能源安全风险

能源安全问题错综复杂，受到各种因素的影响，这些因素来源于许多领域，包括地理因素、经济因素、政治因素、军事因素和气候因素。有些因素是由行为体的特定政治或外交政策造成的，有些因素是地区安全关系及其结构决定的，有些因素是全球性问题引起的。鉴于国家在全球能源安全结构中所处地位的差异，某些国家面临的能源安全危机可能是由于其他国家的能源安全自助行为所引起，这说明能源安全不仅是一个多因素交织作用的过程，而且也是政治权力角逐的结果。

从国家来说，全球能源安全风险来源于政治、经济、金融、技术、地理和环境、社会和法律等各个领域。政治因素包括：产油国体制不稳定；国际紧张关系；恐怖主义的全球化；“资源民族主义”的兴起。经济金融因素包括：普遍增长的世界经济和石油进口需求；石油需求逼近石油供应极限；潜在的供应中断引起价格波动；包括电力部门在内的所有能源工业的投资不足；对中东以及其他产油区探明石油储量数据的怀疑；外国投资市场准入的限制及投资的不确定性。地理和环境因素包括：气候变化和被称为“上帝行为”的天灾；环境污染；世界油气资源及探明储量集中于少数地区；石油和天然气开采转向深海和极地；消费国的供应线延长。社会和法律因素包括：产油国严格限制外国资本开发油气蕴藏；产油国要求能源企业承担更大的社会责任。就全球能源安全的共性来说，能源安全受到以下主要因素的支配，包括：储量的集中和储量—消费的空间分离、供求关系紧张、产油国政治动荡、突发事件和投资的不确定性。在这种背景下，观察家纷纷预言石油供应紧张时代即将来临，人们日益担心世界石油资源即将耗竭。^[22]

一、能源储量集中于战略空白区

世界主要能源储量集中于战略空白区（strategic ellipsis），即从海湾、中亚里海到西伯利亚的巨大弧形地带。该地带蕴藏的油气资源占全球储量的70%，欧佩克海湾国家和俄罗斯扮演着世界能源供应中心的重要角色。中东又是这个弧形供给带的中心，中东石油占全球石油储量的60%，天然气占41%，这种集中使全球油气供应很容易受到中断的影响，增加了产油国利用资源优势控制世界市场的风险。以1973年的世界石油危机为例，由于已开采石油还不到已探明石油储量的四分之一，危机不是因为资源不足，而是与石油分布的地理集中度相关。

政治因素（石油国家）、经济因素（即欧佩克成员国限产以提高石油的“租”）和地理因素（极不平衡的石油资源地理分布）的互动制约着全球石油资源的生产。能源在地理上集中分布于政治不稳定的波斯湾、里海和西非地区，造成了复杂的政治风险。高油价强化了专制主义权力，为了控制中东石油，美国在中东大规模驻军，保护沙特阿拉伯王室的安全。俄罗斯、委内瑞拉和伊朗强制性重建政府对能源部门的控制权，赤裸裸地利用外交政策增加其市场权力。

在战略空白区，国家之间的对立、扩张领土和追求威望的动机、教派冲突和意识形态分化、次级行为体的活动、石油民族主义的觉醒，都给能源供应安全增添了变数。实际上，国际石油贸易很少受到民族主义和宗教情绪的影响。相互冲突的国家之间通常以间接方式进行石油贸易。例如，即使在战争状态下，以色列炼油厂仍然可以从中东国家得到石油。尽管委内瑞拉总统查韦斯在外交辞令上反美，但几乎所有委内瑞拉石油都出口到美国。即使美国为大多数波斯湾产油国提供军事保护，但美国自中东地区进口的石油，无论绝对还是相对数量，均低于欧洲自中东地区的石油进口量。俄罗斯和里海国家的绝大部分石油都出口到欧洲和地中海国家，主要是因为供应地和消费市场在地理上的近邻性。^[23]

现在，能源消费国出现了两种完全相反的安全观：一种认为，世界日益依赖从不稳定的中东地区进口石油，能源安全就是寻求与中东石油输出国保持密切的外交关系，以扩大中东地区的石油进口；另一种认为，海湾产油国易受各种干扰因素的制约，这是能源安全最重要的特点。供应安全就是尽可能降低对中东石油的依赖度。2004年美国总统乔治·布什在讲话中宣称，美国依赖石油，这些石油通常从世界上不稳定的地区进口，技术革新将帮助美国实现另一个目标，2025年美国要替代75%以上的中东进口石油。奥巴马政府制定的新能源规划，其目标是使美国10年内节省的石油比现在从中东地区和委内瑞拉进口石油的总和还要多。^[24]

二、能源需求的集中

能源需求的集中是全球经济发展不平衡的结果，客观上受到能源地理分布不平衡的制约。这两大不平衡把世界划分为生产和消费两个影子集团，美国、欧盟、日本和中国构成世界能源消费的中心。2007年，这些国家消费的石油占全球石油消费量的57%，美国石油消费量差不多占全球石油消费量的四分之一。尽管这些国家都是石油生产大国，但国内石油产量仅占自己消费量的四分之一，差额部分只能依靠进口石油来填补。2006年贸易动态显示，中东地区每天产油2 000万桶，而美日欧每天进口石油超过3 200万桶。北美、欧洲和亚洲的进口石油依存度还会上升，因为这些地区的探明石油储量不足全球探明储量的10%。^[25]在2006年的某一天，人类对石油的需求量达到了每天8 600万桶这一里程碑，即令人惊愕的每秒钟1 000桶！想象一下，在一个奥运会比赛用游泳池中注满石油，我们在大约15秒内就可以把这些石油用光。一天之内，我们要消耗5 500个游泳池的石油。^[26]

现在，全球能源安全的一个新的动向就是新兴经济体在世界经济中的崛起及其迅速增长的消费需求。新兴经济体的经济规模及其在全球化石能源交易中的比重，使全球能源体系正在发生转型。根据国际能源机构、欧洲能源署（EEA）和WEC的预测，与现在相比，2030年世界对全球主要能源的需求将增长50%，年平均增长率为1．8%。

美国和加拿大约有45%的能源需求依靠石油。1975年，美国37%的石油供应依靠进口，加拿大的石油产量几乎可以实现能源自给，但其一半石油产量向美国出口，而东部各省的石油需求几乎完全依靠进口。在欧洲，北欧国家如英国、挪威等对外国石油的依存度相对较低，北海油田使英国在1980年完全实行了自给自足，挪威每天出口石油100万桶。法国、意大利和日本基本上不产石油，进口石油占全部能源消费量的75%。^[27]

需求激增和新消费国的崛起对能源安全的影响日益显现。2007年，IEA《世界能源展望》的资料显示，2006—2030年期间石油需求每年增长1．3%，主要增长来自于发展中国家的能源需求。全球能源消费版图上出现了两个集团，而需求重心正从OECD国家向非OECD国家转移。2005年，非OECD国家的能源消费第一次超过OECD国家，2006—2030年期间非OECD国家的能源消费占新增消费量的87%，它们在世界能源消费中的比例将从51%上升到62%。^[28]

迄今为止中国的能源需求增长最快，每年将增长3．6%，其需求量将从2006年每天720万桶提高到2030年的1 650万桶。这期间，中国和印度占新增石油消费量的42%。OECD国家预计将每年增长0．4%，这意味着2006—2030年期间每天增加将近500万桶。但是，一方面是石油需求继续增长，另一方面是非欧佩克国家的常规原油和天然气产量将在10年内抵近峰值，从而使OECD国家对石油的依赖进一步加深。现在，OECD作为一个整体，石油进口依赖度已经高达58%，2030年，OECD国家的石油进口依赖度将高达2／3。^[29]

近年来，需求的集中和激增加剧了消费国供应安全的敏感性和脆弱性，导致2008年上半年油价飙升到145美元／桶的历史高位。随后，由于全球经济增长减速，石油价格经过反复波动，维持在每桶100美元左右，但总体趋势仍然是供应短缺。

三、能源密集型国家的“去稳定化”

对于能源密集型国家体制的关注，主要不是关注体制不稳或体制的变化，而是关注体制变化是否会导致石油政策的变化。实际上，能源输出国故意削减产量或削减出口的可能性很低。因此，任何形式的体制变化或体制不稳都不会影响长期生产能力，因为它会招致制裁，导致社会动荡，恶化投资环境。以伊朗为例，伊斯兰革命推翻了亲西方的体制，建立了反西方的体制，即使在伊斯兰革命的高潮阶段，伊朗的石油仍源源不断地输往西方国家。但是，伊朗的生产能力下降了一半，这并不是伊朗故意减产和限制出口的结果，而是外部制裁、投资不足以及两伊战争等因素综合作用的结果。

能源或资源密集型国家具有一些共同的特征：经常受到经济不振、治理失灵、缺乏民主、本地动荡和冲突的影响。资源蕴藏丰富的国家随着时间推移可能变得更贫穷，这种现象通常称为“资源诅咒”或“荷兰病”。石油和其他资源的出口可能导致该国货币相对于其他国家升值，导致该国其他出口活动失去竞争力。同时，国际商品市场的周期性繁荣与萧条，造成资源收入的波动，从而破坏了公共投资政策的稳定。石油资源富集的国家被称为“石油国家”（petro-state）或“石油主义国家”（petroist state），其特征是：主要财政收入来源于石油和天然气，公民缺乏自由，更确切地说，民主和自由的步伐似乎与石油均价成反比关系。托马斯·弗里德曼（Thomas Friedman）称之为“石油政治的第一法则”。根据该法则，当油价升高时，产油国更可能转向专制主义。迈克尔·罗斯（Michael Ross）总结了其中的机理：首先，政府取得了巨额石油收入，不需要向公民征税，因而公民被剥夺了尽义务的手段；其次，政府依靠能源收入，建立国内安全力量，抗拒民主压力；第三，根本不存在经济多样化，阻止了人口向工业和服务业部门的流动，这使他们更不可能推动民主。^[30]

“石油国家”在政治上一直存在体制不稳定、政治不民主、财富分配不平等和腐败问题。油气资源容易引起地方分离主义冲突，特别是油气资源生产掌握在那些与本地人没有宗教、种族和地区认同的集团手里时，极容易引起分离主义冲突。詹姆斯·弗农（James Fearon）认为，“石油出口国似乎更热衷于打内战，但对于其作用机理尚不清楚。”^[31]原因可能在于地方政府控制了石油财富，而国家相对来说力量削弱，结果就容易引起内战。而西方国家更愿意看到产油国内乱，因为它们可以通过干预获得相应的经济回报。“人权、民主和善治经常成为能源争夺战的牺牲品，而和平与稳定却处于危险之中。”^[32]

中东地区是各种极端宗教意识形态的渊薮，也是各种政治势力彼此博弈的角斗场，国际国内冲突不断，恐怖主义活动猖獗。自“二战”以来，仅阿以之间就爆发过5次战争，还有两伊战争、海湾战争和伊拉克战争，再加上小规模冲突从未间断。这个全球能源核心地带充满了潜在的不稳定之源，巴勒斯坦问题、阿拉伯反美主义、什叶派穆斯林的复兴、伊朗核问题及美伊关系等，只有第一次世界大战前的巴尔干可以与之相提并论，堪称世界能源战争的火药桶。作为世界石油主要供应国的沙特阿拉伯，一直面临严重的政治经济和社会挑战，针对沙特王室的挑战不止一次。1960年发生未遂政变；1979年发生叛乱；80年代什叶派发动抗议；最近10年内针对政府和平民目标的恐怖主义袭击从未停止。在伊拉克，石油和天然气财富没有成为国家之福，反而成为撕裂民族认同的罪恶之源，库尔德人占多数的北方和什叶派穆斯林占多数的南方在石油利益分配上的冲突由来已久。伊朗的情况大体如此，石油资源汇聚于阿拉伯人占多数的胡齐斯坦省，而西部逊尼派占多数的省份却缺乏石油资源，他们强烈要求分享这个国家的石油财富。社会经济方面主要是分配不平等。在欧佩克国家，存在着严重的分配不平等。科威特的大部分国民财富为20个家族所有，在伊朗国王统治时期，40个家族控制着大部分国民财产，在沙特阿拉伯，王室理所当然地控制着绝大部分财富。

非洲主要产油国都存在着政治不稳定和腐败问题。2005年尼日利亚骚乱，对全球石油价格形成强烈冲击。尼日利亚抗议者把矛头对准外国石油公司及其雇员和基础设施，因为抗议者认为石油收入并没有造福于当地居民，没有给当地带来更多就业，更没有改善当地的公共基础设施。此外，石油收入还造成腐败问题。这些问题导致抗议者对外国石油公司发动袭击，造成尼日利亚出口石油每天减少250万桶，相当于总产量的10%。^[33]利比亚是北非地区另一个传统石油强国，2011年，利比亚政局动荡，反对派在美国和法国支持下推翻了卡扎菲政权，8月23日，利比亚反对派控制的石油公司发言人表示，中国、俄罗斯和印度等曾对利比亚反对派采取敌对立场的国家，今后在从利比亚获得新的石油合同方面将会遇到麻烦。尽管8月25日，利比亚临时政府表示将履行卡扎菲时代授出的所有石油合同，其中包括中国的石油合作项目，并于2012年1月5日重申了这一态度，但其在新项目招标中仍旧给予中资企业不平等待遇。^[34]

阿尔及利亚是非洲最重要的石油和天然气出口国，1962年结束对法国的解放战争后，又陷入内部民族冲突的混乱状态。1991年起，伊斯兰解放阵线不断发动反政府的军事行动，导致数十万人伤亡；2001年又发生了柏柏尔人反对政府压迫和民族歧视的严重叛乱。虽然通过政府的妥协实现了民族和解，但阿尔及利亚政府的合法性被官僚主义和腐败所侵蚀，大量能源财富遭到挥霍浪费。苏丹近年来成为一个石油出口国，该国油田位于南科尔多州的穆格莱德盆地。从20世纪80年代开始，苏丹就陷入了南北内战，石油利益增加了冲突双方的权重，2005年苏丹政府与苏丹人民解放阵线签订和平协议，结束了长达21年、导致200万人失去生命的战争，协议要求南北平分石油利益。但是，从穆格莱德到红海苏丹港的长达930英里的输油管道仍然面临着严重的威胁，因为这条管道处于南北苏丹的分割线上，管道周边经常发生严重的叛乱活动。

撒哈拉以南非洲正在成为重要的煤炭和石油供应来源地。拥有全球最多的失败国家是该地区最重要的政治特征。根据2006年失败国家指数，全世界前15个失败国家中有10个位于撒哈拉以南非洲。这些国家存在人口压力、难民、经济发展不平衡、司法缺位、侵犯人权，以及纷争的政治派别等问题，政治动荡导致石油投资严重不足，已经投资的外国公司生产条件恶化，生产区甚至需要用铁丝网隔离并派武装部队驻守和巡逻。

有些产油国虽然不存在政治动荡，但能源生产因受技术条件的制约而增长缓慢。激进的体制变革及其他革命通常会导致石油生产的停产，从而影响国际能源安全。例如：近十年来，俄罗斯和西方消费国关系一直比较紧张。苏联解体后，俄罗斯对能源工业进行私有化改革，导致石油产量大幅下降。普京执政以后，对能源工业的国有化政策导致美俄关系再度紧张。在玻利维亚，政府干预石油生产并实行国有化。2005年12月，莫拉莱斯当选为玻利维亚总统，他提出对能源部门实行国有化。

四、不可抗力

不可抗力主要指战争、恐怖主义以及作为“上帝行为”的自然灾害。自从50年代以来，战争和冲突一直是威胁全球能源安全的重要因素。中东地区是全球能源供应的中心，该地区战事之频繁，实为其他地区所罕见。战争经常阻止中东地区石油的流动性，导致世界石油市场供应中断。包括苏伊士运河战争（1956）、阿以战争（1967—1973）、两伊战争（1980—1988）、伊拉克入侵科威特（1990）、美国入侵伊拉克（2003）。苏伊士运河危机（1956—1957）造成第一次重要的供应中断，这次冲突导致埃及政府限制苏伊士运河的石油运输，大约有一半通过该运河运往西方的石油受阻。据估计，在高峰时期，西方大约每天损失石油供应200万桶。1957年之后，石油供应经历了几次重大的中断事件，其中石油供应中断最多的是伊朗革命（1978—1979）。作为伊拉克入侵科威特的附带结果，1990—1991年期间世界累计损失4．2亿桶原油。

在阿拉伯地区，自从埃及、约旦与以色列签订和平协定以后，中东地区的局势有所稳定。阿拉伯国家与以色列之间发生战争的可能性降低。伊拉克战争最重要的宗教地缘政治后果，就是“什叶派新月带”的崛起，伊朗和伊拉克之间正在消除紧张关系，两国再次爆发大规模战争的可能性减小。但是，叙利亚政府与反政府武装之间的冲突仍在进行之中，巴勒斯坦与以色列之间的历史宿怨也不可能得到真正的解决。主要石油消费国一直把中东石油的流动性视为保障国际能源安全的关键因素，历史上中东地区的战争和冲突曾多次导致中东石油供应的突然中断。伊朗核问题也是当今国际能源安全的一个重大威胁，全球目光高度关注伊朗的核武计划，不排除美国和伊朗之间爆发军事冲突或战争的可能性。“这些危机不仅会影响到伊朗石油供应的可靠性，而且还会影响到穿过霍尔木兹海峡的石油运输通道——这个运输通道所运输的石油占世界石油贸易的40%。”^[35]

在非洲和拉丁美洲，能源产业给产油国政府带来巨大收益，同时加剧了腐败和贫富差距，引发了国家内部族群之间、地区之间、中央政府与地方政府之间在能源利益分配上的矛盾，并进而升级为持续不断的武装冲突，尼日利亚、安哥拉等非洲地区的重要产油国都深受暴力和冲突之害。厄瓜多尔、玻利维亚等国崛起了一批草根武装力量，它们采取游击袭扰或极端的暴力手段，破坏石油供应。在哥伦比亚，游击武装与政府军长期对峙，政府借助石油收入购买军备以打击游击武装，游击武装则加强对国内石油基础设施特别是石油管道的袭击，破坏石油生产，以此削弱哥伦比亚政府的军事行动能力。

围绕能源资源的领土主权争端是国际能源安全的潜在挑战，如北极划界冲突、东海油气田冲突、南中国海岛屿争端等等。在这种情况下，能源资源的潜在价值不是冲突的直接原因，但是能源增加了利益权重，从而有可能加剧冲突的对抗性。

战争或内战与能源供应之间的关系是双重的。首先，战争通常会导致中短期能源供应损失，因为战争对石油设施和运输设施造成了毁灭性破坏，削弱了这些国家的石油生产和出口能力。在两伊战争中，伊朗和伊拉克之间大打“油轮战”（Tanker War），航行在霍尔木兹海峡的油轮受到了554次袭击，造成400名海员死亡，超过400名受伤。但是，这些攻击没有完全阻断油运，即使袭击最多的时候，通过波斯湾并受到战争干扰的油轮不到2%。^[36]第二，由于投资减少，对长期供应能力产生影响。伊拉克战争后，由于石油生产设施遭到巨大破坏，美国迅速恢复伊拉克石油出口能力的企图落空，到现在为止，伊拉克的石油生产仍然没有达到战前的水平。

恐怖主义对能源供应的威胁的确是存在的，但主要集中于袭击石油后勤供应设施。在石油供应链中，不同环节经受恐怖袭击的脆弱性是不同的。不仅是产油国和消费国之间的相互依赖关系更加密切，而且能源过境运输国的政治稳定也成为事关能源安全的重大问题。现实情况是，输油管道所面临的政治风险急剧增加，输油管道可能因恐怖分子的攻击而被迫关闭，但总体来说袭击输油管道造成的损失有限，其影响仅限于短期和局部，对全球能源供应影响不大。例如，对沙特石油管线的袭击几乎不会造成实质性影响，因为沙特拥有大量闲置运输设施，这使沙特可以在短期内停用输油管线，同时不会减少石油运输。考虑到石油工业对沙特国民经济的重要性，所有关键环节和重要设施都得到了严密的保护。

大量海湾石油需要依靠海路运输。2006年，39%的世界石油需求需要经过四大海峡：霍尔木兹、马六甲、苏伊士和曼德海峡。2030年这个数字将提高到59%，这些海峡成为世界上最繁忙和最脆弱的区域。^[37]这些运输通道很容易因意外事件、海盗、恐怖袭击而切断。历史上，恐怖分子曾用一艘装满炸药的轮船对林堡号（Limberg）超大型油轮（VLCC）实施了攻击，当时林堡号满载40万桶原油。2006年6月，作为对国际社会遏制伊朗核计划的反应，伊朗领导人霍梅尼在一次演讲中警告说，如果伊朗受到攻击，“该地区的能源运输将处于严重的危险之中。”^[38]实际上，恐怖袭击只会产生临时性冲击，对设施造成的破坏可以很快得到恢复，恐怖主义袭击的真实威胁在于对石油市场上博弈者的心理产生强大的冲击，从而导致油价的恐慌性上涨。

自然灾害造成石油供应中断的事件并不经常发生，但对能源安全的威胁程度绝不逊于国家间战争或国内冲突。2005年墨西哥湾遭遇极具破坏力的卡特里娜（Katrina）飓风和里塔（Rita）飓风袭击，墨西哥湾100%的石油产量（150万桶／日）、94%的天然气产量（2．8亿bcm／天）供应被迫切断。46个油气钻井平台遭飓风毁灭性破坏，20个油气钻井平台严重受损。^[39]世界市场的石油供应每天减少150万桶。^[40]实际上，美国的石油生产一直没有从飓风所造成的损失中完全恢复过来。

五、能源运输阻塞点

苏伊士运河危机导致西方国家政府和跨国石油公司对运河的可靠性产生怀疑，而叙利亚禁止使用伊拉克石油公司输油管说明，输油管易于在关键时刻被切断，因此不是解决石油安全过境问题的唯一对策。通过绕道好望角的确可以解决运输通道问题，但航程增加一倍以上，因此必须使用装载能力更大、船体更坚固的大型油轮。因此，超级油轮作为苏伊士运河危机的副产品，一直沿用至今。

数十年来，能源贸易日益全球化，绝大部分石油供给依靠远洋油轮运输，每年运输的石油产品超过19亿吨，占所有石油产品的62%。剩余石油（38%）由管道、火车和汽车运输，通常是短距离运输。国际石油运输必须穿越许多咽喉之地（chokepoint），它们是指“航运能力有限且不能绕道或可以绕行但耗时费钱的”那些地点。^[41]这些海道有三个地理阻塞点，即霍尔木兹海峡、马六甲海峡和博斯普鲁斯海峡。这些海峡之所以至关重要，是因为通过它们运输的石油和天然气数量巨大，阻塞一个海峡就会对世界经济造成巨大的影响。

霍尔木兹海峡是世界上最重要的石油运输咽喉，2006年通过该海峡的油气资源占全球能源出口的五分之一。目前，绕过霍尔木兹海峡运输石油是完全不可能的。唯一重要的石油出口是从沙特到红海延布（Yanbu）的石油管线，但是每天只能运输480万桶。因此，霍尔木兹海峡的封闭将是世界石油市场真正的噩梦，因为这个咽喉控制着波斯湾油田通往世界各国的通道。

马六甲海峡是东亚能源安全的枢纽，每天通过这个通道的石油高达3 000万桶。油轮可以绕过马六甲海峡，但运输成本高昂，而且航程延长。因为其非常狭窄，有可能阻止或限制通过，从而对东亚国家的能源安全造成致命的威胁。博斯普鲁斯海峡是国际石油贸易和非石油贸易的重要通道，也是世界上最繁忙的海峡之一，每年有5万多艘船只通过，其中单是油轮数量就数以千计，该海峡对俄罗斯向欧洲的能源出口意义重大。

因为伊朗致力于发展核武器，美伊之间的关系十分紧张，伊朗动辄以封锁霍尔木兹海峡相威胁。伊朗有四种可能的办法封锁这个海峡：在油轮航道附近的岛上部署炮兵；在航道上布雷；沉船阻塞航道；海军封锁。^[42]分析家认为这些措施在军事上都是不可行的，只有在极端情况下伊朗才会采用这个方案。

六、供需失衡与石油恐慌

石油恐慌通常指市场紧张状态，它有两种情况。第一种情况，是由世界石油市场供需不平衡所引起的紧张状态，“闲置产能”是用来衡量这种紧张状态的重要指标。所谓闲置产能，是指在石油供应突然中断的情况下可以快速投入的剩余生产能力，一个国家拥有的闲置产能是衡量该国石油权力的重要标志。闲置产能是一个非常特殊的概念，生产能力是为了不生产而建立的。无论从经济理论还是从实践来说，绝大多数商品市场都不存在这样一个概念。只有石油市场是一个例外。欧佩克国家拥有闲置产能，来源于历史上这个卡特尔把产量配额和价格目标结合起来的投资政策。^[43]欧佩克的闲置产能经常发生变化，近些年来中东国家的闲置产能日益减少。2000年全球平均拥有500万桶／日的闲置产能，2005年陡降至100万桶，2007年增长为250万桶，随着沙特阿拉伯实行增产政策，闲置产能再次减少。导致减少的主要原因是：亚洲石油需求的陡增；2002年委内瑞拉罢工导致供应中断；2003年美国入侵伊拉克；由于反复呼吁向新能源转型，一些投资者不再愿意向化石能源部门投资。

另一种情况，是由石油价格暴涨所引起的市场紧张状态。这种紧张状态不仅给石油消费行业和其他商业领域带来巨大负担，而且还破坏了正常的经济关系，带来经济滞胀，即低经济增长率和高通货膨胀率。在伊拉克战争后，国际石油价格在急剧波动中不断走高，形成的石油恐慌就是这种情况。

石油恐慌的支配性因素仍然是供需关系。1998—2002年期间，全球石油需求每年增长1．1%，平均每天绝对增长420万桶。2003—2007年期间，全球石油需求年增长2．1%，绝对增长量达到每天820万桶。石油供需平衡越来越紧张，主要原因在于：第一，供应增长缓慢，一些产油国开始限制石油产业的发展；第二，石油投资、财政赤字和管理调控机制处于一种不确定的状态；第三，石油工业所需人员、设备、技术和商品的短缺。地缘政治因素是造成石油市场恐慌的因素之一。地缘政治还是影响石油市场的主要因素。“地缘政治在人们察觉到石油供应可靠性所面临的风险，并对这种风险感到害怕时，或者在供应突然中断的背景下，往往会产生相当大的影响。”^[44]

供应间断性也是供需不平衡的重要原因。供应间断性指产油国出口政策的变化导致石油价格的急剧变化。欧佩克的减产政策对全球经济构成了威胁，1999—2000年，欧佩克削减产量超过10亿桶，中东产油国，特别是沙特阿拉伯，在减产中扮演领导角色。阿德尔曼（Adelman）认为，“我们在石油上面临的真正问题起源于1970年，中东石油输出国以欧佩克为合作框架，有力而僵化地垄断着石油产量。为了限制产量和提高价格，几个最大产油国已经行动起来。……它们用试错法设定的石油生产水平是不稳定的。欧佩克已经损害了世界经济，不是因为欧佩克有意为之，而是因为其成员国不得不为之。”^[45]

总体上，石油生产国的出口政策是稳定的，只有在油价跌到不可接受的程度时，产油国才会削减产量。欧佩克只有在市场条件不利时才会做出减产决定。欧佩克的生产配额，当市场供大于求时，才会执行。如果欧佩克对市场反应过度或过多减产，将导致油价飙升太高。如果供应与需求具有不确性，供应缺乏可靠性，没有消费、生产和储备的实时数据，就无法对市场进行短期预测，也就无法确定市场的动向，这也对欧佩克的决策带来了挑战。

欧佩克的减产政策不是用来限制石油供应流通以达到成员国政治目标，而是一个石油市场管理工具。所以，减产政策对能源安全来说绝不是一个威胁。而且，能源安全不能无限扩大到包括石油输出国对安全的认知，因为石油税是中东石油输出国的主要收入来源，过低的石油价格同时是对这些国家资源安全的威胁，因而它们不得不做出反应。实际上，如果石油输出国没有反应，低油价将破坏石油输出国作为可靠供应者的行动能力。低油价还可能导致经济和社会动荡，进而对世界其他地区的石油供应安全造成影响。

现在，在全球变暖、气候变化和减排的压力下，西方国家纷纷增加天然气消费，由于天然气供应的极端脆弱性和政治影响力，天然气已成为能源安全政策的核心问题。事实上，天然气贸易比石油贸易更加容易受到国际政治的影响，随着天然气全球利用以及跨境天然气贸易的增加，政治关系对天然气供应的影响日益增加。

在供应关系中，当供应国和消费国形成相互依赖关系时，一般来说，它们之间的天然气供应是稳定的，较少受到政治或安全关系波动的影响。是否形成单边依赖或相互依赖取决于几个因素：一个供应国和一个消费国在依赖程度上的对称性；各方所拥有的替代供应或市场选择（包括运输基础设施）的对称性。例如，欧盟和俄罗斯形成了对称的相互依赖关系，其供需关系是趋于稳态的。30多年来，俄罗斯一直是欧洲主要的天然气供应国，俄罗斯从未主动中断对欧洲的供应。政治上的潮起潮落从未对能源交易产生任何影响。俄欧能源关系平稳定渡过了从苏联到俄罗斯的转型过程。主要原因是俄欧之间是对称的相互依赖关系，西欧国家能源供应的潜在脆弱性远低于那些苏联共和国。^[46]

自从天然气得到广泛利用以来，全球没有发生供应国因政治原因而中断天然气供应的现象。已经发生过的供应中断大多是由消费国和过境运输国造成的，很少是由供应国造成的。20世纪70年代阿尔及利亚中断天然气供应，不是出于政治目的，而是为了提高天然气和液化气（LNG）的销售价格。

七、石油武器与石油禁运

由于消费国和产油国之间的不对称依赖关系，消费国一直担心产油国实行石油禁运。石油输出国利用这种有力的武器，可以“勒索”进口国政府，迫使其在政治上做出让步。在高度依赖中东石油供应的情况下，进口国必须进行结构调整，供应中断的打击力度取决于各国调整过程所需的时间及其调整成本。潜在的损失与石油进口依存度有关，欧洲和日本高度依赖中东石油，对石油禁运反应更为敏感，而美国情况稍好，因为美国可以转而开发国内石油资源，同时通过页岩气革命，开发替代能源。

从历史经验来看，能源储量的集中为产油国的石油禁运提供了条件，石油禁运就是直接切断石油供应，一直是石油消费国能源安全的噩梦。1973年10月17日，海湾欧佩克成员国（伊拉克除外）在科威特会议上决定对西方国家实行石油禁运。首先是减产。海湾欧佩克成员国宣布在9月产量基础上最少减产5%，此后每月在前一个月产量基数上减产5%。协定签订后，沙特和卡塔尔减产10%，利比亚减产5%。其次是禁运政策，即切断石油供应。利比亚和阿布扎比对美国实行石油禁运。10月19日，尼克松总统要求国会批准给予以色列52亿美元军事援助的计划。沙特阿拉伯做出反应，全面禁止对美出口石油。最后，所有阿拉伯产油国都实行禁运政策，并且把禁运范围扩大到其他国家，主要是荷兰，以便打击欧洲石油分配体系的中心——鹿特丹港。伊拉克对美国和荷兰的石油公司实行了国有化，要求其他国家与美国断绝外交关系并撤出在伊拉克的投资。^[47]

表5．1 主要事件的可能性及其对石油供应、生产能力的影响评估

资料来源：Energy and the Transformation of International Relations：Toward a New Producer-consumer Framework，edited by Andreas Wenger，Robert W．Orttung and Jeronim Perovig，Oxford：Oxford University Press，2009，p．105．

尽管美国是西方国家中最大能源生产国，但石油禁运仍然对美国能源安全构成威胁。以美国为例，1973年11月原油进口量为660万桶／日，1974年1月减少到510万桶。1974年第一季度计划进口780万桶，实际进口只有550万桶。虽然有些阿拉伯石油经第三国转运到美国，但数量较少。1974年1月，自沙特的石油进口量降低到每天95．7万桶，2月再次降低到55．2万桶。^[48]

现在，能源安全形势的变化更加不利于能源消费国。世界上绝大多数消费国的石油产量达到或早已达到石油峰值，更加凸显了中东石油储量在国际能源安全中的地位。一方面，石油进口规模越来越大，2005年，世界石油消耗是每天8 300万桶，而欧佩克就控制了将近3 100万桶的销量。另一方面，一旦发生新的禁运，西方国家根本没有额外产能可以利用，没有哪个国家有足够的产量来填补阿拉伯国家减产所造成的短缺。依靠其他第三世界产油国增加产量也不现实，因为这些国家可以从价格上涨中受益。

2003年以来石油价格暴涨，增加了地缘政治的敏感性，产油国获得了丰厚的石油利润，因经济实力增强而信心倍增，有底气在国际对抗中使用石油武器。俄罗斯在国际能源体系中具有特殊优势，它是能源输出国中唯一拥有核武器和强大常规军事力量的行为体，俄罗斯不会轻易对西方使用天然气武器，但俄罗斯的极端能源民族主义本身就是一个重大威胁。委内瑞拉一直是美国霸权的公开批评者，经常扬言要中断对美国的石油供应。

在新世纪，美伊关系可能成为石油供应危机的触发器。伊朗被美国称为“邪恶轴心”国家，美国新保守主义势力要求动用武力摧毁伊朗现有核设施并削弱其军事力量，如果美国对伊朗发动所谓外科手术式打击，伊朗肯定将使用非对称的方式进行反击。由于石油价格不断攀升，许多国家不得不调整能源战略，对富产石油的海湾国家开展各种外交手段以确保石油供给。在这种形势下，产油大国伊朗掌握了主动权，石油既是他们向其他国家示好的橄榄枝，也是反击西方的利器。伊朗有两个策略：第一，以石油换盟友。伊朗已探明石油储量约占世界储量的10%，已探明天然气储量居世界第二位。由于美国政府的禁令，美国石油公司不得到伊朗投资，伊朗则把大大笔石油合同抛给了亚洲投资者。2004年，日本国家持股的国际石油公司赢得伊朗阿扎德甘油田20亿美元的合同，石油储量高达26亿桶，该油田是伊朗近30年来的最大发现。2005年，伊朗承诺向印度提供长达25年的天然气供应，协议总价值400亿美元。向印度国有石油天然气公司提供日产原油达30万桶的亚达瓦兰油田20%的股份。第二，以掐断波斯湾石油运输线震慑美国。如果美国空中打击伊朗，伊朗必将封锁波斯湾，世界油价必将猛增。^[49]伊朗可使用的手段包括：在霍尔木兹海峡布雷、对油轮发动导弹攻击、堵塞海湾石油运输航道等。

事实上，石油输出国很少实行石油禁运。对运用石油武器的国家来说，这种武器不仅成本高昂，而且往往无效，有时还产生相反的作用。首先，石油武器不能针对特定国家或集团，因为石油是通过市场买卖交易的。其次，石油武器具有很高的成本和风险。第三，石油武器是非歧视的，损人害己。最后，石油武器难以持续。相反，西方国家经常禁止对产油国的石油和天然气部门的投资。在过去20年中，许多石油输出国成为联合国安理会和美国制裁的对象，开发油气资源所需的投资显然是对能源输出国实施制裁政策的目标。^[50]

八、不确定的投资环境

石油生产国的利益在于以可能的最高价格出口石油并确保能源需求安全。消费市场的多样化，既是市场发展的结果，又是产油国有意识的战略。亚洲消费国的崛起造成供应结构的变化，形成了新的开放市场。大约在2003年亚洲进入能源市场并没有导致市场运作模式的改变，大部分石油仍然通过全球现货市场进行交易，出价最高者得到石油。但是，亚洲加剧了全球能源市场的竞争，亚洲新兴能源消费国的兴起，使产油国实现了出口市场的多样化。对西方消费国来说，它们第一次在产油国遭到了投资阻力。

在伊拉克战争之后，美国企图在短期恢复伊拉克石油产能的计划泡汤，不断发生的恐怖主义袭击、叛乱活动和教派冲突以及什叶派军事集团的崛起，使大部分美国石油公司搁置了在伊拉克的投资计划。2008年，随着印度尼西亚石油产量迅速下降，而国内消费需求却在增长，该国已经从能源出口国变成能源进口国，印度尼西亚被迫退出欧佩克。究其根源，并非印度尼西亚石油资源枯竭，而是投资环境恶劣，包括存在法律环境和政治风险，国际石油公司不敢轻易涉足。印度尼西亚富产石油的亚齐省的分离主义组织寻求建立独立的国家，亚齐省的石油产量占印度尼西亚石油收入的3%。2004年大海啸之后，反叛者放下武器，印度尼西亚政府允许其成立一个政党，获得55%的石油和45%的天然气收入。^[51]据中国能源网报道，2013年5月，中石油在印度尼西亚苏门答腊的14座油气井被当地政府封锁，这些油气井每天生产433桶石油和1 100万立方英尺天然气，当地政府要求向其立即提供500万立方英尺天然气，这显然需要增加新的投资，但印度尼西亚的投资风险很高，况且扩大产量还是一个漫长的过程。

九、资源民族主义

资源民族主义的广泛兴起，导致能源领域里的投资不足，对石油和天然气的生产造成负面影响。维持竞争性的能源市场是实现能源安全的重要工具之一。但是，市场失灵是能源领域的常态，市场在供应方面正在丧失效率，因为产油国加强了政府对石油工业的干预，通过把大量石油储量转交给国家石油公司而减少竞争。在能源资源领域的海外企业并购难度显著增加，并购需要向东道国提供一揽子建议，包括满足当地国家或地区的经济发展和环境保护目标，并提供当地所需要的资本以及对当地基础设施加大投入。

追求资源民族主义可能会因为减少私人投资而削弱能源安全，而这会降低生产能力进而导致供应短缺。^[52]例如，墨西哥和委内瑞拉的能源国有化造成投资不足。在委内瑞拉，查韦斯1999年执政后，其政策目标是增加国有石油公司（PDVSA）的产量比例。由于对能源产业再次实行国有化，结果石油产量一直没有达到1997年的水平。2005年，与1998年前的石油产量水平相比，委内瑞拉平均每天石油产量下降了80万桶，而且国家石油公司的产量比例也下降了。^[53]2007年，国家石油公司控制了全世界77%的石油和天然气资源，国际石油公司控制的资源不足10%，部分或全部私有化的俄罗斯石油公司控制了另外的6%，剩余部分由国家石油公司和国际石油公司根据伙伴协议联合控制。^[54]许多国有石油公司并不是按商业原则运作的，它们的很大部分石油收入被迫用于执行国家职能，而不是用于投资以确保石油产量的持续增长。^[55]

但是，新兴能源消费国的国家石油公司扮演着积极的角色，它们加强了在非洲、中亚里海和拉丁美洲的投资。过去10年，中国、印度、马来西亚相继在西非大量投资，国有石油公司在这一地缘政治复杂地区充当着投资的先锋，包括中国海洋石油公司（CNOOC）、中国石油天然气集团公司（CNPC）和中国石化（Sin-opec）、马来西亚国家石油公司（Petronas）和印度的ONGC等。亚洲国有石油公司首先是在西方石油公司不愿投资的地区，如苏丹，以上国家石油公司都在苏丹拥有石油资产。苏丹政府提供了有吸引力的条件，因为面对美国制裁，苏丹政府对投资安全给予承诺。亚洲国有石油公司还纷纷进入非洲濒海盆地，而西方石油公司不愿意在尼日尔和马里等国投资，因为这些国家缺乏石油出口通道，如果不建设石油出口设施，根本不可能把石油运出去。到2004年，许多亚洲国有石油公司在西方国际石油公司放弃的地区打出了石油。“令人感到讽刺的是，当西方国家都在担心中国对石油需求的增长会带来负面影响时，中国事实上却在投资方面做出了应有的表率作用，这不仅是在为自己求便利，更是为整个石油领域做出了贡献。”^[56]

现在，天然气在能源安全中扮演的角色越来越重要，但相比石油，天然气的国际投资受到更多因素的制约，主要体现在天然气的跨国运输领域。跨国天然气管道的建设周期长，投资风险极大。天然气供应依靠管道输送，因而供应者和消费者之间建立了长期相互依赖关系。天然气运输设施的高成本需要供应国和消费国之间建立起长期供应关系。这种关系既影响政治因素又被政治因素所影响。^[57]这些因素使投资者对于投资天然气项目抱谨慎态度。一条新的国际天然气管道，至少需要经营15—20年才能收回全部投资。投资者和政府需要对管道的长期回报进行评估，包括有关国家的政治稳定性。这些政治评估甚至会内在地影响管道项目的价格，因为如果项目被认为政治风险太高，融资成本将非常高。因此，在铺设大型天然气管道项目之前，参与该项目的国家政府和公司都会致力于建设积极的政治安全关系。此外，为了保护投资利益，投资者还密切关注有关国家政府的政治动向，如履行自由市场和法律法规承诺的情况。^[58]