美分增加到65—75美分。最初产油国政府的利润是不同的，因为各国石油价格不同，从1955年起，沙特以石油牌价为基础实行利润对半分配，所有中东国家的石油利润分配都以沙特石油牌价为基础，这不仅保证产油国可以从石油生产中得到相同的利润，而且石油牌价还为欧佩克争夺定价权奠定了基础。

2．石油国有化运动

20世纪50年代以前，中东地区的石油资源被英美七大国际石油公司所控制，争取石油资源的主权始终是石油输出国的政治目标。早在1938年，墨西哥就对石油工业进行了国有化，但国有化政策遭到国际石油公司的联合抵制，墨西哥石油被逐出了国际石油市场，墨西哥为国有化付出了巨大代价。1951年，伊朗总理穆罕默德·摩萨德发动石油国有化运动，建立伊朗国家石油公司，控制和经营本国石油资源。1953年美国中央情报局和英国情报部门秘密策划了一场军事政变，推翻了摩萨德政府，伊朗同样为石油的国有化付出了重大代价。虽然外国石油公司推翻了摩萨德政府，但伊朗国家石油公司作为石油国有化运动的一份遗产保留下来，极大地鼓舞了中东地区的石油国有化运动。

20世纪70年代，石油国有化运动掀起了高潮，利比亚等国实行激进国有化政策，沙特阿拉伯等国实行渐进国有化政策，国际石油公司像多米诺骨牌一样接连失去控制权。1971年，阿尔及利亚宣布对法国石油利益实行国有化，随后卡扎菲宣布对BP公司的石油资产实行国有化。1973年，伊拉克石油公司接管了外国石油资产。在国有化期间，中东地区许多产油国开始强化对石油资源的控制。国有化进程在1973年石油危机后提速。1979年，尼日利亚对BP公司在该国的石油资产实行了国有化，这次行动还带有浓厚的政治色彩，其目的是迫使英国政府对罗德西亚白人政府的分离运动采取强硬路线。以沙特为主的一些中东石油输出国采取渐进主义政策对整个石油工业实行国有化，大石油公司日益失去对中东石油资源及其生产的控制权。^[35]总之，石油输出国收回“自然资源的永久主权”的行动取得了巨大的成功。

通过国有化政策，产油国取得了最重要的石油资源主权，为1973年实施石油禁运创造了条件。在阿拉伯国家实行国有化之前，国际石油公司控制着全球石油和天然气储量的85%，同时控制着世界石油的产量和价格。1973年欧佩克实行石油禁运时，产油国控制了全球50%的石油产量，从世界石油市场来说，这意味着巨大的权力和影响投射力。

（二）欧佩克体系的建立

1973年10月16日，埃及、叙利亚等12个阿拉伯国家对以色列发动了“斋月战争”，第四次中东战争爆发。为配合战争，打击以色列及其支持者，战争爆发当天，叙利亚首先切断了一条输油管，黎巴嫩关闭了南部重要的石油港西顿。10月7日，伊拉克宣布将伊拉克石油公司所属巴士拉石油公司中美国埃克森和莫比尔两家联合拥有的股份收归国有。10月16日，科威特、伊拉克、沙特、卡塔尔、阿联酋和伊朗决定，将海湾原油市场价格提高17%，标志着第一次石油危机的开始。10月17日，阿尔及利亚等10国参加的阿拉伯石油输出国组织部长级会议宣布，立即减少石油产量，决定以9月份各成员国的产量为基数，每月递减5%；对于美国等支持以色列侵略的国家的石油供应，逐月减少5%。10月18日，阿布扎比决定完全停止向美国输出石油。接着，利比亚、卡塔尔、沙特阿拉伯、阿尔及利亚、科威特、巴林等阿拉伯主要石油生产国都先后宣布中断向美国出口石油。

通过石油禁运，阿拉伯产油国逐渐控制了本国石油资源的主权，并且在全球市场上掌握了定价权。1973年12月，欧佩克组织中的阿拉伯成员国宣布收回原油标价权，将基准原油价格从每桶3．011美元提高到10．651美元，从1973年10月1日至1974年1月1日，国际油价从每桶3．11美元上升到11．65美元。据统计，仅提价就使阿拉伯国家的石油收入由1973年的300亿美元，猛增到1974年的1 100亿美元。阿拉伯国家的石油武器，沉重打击了严重依赖石油的世界经济，当时美国每天石油进口减少了200万桶。^[36]国际石油公司和其他西方石油公司失去了大部分独立行动能力。

面对英美霸权，第三世界产油国为何能够迅速发动一场震惊世界的政治行动，从而导致国际能源体系和能源治理结构的转型？究其原因，从国际体系来看欧佩克的崛起具备两个外在条件：一是美国霸权衰落不允许美国在危机中选择武力。换言之，所谓“李普曼不足”导致美国无法独自使用武力，而盟国在石油禁运的囚徒困境博弈中，纷纷改奉背叛战略，以最小化其经济损失，担心如果无法得到优先待遇，最终就会面临石油匮乏——即傻瓜的代价。英国、西德和意大利等对美国支持以色列的政策采取了不合作态度，甚至拒绝美国向以色列运载军火的飞机飞越其领空。只有荷兰是个例外，由于它继续追随美国的政策，遭受了石油输出国组织的石油禁运，不得不为原油支付高价，即为那时的傻瓜。^[37]在石油危机中，西方盟国在外交上陷于分裂，衰落的美国霸权既然不能提供国际公共物品（如稳定的石油供给、地区安全等），自然没有国家追随美国的领导。二是美苏两极对抗格局为欧佩克创造了政治活动的空间。美苏两极体系的相互抗衡对英美霸权形成了强大的牵连作用，美英担心采取武力手段有引起世界大战的危险，被迫实施容忍的妥协政策。

内在原因是阿拉伯产油国在争取石油资源主权方面的空前团结和坚定不移的国家意志。20世纪70年代，第三世界民族主义达到高潮，世界范围内的殖民主义和帝国主义体系土崩瓦解。1960年，半数石油输出国组织成员属于欧洲的殖民地，到了1973年它们全都取得了政治主权的独立。发展中国家与国际石油公司之间为争取石油控制权而斗争，正是反殖民主义、反帝国主义和民族主义运动的重要内容。美国意识到，对已经实现民族觉醒和非殖民化目标的国家使用武力，肯定要为之付出较高代价。相反，石油涨价造成的损失基本上处于可承受的范围之内。国务卿基辛格在危机期间曾说过，美国如果面临“窒息”，那么就可能使用武力。当然，在敏感性相互依存日益加深的情况下，世界石油政治在很大程度上还受到美国国内政治的牵制，石油生产国的提价行动在消费国内部得到了一些利益集团的响应，一些重要的政治行为体认为，导致能源价格高涨的敏感性相互依存是值得欢迎的。^[38]

欧佩克革命标志着全球能源政治体系发生了翻天覆地的变化，宣告英美石油霸权体系的终结和以欧佩克主导的新能源体系的确立。从此，欧佩克在国际能源体系中发号施令，自行决定石油产量和价格，无需与国际石油公司谈判和讨价还价。欧佩克最初的政治行动是单方面、大幅度提高油价，从1982年开始实行配额制度来实现产量控制，配额制度是按比例分配产量，各成员国必须按产量配额组织生产，其目标就是通过控制产量的政策操控国际原油价格。当国际原油价格偏低、损害石油输出国利益时就集体减产，推动油价走向，当国际原油价格偏高时就集体增产，以使油价回归到欧佩克认为合理的水平。为此，欧佩克还设计了所谓的价格带机制，把油价限制在欧佩克认为合理的区间，当油价超出这个区间时，欧佩克就采取相应的干预措施。2003年，伊拉克战争爆发，价格带机制失灵，欧佩克失去了定价权，欧佩克体系让位于一个全新的以市场为基础的全球一体化能源体系。

在欧佩克体系下，能源生产国和消费国之间的关系是一种零和博弈：生产国偏好可能的最高价格，而消费国追求可能的最低价格，二者博弈的均衡就是国际能源体系的稳定。从经济利益来说，石油输出国是欧佩克体系的受益者，从权力政治来说，欧佩克削弱了西方国际石油公司的权力，并没有削弱美国及其盟国在该地区的战略利益，西方国家加强了对中东地区的军事控制，不对称的军事优势弥补了西方在石油价格博弈中的劣势，因而军事力量成为确保能源供应安全的最后一道防线，这就迫使欧佩克就范，不得不与以美国为首的西方石油消费国集团保持着一定程度的合作关系。正是由于这种既冲突又合作的关系，导致国际油价往往受国际政治事件的影响，呈现出暴涨暴跌的不稳定状态。1973年和1979年两次石油危机导致国际原油价格涨到每桶13—14美元，1980年国际原油价格开始暴跌，1986年跌至每桶9美元，2000年又涨至每桶30美元以上。

总体上，欧佩克体系基本满足了产油国和消费国的利益，消费者得到可靠的、付得起的能源供应，生产国从高油价中得到回报，由于欧佩克拥有巨大的闲置产能，尽管政治冲突经常导致产油国和消费国之间的分歧，但欧佩克体系仍然保持着相对的稳定性和可靠性。欧佩克体系得以相对稳定的关键是美国和沙特阿拉伯的联盟关系。这个联盟是保证供应安全的关键。为了反对伊朗以及后来伊拉克的潜在威胁，美国承诺保证沙特阿拉伯的安全，美国海军保护海上石油供应通道。沙特阿拉伯则保证把石油运到国际市场，并保证拥有高水平的剩余生产能力（石油总体生产能力与实际产量之间的差额），以消除供给中断的威胁。欧佩克体系得以相对稳定的基础是生产国和消费国利益的一致性：中东国家要保住西方消费市场，而西方国家则日益控制着中东地区的经济和军事安全。例如，1991年海湾战争期间，在沙特阿拉伯倡议下，中东产油国以增产保持了石油价格的稳定，没有出现石油供应危机。

（三）欧佩克体系的终结

欧佩克占支配地位的国际能源体系究竟持续了多久，在这个问题上并没有形成一致看法。一般认为，欧佩克体系从1973年石油禁运开始，到1983年欧佩克卡特尔价格机制崩溃为止，这个阶段通常又被称为“欧佩克的黄金十年”。然而，两伊战争爆发后，虽然欧佩克内部治理结构失灵，外部受到非欧佩克产油国的巨大挑战，但欧佩克并没有在国际能源体系中丧失主导权。不仅欧佩克拥有令人敬畏的石油储量，它意味着一种巨大的国际政治权力，而且欧佩克仍然掌握着国际原油定价权，突出表现在欧佩克和非欧佩克产油国的较量和博弈中。从1978年开始，欧佩克石油和非欧佩克石油在国际市场上展开了空前激烈的竞争，在欧佩克采取一系列反击措施后，非欧佩克国家被迫就范，改变其不公平竞争的产量政策，从而显示了欧佩克的限产保价政策仍具有很高的可信度。从1978年开始，国际原油价格下降，欧佩克实行减产抑价政策，非欧佩克国家却不断增加石油产量，大约每天提高了1 400万桶，导致欧佩克的市场份额损失了一半，在国际原油市场上的份额降低到29%，由于欧佩克和非欧佩克的恶性竞争，国际原油价格不断下降。于是，欧佩克被迫实行所谓“能力净化”政策，即抛开产量配额的约束，打开成员国石油的栓塞，让廉价石油洪水般冲进世界市场，1986年国际原油价格降低到10美元的最低水平，非欧佩克产油国纷纷缴械投降，主动限制产量，以恢复合理的石油价格。这次博弈的结果，虽然欧佩克成员国遭受了巨大的损失，但它成功地制服了非欧佩克产油国挑起的无序竞争，特别是给予苏联石油业沉重的打击，石油收入减少一半，为苏联的解体埋下了伏笔。

实际上，欧佩克在能源体系中的支配权一直延续了30年，从1973年欧佩克石油禁运开始到2003年欧佩克“价格带”机制失灵、油价再度飙升为止。造成欧佩克价格带机制失灵的一个重要因素是美国发动了伊拉克战争。美国通过发动伊拉克战争推翻了反美主义的萨达姆政权，进一步强化了同海湾产油国之间的政治军事同盟关系，加强了美国在中东地区的军事存在，而且从战略上彻底控制了伊拉克的石油资源，并以此作为向欧佩克的支柱——沙特阿拉伯施加压力的筹码，主要代表西方石油消费国集团利益的国际能源机构（IEA）显著增强了与欧佩克讨价还价的能力，非欧佩克石油在世界市场上的地位日益提高，从此欧佩克单方面决定世界石油产量和价格的能力遭受巨大的挑战。此后，随着新自由主义的盛行和全球化的高歌猛进，给国际能源体系注入了新的推动力，欧佩克体系走向终结，逐步让位于一体化的国际能源体系。

四、全球一体化的能源体系

冷战结束后，政治、市场和环境等因素的变迁逐渐瓦解了欧佩克的权力，标志着能源体系再次发生转型，全球一体化的能源体系应运而生。在全球一体化的能源体系下，国际能源政治的动力学发生了变化。“全球石油市场一体化是一个不争的事实，因此全球只有一个统一的石油市场。这个复杂的全球系统每天交易量大约为9 000万桶原油。一旦某个地方出现供应问题，整个全球市场都会受到影响。能源安全取决于能源稳定，任何国家都无法脱离全球市场，否则将会付出很高的代价。”^[39]一体化的全球能源体系具有以下几个重要特点。

（一）市场化的价格机制

在全球化时代，国际原油定价权从欧佩克转移到世界石油市场。目前，国际原油市场主要有五大现货市场和三大期货市场，石油的定价很大程度上取决于现场交易情况，数千位交易商和经纪人在确定石油价格中扮演着重要角色。可以说，所谓定价机制，就是以五大现货市场和三大期货市场为主的国际石油市场机制。

期货市场在国际石油定价机制中的作用更加突出。目前全球年石油交易量约130多亿吨，通过现货市场的交易量只占六分之一左右。石油期货市场不仅对非市场因素极其敏感，而且受到国际金融力量的操控，虚拟资本的炒作活动对国际原油价格的影响越来越大。在全球化条件下，能源市场的特点是极端的价格波动，2003年油价为每桶20—30美元，2008年7月飙升到每桶147美元的历史高点，此后又暴跌为每桶50美元。

尽管欧佩克在很大程度上仍然实行产量配额制度，但欧佩克的产量政策对国际原油价格只能间接地产生影响，交易价格实际上是由现货市场和期货市场共同决定的。欧佩克的产量政策、国际政治突发事件、气候灾害等非市场因素，都是通过现货市场和期货市场而间接发挥作用的。

（二）相互依赖的权力结构

20世纪90年代以来，相互依赖重塑了国际能源体系，开创了全球能源一体化的新时代。当代国际能源体系以经济相互依赖为基本特征。相互依赖造成各国之间的紧张关系，为了应对石油短缺和高油价，各国试图实现能源自给政策。整个能源领域都被供应安全所主宰，甚至达到造成工业化国家相互冲突的程度，工业化国家为市场准入而竞争，很明显已经对国际稳定构成了威胁。^[40]

在能源领域，相互依赖关系具体反映于“四方角力”的结构。能源输出国方面形成了欧佩克和非欧佩克的竞争与合作。能源进口国方面，形成了传统消费国和新兴消费国之间的冲突与合作。其中，能源输出国之间主要在全球能源市场上展开价格战，政治冲突的烈度偏弱，因为它们的冲突主要表现为争夺市场份额，在利益上存在着一致性。相反，能源进口国之间的竞争特别激烈，通常情况下表现为在政治和外交两个战场上的生死较量，形成了一种你得我失的零和博弈关系，从而制约了能源消费国运用其整体力量迫使能源生产国在价格政策上妥协和让步的能力。例如：中日在俄罗斯能源管道布局中展开了激烈的冲突，这种矛盾事实上有利于俄罗斯发挥其能源外交的作用，反过来制约了中日在能源政策上的协调与合作；美国对中印等新兴石油消费国实行遏制政策，导致它们之间在能源分配上展开恶性竞争，不仅为能源进口国之间的合作设置了障碍，而且有利于石油输出国趁机抬高世界石油价格。

来自非欧佩克石油生产国的竞争，使欧佩克和西方能源消费国之间形成了更加复杂的关系，一方面欧佩克与传统消费国之间的相互依赖日益加深，中东石油是西方国家能源供应安全的支柱，而西方市场则是欧佩克国家能源需求安全的基石。另一方面，发达消费国的政府尽可能实行能源自立政策，以减少对欧佩克成员国的依赖，这种政策反过来激起欧佩克成员国的反应，它们也采取了相应措施以减少对发达消费国的依赖，从而造成双边关系的紧张。在这种情况下，非欧佩克的石油产量就成为西方发达国家用以平衡欧佩克权力的一个砝码，实际上早在冷战期间，欧洲与苏联在政治军事上虽然是“硬球碰硬球”的对抗关系，在能源上却是“相敬若宾”的商业伙伴关系。冷战结束后，俄欧能源相互依赖关系不断深化，欧洲通过增加对俄罗斯石油的进口，从而对欧佩克的权力起到了制衡作用。

（三）渐趋一致的经济利益

在欧佩克体系下，能源消费国和生产国之间围绕能源价格进行零和博弈，“全世界几乎没有认识到利用化石能源所导致环境污染问题，生产国和消费国总体上对于提高能源效率、寻找可替代能源以减少对煤、石油和天然气等传统能源的依赖根本没有兴趣。”^[41]在全球化体系下，随着新兴消费国的崛起，石油生产出现了供不应求的状况，国际社会需要投入大量资金开发能源，同时生产国和消费国都认识到能源利用对环境和气候变化造成的重大影响，对人类生活方式带来的巨大挑战，因此在保持能源体系平衡、提高能源利用效率和应对气候变化方面，生产国和消费国有了共同利益和互利合作的基础。

生产国和消费国投资利益的一致是全球化能源体系的特点之一。保证新体系稳定的关键在于，传统消费国、新消费国和产油国的需要都应得到满足。达到多种利益的一致性，很大程度上依赖于投资发挥作用。日益增长的全球能源需求迫使能源生产国加大投资力度，开发石油资源，建设油气输送管道，完善基础设施。新投资普遍具有规模大、周期长和风险高的特点，新兴石油生产国由于资本短缺和技术落后，不得不开放能源领域，引进跨国石油公司的资本和技术，结果1973年之后曾经被迫从产油国部分撤离的跨国石油公司又重新在发展中国家掀起了一股投资热潮，这次它们往往采取联合投资的形式，以降低非市场因素带来的高风险和不确定性。一些富得流油的石油国家（petro-state）则利用“主权财富基金”购买美国一流公司及银行的大量股份。例如，2007年阿布扎比投资局购入美国花旗银行75亿美元的股份。2008年1月花旗银行将更多的股份——125亿美元——卖给科威特投资局及包括沙特王子阿尔瓦立德在内的另外几家中东投资者。阿布扎比还对主要的芯片制造商AMD公司以及大型私募基金凯雷集团投入巨资。^[42]这样，就出现了石油生产国和消费国之间交叉投资的格局，它们的利益日益紧密地相互交织在一起。

在保持能源体系的平衡、提高能源效率和应对气候变化方面，生产者和消费者存在共同利益及互利合作的基础。近些年来，能源生产国和消费国都普遍意识环境污染的严重性及全球变暖对地球造成的灾难性影响，消费国在开发替代能源及其技术方面加大了投资力度。显然，新能源的开发利用将减少全球化石能源的消费需求，表面上看对石油输出国会产生不利影响。然而，环境污染和气候变化引起了国际社会对化石能源经济的普遍质疑，能源输出国越来越认识到提高化石能源利用效率的重要性。首先，提高能效可以延长化石能源周期，从而使产油国直接受益。许多能源生产国都是世界上能源利用效率最低的，例如：俄罗斯由于基础设施老化和点天灯（在井口燃烧天然气），每年浪费的能源数量惊人。随着化石能源生产成本日益增高，而且输送距离越来越远，俄罗斯必须提高能源利用效率，因为只有这样才能降低基础设施及环境的成本。其次，提高能效可以减少环境污染，控制气候变化，从而消除国际社会对化石能源的质疑，新技术和对气候变化的关注将成为能源投资的推动因素。第三，产油国可以充分利用其天赐财富发展经济，以保证能源资源耗竭后经济的可持续发展。沙特阿拉伯等产油国工业基础薄弱，很多工业制成品需要从国外进口，这些国家在后石油时代甚至面临生存危机，它们需要投资建立国家工业体系，这就需要与工业化国家进行合作。

（四）供求多元的市场格局

全球化能源体系的一个重要特征是能源供需的多元化。在特许权体系下，西方国家全面控制石油资源，而产油国甚至不配称为国际行为体。在欧佩克体系中，产油国控制了本国能源资源的主权，从国际石油公司手里夺取了定价权，对能源供给安全的担忧导致发达国家寻求更多的供应来源。英国和荷兰投资开发北海油田，美国投资开发阿拉斯加北坡油田，法国投资开发北非石油，而德国和日本则大力发展核能，其根本目的就是摆脱对中东石油的过度依赖，这反过来又引起欧佩克成员国对需求安全的担忧。

进入新世纪以来，国际能源领域又出现了两大新因素，即新兴石油生产国和新兴石油消费国的同时崛起，从而为解决全球能源供应安全和需求安全问题之间紧张关系提供了条件。

在普京政府执政期间，俄罗斯崛起成为世界上最大的非欧佩克石油生产国，2003年俄罗斯日产原油800万桶，原油出口超过沙特阿拉伯，俄罗斯还是世界第一天然气储量大国。在中亚里海地区，哈萨克斯坦、土库曼斯坦、阿塞拜疆、乌兹别克斯坦等国，纷纷开放石油领域，吸引外国投资，迅速成为世界上有影响的石油供应国。新兴产油国的崛起，为传统石油消费国实行能源供应来源多元化政策提供了可能，降低了美国和欧洲对中东石油的依赖度。

中国和印度等新兴石油消费市场的崛起，意味着欧佩克并非完全依赖西方消费国的市场，从而为欧佩克推行能源需求多元化政策提供了条件。石油生产国的利益在于以可能的最高价格出口石油并确保能源需求安全，为此石油生产国采取了一系列战略确保能源需求安全：向新兴消费国销售能源以实行能源需求多元化；在国家最大程度控制能源工业部门的同时，确保有效的国内外投资以保持或增加产量；实行经济多元化，逐步摆脱单纯依赖原材料部门的局面，以应对需求下降或价格波动；在国内外投资新能源项目。消费市场的多样化，既是市场发展的结果，又是产油国有意识的战略，产油国和消费国相互博弈的结果，客观上有利于国际能源体系的平衡。

（五）各具优势的均势状态

石油输出国凭借资源优势确立了谈判优势。工业化国家要求欧佩克以可接受的价格出口石油，以保持其石油供给安全。显而易见，不论工业化国家增加煤炭、核能和新能源消费的各种计划能否取得成功，在相当长时期内，这些国家仍然依赖欧佩克的原油供应，大多数国家对欧佩克石油的依赖不仅不会降低反而会升高，除非欧佩克资源枯竭而自然降低出口。但是，拥有谈判优势的欧佩克难以把自己的条件强加于工业化国家，因为工业化国家不仅具有政策协调能力，从某种程度上来说，还拥有调整经济发展驱动力的科技创新能力，在迫不得已的情况下，发达国家还可以扩大替代能源的生产。因此，欧佩克仅仅对石油价格拥有一定的决策权，事实上它们在定价权方面甚至小于发达国家，因为发达国家控制着消费市场，因而也最终控制着石油产品的价格。尤其是，发达国家控制着向石油输出国出口商品的价格，而产油国的大部分石油收入必须用于工业产品的消费，这就形成了权力的均势。

总而言之，全球化能源体系已经超过了传统的资源主权概念，实际上所有国家的主权观念都削弱了，所有国家的主权都以授权开发的形式削弱到最低限度，包括发达国家和发展中国家，资源丰富的国家和资源贫乏的国家。由于授权受到国际条约的保护，因此石油输出国和石油消费国几乎拥有对等的权力。全球化的能源体系是多种行为体各具优势、共享利益的权力均势体系。