能源安全治理

1973年爆发的第一次石油危机向西方发出了能源安全的警告，发达消费国过去依靠国际石油公司的经济霸权控制全球主要能源资源的时代一去不复返，一种石油安全意识开始主宰以美国为首的西方国家的外交政策。然而，能源生产国和消费国的关系比较简单，消费国只需适当调整其政策，就可以得到数量充足而价格合理的石油供应。现在，普遍的经济增长以及许多发展中国家走上了工业化的快车道，能源生产与消费之间的矛盾关系更加突出，不仅生产国和消费国之间存在价格和供应条件之间的博弈，而且生产国之间和消费国之间往往基于能源利益而你争我夺。

能源安全不再是简单的价格或支付能力问题。从长期来看，受石油峰值制约的供应可获得性已经成为世界各国难以回避的重大问题。一方面，能源安全继续困扰着西方发达国家，另一方面，部分发展中国家面临的能源安全形势甚至更为严峻，在这种情况下，能源安全问题越来越凸显为全球性挑战，需要国际社会通力合作，致力于能源的全球治理。主权国家在全球能源治理中扮演着主体角色，政府间国际组织发挥着重要作用，其他国际关系行为体，如非政府国际组织，也通过网络治理模式参与其中。在相互依赖的全球化时代，国际政治秩序的稳定、世界经济的可持续发展、气候变化等重大问题，很大程度上取决于全球能源治理的前景。

一、能源安全治理的基本模式

能源安全治理存在以下几种基本模式。第一种是国家中心治理模式。显而易见，这种模式以主权国家作为治理的主体，主权国家重点关注本国能源问题，其理论基础是现实主义的国际能源政治观，现实主义强调能源利益具有冲突和对抗的性质，认为国家之间的能源竞争具有零和博弈的特点，国家的根本目标是实现其能源安全利益的最大化。因此，“全球能源治理就是在‘零和博弈’理念基础上展开并不断变化的一个动态过程。”^[2]

国家中心主义的治理模式沿着两条平行线进行，一条是信奉自由市场可以保障能源安全，另一条路线正好相反，认为国家应该加强市场监管。冷战结束重塑了国际政治经济秩序，西方国家解除市场管制，自由化、私有化和市场化大行其道，无论发达国家还是发展中国家，在经济发展和国际合作方面都更加依赖于市场，中央政府的权威日益式微。技术、制度和社会变迁为能源市场自由化提供了条件，人们广泛接受市场是最有效率的，能源治理应该交由市场决定。但是，由于地缘政治、经济和历史传统，不同国家对自由市场在促进能源安全治理中的作用的看法仍然存在着分歧。西欧和北美更愿意依靠自由市场解决能源供应安全问题，而东欧、中亚和新兴经济体则对自由市场持谨慎态度，认为政府应该对市场加以监管和干预，它们依靠国家控制能源资源和基础设施，强化能源安全。例如，尽管欧盟委员会积极推动欧盟地区的电力和天然气市场自由化，一些欧盟成员国政府仍然支持本国国有企业的发展，密切监视市场的运作。自由市场力量在俄罗斯联邦深受政府措施的限制，普京政府重建了国家对石油和天然气领域的控制，包括管道设施，严格限制外资控股俄罗斯能源资产。

主权国家的政府在市场机制基础上可以采取一些措施促进能源安全。包括：加强多边国际对话，是减少能源安全风险的重要措施。主要在G8成员国框架下，根据能源生产国和消费国互惠互利的原则，举行包括政府、能源产业、金融机构和相关国际组织参加的各种多边对话。多边对话的主要议题包括：（1）分享数据和信息，增加透明度；（2）基础设施投资和融资；（3）法律、规则和政策框架；（4）标准和实践的一致性；（5）新技术的研究、开发和应用；（6）投资／交通保障和责任分担。^[3]

为了实现供应安全，主要能源消费国都制定了相应的战略和政策。1973年能源价格震荡之后，英国和挪威在北海发现大型油田，英国重新实现了能源自给。^[4]德国和法国加快了核电发展步伐。美国对阿拉伯国家石油禁运作出的反应，不是在外交政策上对阿拉伯国家做出妥协，而是提出“能源独立计划”（Project Independence），建立国家能源办公室（后来改为国家能源局）应对能源短缺问题，宣布美国在1980年消除石油进口，实现能源自给。美国国会通过了阿拉斯加管道建设法案，有效地缓解了美国对中东地区的石油依赖。1975年，美国总统福特建立了能源研究与开发局（ERAD），研究能源危机的技术和经济根源问题。在卡特政府初期，能源问题受到更多重视，1977年4月，卡特在演讲中说，“今天晚上我想和你们谈一个不愉快的话题，这个问题在美国历史上是前所未有的。除了战争之外，能源问题是我们国家现在面临的最大挑战……我们所做的努力相当于打一场道德战争。”^[5]为此，卡特向国会提交了《国家能源计划》，要求把美国能源需求年增长率降至2%以内，汽油消费量减少10%，削减50%的石油进口，建立10亿桶战略石油储备，增加煤炭产量2／3以上，提高建筑节能，扩大太阳能利用等。所有西方国家都更加注重提高能效，发展替代能源，以减少石油危机的冲击。

第二种是多边治理模式。在防范能源安全风险方面，有许多国际组织开展相应的工作。包括：联合国欧洲能源委员会（UNECE）；国际能源机构（IEA／OECD）；国际能源论坛（IEF）；石油输出国组织（欧佩克）。在解决能源安全问题上，联合国发挥一定的作用，联合国具有与有关各方共同应对各种新兴的能源安全风险的能力，具有在适当时候向成员国政府、经社理事会和安理会提供建议的能力。多边治理带有俱乐部治理和大国协调治理的特点，它依靠多边国际组织进行立场和政策协调。所谓俱乐部治理，主要指在能源生产和消费领域分别形成的国际治理集团，如欧佩克、国际能源机构和八国集团等。大国协调治理，主要是指能源输出大国和能源消费大国在各自关注或具有切身利害关系的领域所形成的原则、机制和共识。

在全球能源治理中，以能源生产和消费为界线，形成了几个大型集团，每个集团都有其特定的能源利益，其治理的本质在于增进本集团的利益，由于各集团间的利益往往具有对抗性，因此治理机制、目标及政策措施往往相互冲突。其中，欧佩克是代表主要石油输出国的俱乐部，其早期治理目标有三个：一是以产量配额的调整来维持合理的石油价格；二是逐步取得资源主权，即实施战略资源的国有化；三是提高租让费。20世纪80年代以来，经过两次“逆向石油危机”的重创之后，欧佩克的主要治理目标转向石油的需求安全方面，致力于推行石油出口市场的多元化战略。欧佩克在实施利己的能源治理目标的过程中，同时促进了全球公共利益，如欧佩克的减产提价政策有利于推迟全球石油峰值的到来，欧佩克在全球石油供应安全中也扮演着不可替代的角色。

国际能源机构是与欧佩克相对抗的能源治理俱乐部，该机构仅代表以OECD国家为主体的发达消费国的利益。在全球能源治理中，国际能源机构广泛地发挥作用，该机构的治理目标不局限于稳定国际油价、应对石油危机和保障供应安全等传统能源治理领域，而是不断与时俱进，在提高能效、创新技术、开发新能源、发展低碳经济、应对环境问题和气候变化等方面发挥了重要的作用。八国集团作为一个富国俱乐部，曾在全球能源治理中发挥了大国协调的作用，但2008年世界经济危机以来，八国集团的全球治理角色日渐式微，逐步被20国集团（G20）所替代。

第三种是网络治理模式。非政府间国际能源组织是网络治理的主体。这种治理模式是指在现存的跨组织能源关系网络中，针对特定问题，在信任和互利的基础上，协调目标与偏好各异的行为体的策略而展开的合作管理。^[6]冷战结束后，全球盛行的绿色意识形态已经成为全球能源治理的一个重要推力。在欧洲和北美，环境组织对能源部门施加了直接影响。例如，2008年英国通过了一项立法，承诺未来英国政府将制定一项五年的碳预算，从法律上保证英国实现减少碳排放的目标。这项立法是环境非政府组织直接施加压力的结果。全球环境基金（GEF）是工业化国家为了帮助发展中国家执行全球环境条约而建立的一个基金组织。在气候变化领域，GEF致力于消除可再生能源利用和高能效的障碍，降低清洁能源技术的长期成本，建立可持续的交通运输体系。GEF项目由世界银行、联合国开发计划署、联合国环境规划署执行，1991—1999年，GEF在270个与气候变化有关的项目上投入了10亿美元。^[7]

二、能源安全治理机制

行为体在全球能源治理方面对成本收益有着复杂的盘算，因此这注定是一个在各国之间展开的长期博弈过程。环境问题和气候变化是典型的公地悲剧，治理需要行为体为全球公利承担义务，各国之间的讨价还价十分激烈。能源安全事关世界经济的可持续发展，但究其性质来说，它不是全球公地问题而是各国的私地问题，全球能源安全的善治普遍增加了各国的福利，因而各国之间更易于达成国际合作和政策协调。但是，公地和私地两大问题领域相互纠缠，彼此影响，这说明全球能源治理需要高屋建瓴的政策设计。

为了解决全球能源问题，国际社会已经初步建立了相应的能源治理机制。所谓能源治理机制，是指国际关系行为体针对特定的能源问题而形成的一整套原则、规则、规范、制度框架和程序，包括在处理相关问题上所形成的国际共识、行动倡议、预期目标、承诺以及行动方案等。机制可以是双边的，也可以是多边的，可以是正式的，也可以是非正式的，有明文的，也有隐含的。有些机制具有国际法的性质，行为体被强制要求遵从其安排，履行有关义务，有些机制体现为默认的国际惯例，虽然不具国际法的约束力，但违背这些惯例意味着某种风险，国家声誉可能因之受损。

以政府间国际组织为基础的能源治理机制是正式的，它们在特定的能源问题领域发挥着重要的治理功能，这些正式的能源治理机制包括欧佩克、国际能源机构、八国集团、联合国、能源宪章、欧盟和亚太经合组织等。还有一些治理机制是非正式的和对话性质的，仍然停留在国际倡议的层次上，如国际能源论坛、天然气输出国论坛。总起来说，能源治理机制能否真正发挥作用，最终还得依赖主权国家对其国家利益的权衡。

能源治理机制可分为三类：第一类是能源生产领域的国际协调机制，主要包括石油输出国组织和天然气输出国论坛等；第二类是能源消费领域的国际协调机制，其代表是国际能源机构；第三类是在能源消费国和能源生产国之间进行协调的机制，主要是国际能源论坛。

（一）能源输出国的治理机制

能源生产领域中最有影响的机构是石油输出国组织（欧佩克）和天然气输出国论坛。欧佩克是世界主要石油输出国的政府间组织，起初是为了共同对付西方石油公司的剥削，维护本国石油收入，之后逐渐演变为协调和统一成员国石油政策和价格，维护共同的利益的卡特尔。欧佩克之所以能在全球能源治理中发挥作用，主要依靠两个条件：一是丰富的油气资源储量，其石油探明储量占全球探明储量的78%；二是通过产量配额调整来影响油价，即减产提价和增产抑价。

1973—1983年期间被称为欧佩克的“黄金十年”，欧佩克通过对成员国的生产配额的调整来维持合理的石油价格。20世纪90年代以来，欧佩克在全球能源治理结构中的影响受到了诸多制约。首先，欧佩克机制松散，成员国利益差异明显，缺乏内在的约束力，一些石油资源储量相对较少、石油收入吸收能力强（单靠石油收入无法满足社会经济发展的金融需要）的国家，如尼日利亚、阿尔及利亚、委内瑞拉和利比亚，往往在采取减产提价的集体行动中选择背叛战略。其次，以美国为首的国际能源机构不断向欧佩克施加压力，欧佩克海湾成员国顾忌与美国的政治关系和盟国关系。第三，冷战结束后，俄罗斯、中亚里海、西非等非欧佩克石油产量迅速增长，2010年占全球石油产量的56%，形成了对欧佩克减产政策的强大外部制约，如果欧佩克减产，非欧佩克国家相应增加石油产量，直接威胁到欧佩克成员国的市场份额。欧佩克在全球环境和气候变化治理中扮演着尴尬的角色。尽管欧佩克宣称“欧佩克有利于环境”，但欧佩克并不是可持续发展的推动力量。无可否认，欧佩克的限产政策抑制了碳氢化合物的消费，阻止了温室气体排放，但欧佩克不会允许油价达到一种导致需求崩溃和石油替代的高水平。许多欧佩克成员国对国内能源消费给予补贴，长期实行的低油价政策造成能源浪费，增加了温室气体排放。“任何人都不要期望欧佩克发展成为一个成员国相互合作、共同推动向低碳能源体系转型的论坛。”^[8]

天然气输出国论坛（Gas Exportation Countries Forum，GECF）是近年来在能源领域中崭露头角的协调机构。20世纪80年代，阿尔及利亚试图发起这样一个俱乐部，但因美国的积极游说和百般阻挠而失败。21世纪初，俄罗斯、伊朗、卡塔尔、阿尔及利亚和埃及共同发起倡议并取得成功。2001年，天然气输出国论坛首次会议在德黑兰召开，此后每年召开一次部长级会议。2007年，在多哈召开的第6次会议上，建立了一个高层次小组，在天然气价格、基础设施和消费市场上进一步开展合作，标志着该俱乐部的机制化取得了实质性进展。2008年10月，世界三大天然气生产国俄罗斯、伊朗和卡塔尔同意组成“天然气三头同盟”（Gas Troika），它们拥有世界60%的天然气储量。^[9]2008年12月，在莫斯科举行的第7次会议为GECF建立了正式章程，组建执委会和秘书处，秘书处总部设在卡塔尔首都多哈，天然气输出国论坛宣告成立。

天然气输出国论坛的宗旨是“提供一个研究和交换意见的平台，促进生产者之间的对话，在生产者和消费者之间、政府和能源相关产业之间形成获取相互利益的多赢概念，从而帮助建立起一个稳定、透明的天然气市场。”^[10]天然气输出国论坛的最高机构是部长级会议，截至2011年，天然气输出国论坛已经举行了13次会议。目前，俄罗斯、伊朗、阿尔及利亚、委内瑞拉、卡塔尔、尼日利亚、阿联酋、玻利维亚、文莱、埃及、印度尼西亚、利比亚、马来西亚、特立尼达和多巴哥、赤道几内亚、哈萨克斯坦等15个国家已成为天然气输出国论坛的成员，挪威、哈萨克斯坦以观察员国的身份参加会议。这些国家占到全球天然气储量的73%，管道天然气贸易的38%和液化天然气（LNG）产量的85%。其中俄罗斯、伊朗和卡塔尔三国就占据了世界天然气总储量的57%。

GECF历次部长会议都令西方消费国忐忑不安。专家们认为，尽管模仿欧佩克卡特尔及其配额制度从技术来说是困难的，但仍然担心出现一个“天然气欧佩克”（Gas-OPEC）。^[11]实际上，俄罗斯、伊朗和卡塔尔等国的意图就是为了把这个天然气生产国俱乐部打造成为“天然气欧佩克”，但结果并不成功。“天然气欧佩克”难于形成的原因在于：首先，目前天然气市场以管道交易为主，地域性特点明显（目前主要分为北美、欧洲和亚太三大市场），且交易以长期合同为主，这也使得“天然气欧佩克”成员间有潜在的利益冲突。其次，大力发展液化天然气是建立全球天然气市场的重要基础。液化天然气具有运输、储存等方面的便利，这使天然气交易摆脱了地域的限制。但是，由于液化天然气价格高昂以及缺乏相关设施（如储存罐、运输船和接收站等），导致目前液化天然气市场的发展受限。第三，目前天然气定价受到石油和煤炭价格的显著影响。煤炭和石油在能源消费结构中占据主导地位，作为替代能源的天然气，其定价独立性相对有限。最重要的是，相对石油而言，天然气更容易被其他能源替代。由于天然气生产主体的多元化，它们在价格协调和产量配额上很难达成共同立场。

长远来看，天然气在全球能源结构中的份额将超过煤炭，有预测认为天然气消费在2020年前后将超过石油，在全球能源消费结构中居首位。届时“天然气欧佩克”可能会发挥真正的影响力，天然气输出国论坛在全球能源消费领域中的治理角色将会逐渐上升。但是，该机制没有任何法律基础和固定成员国，参加会议的国家经常发生变化，有些国家仅参加过一两次会议。^[12]

（二）能源消费国的治理机制

国际能源机构是全球能源消费领域的主要治理机制，其原型是20世纪60年代后期建立的欧美日三边委员会，该机构在成立之初就把国际能源问题的协调作为重要工作内容，它是国际能源机构的雏形。西方消费国在经历第一次石油危机的冲击之后建立了旨在保障供应安全、应对短期能源供应中断风险的集体安全机制。1974年2月，在美国倡导下召开了石油消费国会议，决定成立能源协调小组以指导和协调与会国的能源工作。同年11月，经济合作与发展组织（OECD）各国在巴黎通过了建立国际能源机构的决定，1976年正式成立。该机构最初在经合组织框架中开展工作，1976年以后其成员不再限于经合组织成员，到2011年该机构已拥有28个成员国。其宗旨是协调成员国的能源政策，发展石油供应方面的自给能力，共同采取节约石油需求的措施，加强长期合作以减少对石油进口的依赖，提供石油市场情报，拟订石油消费计划，石油发生短缺时按计划分享石油，以及促进它与石油生产国和其他石油消费国的关系等。

维护能源供应的稳定是国际能源机构活动的基石。IEA的主要使命是促进国际能源市场的有效运作以及维持一个应对石油供应中断的体系。IEA支持提高能源和可再生能源的利用。大多数工作是通过成员国自愿落实达成的相关协议进行的。协议方联合进行能源技术研发、示范项目，技术和市场评估，政府采购倡议，信息交流与传播。IEA也主持气候技术倡议，帮助发展中国家利用有利于环境的能源技术，支持能力建设，信息传播和技术援助活动，但是，气候变化治理并不是IEA的主要目标，因此该机构在气候变化治理上的预算很少。

自成立以来，国际能源机构不断改进、提高和增强紧急反应机制，以抵御短期石油供应中断的冲击。国际能源机构要求成员国同时履行两项义务：建立至少相当于90天进口量的石油储备；在石油供应中断期间，启动紧急措施以支持IEA的集体行动。该机构的紧急反应措施还包括：动用紧急储备、限制需求、利用替代能源、迅速提高石油产量以及必要时相互分享可获得的石油供应。

国际能源机构加强能源安全的其他措施包括：（1）对石油及其他能源产销市场的持续监视。强大的分析能力使国际能源机构可以迅速掌握石油供应中断情报，并在短时间内把准确的信息通报给成员国；（2）在成员国供应中断的情况下，就能源分享进行协商，并在数小时内达成决议；（3）国际能源机构定期对世界能源前景做出预测，供世界各国参考。

国际能源机构除采取行动稳定能源供应以外，还积极推动替代能源的开发、新能源技术的研究与推广、消除国内影响供应安全的法律障碍等。国际能源机构还积极倡导限制汽车消费，减少燃煤发电厂的排放物，以实现能源消费与环境保护的平衡。

国际能源机构在能源消费领域的协调行动对市场具有很大影响力。据推演，一旦石油供应中断，国际能源机构可以要求成员国采取协调行动，动用公共储备和工业储备向市场增加供油。仅就已有的15亿桶公共储备而论，如果每天向市场投放200万桶，那么协调行动可以持续2年，如果每天投放400万桶，协调行动可以持续1年。

（三）全球多边协调机制

石油的历史是非对话的历史。人们一直认为，石油利益是对抗性的，这导致全球能源治理具有非机制化的特点。迄今为止，还没有一种协调性国际能源政策或全球制度。GATT成立时达成的“君子协定”刻意不提国际石油贸易，迄今为止WTO的规则不适用于国际石油贸易。20世纪80年代以来，国际能源机构成为一个重要的协调机构，但其全球性受两大因素影响：第一，作为一个能源消费国组织，世界最主要的石油和天然气生产国都被排除在外；第二，其成员国资格限制于OECD国家，新兴能源消费国被排除在外。欧盟的政策协调仅适用本地区之内。虽然联合国是一个全球性机构，却从来不具有制定全球能源政策的权力和能力。

20世纪60—70年代，能源输出国和消费国之间的博弈形成了两大对抗性的国际能源机制，即欧佩克和国际能源机构。欧佩克把需求安全置于最优先地位，其根本利益在于能源财富的最大化，其直接政策目标就是通过生产配额维持其油价偏好。国际能源机构把供给安全置于最优先地位，其直接政策目标是利用政治、经济、外交和军事手段使世界石油价格维持在经济发展可承受的合理水平。

20世纪90年代，随着能源安全成为一个全球性问题，欧佩克和国际能源机构之间产生了对话和交流的需要。在联合国的倡议下，国际能源论坛（Interna-tional Energy Forum，IEF）应运而生，虽然该机制仍然是非正式的，但标志着能源输出国和消费国之间建立了一个对话和交流的桥梁。1998年开始，国际能源领域又出现了新的协调机制，即八国集团开始把能源问题纳入议事日程，出现了成员国能源部长之间的对话和沟通机制。

1．国际能源论坛（犐犈犉）

国际能源论坛是在能源生产、运输和消费三个环节之间发挥协调作用的全球治理机制。IEF是部长级对话的非正式机制，起源于1991年由法国和委内瑞拉发起、由生产国和消费国参加的国际能源会议，以推动相互间的对话与合作，首次会议在巴黎召开。此后，部长会议每两年召开一次，会议东道国由生产国和出口国轮流担任。2000年，国际能源会议更名为国际能源论坛，2003年在利雅得设立了秘书处。如今已发展成为全球性能源部长对话机制，也是一个有包容性的全球能源论坛，每两年举办一次，参与者包括国际能源机构和欧佩克的成员国，也包括新兴国家和能源运输途经国，相关国际组织和跨国公司也参与其中。当前共有89个成员参与国际能源论坛，这些国家的油气生产和消费超过了全世界的90%。重要的是，IEF也给重要的非欧佩克产油国提供表达机会，如俄罗斯、巴西和墨西哥等，以及重要的非IEA石油消费国，如印度、中国和南非等。此外，IEF也覆盖了许多发展中国家，议题大多聚焦于国际石油市场，但目前正向天然气市场扩展。

IEF最重要的进展是石油数据的透明化。2001年，国际能源论坛联合国际能源机构、欧佩克、亚太经合组织、欧洲统计局、拉美能源组织、联合国统计司共六大组织建立了唯一覆盖全球范围的月度石油数据共享体系——“联合组织数据倡议”（JODI），其数据范围拟扩展至天然气、煤炭市场，并计划涵盖上下游生产能力及新扩建计划等。数据共享体系对全球治理是非常重要的，石油需求、供应、储备和交易的信息涉及风险认知、投资战略和价格波动。例如，2004年的油价波动很可能因数据不足而加剧。2005年，IEF秘书处保证负责协调和管理JODI世界数据库。现在，这个数据库可免费使用，涵盖90多个国家。OECD国家必须每月就许多石油市场指标向IEA报告。^[13]

国际能源论坛不是一个决策机构，也不寻求通过谈判达成具有法律约束力的协定，而是一个融合了官方和民间的综合性论坛。它通过对话使能源生产国和消费国加强了解，推动国际能源机构和欧佩克两个国际组织之间的相互信赖。从实践来看，IEF恰当地扮演了桥梁作用，是目前产油国和消费国之间真正可以有效沟通的唯一机制。IEA和欧佩克之间缺乏直接的交流机制，一般通过媒体保持着间接的交流。IEF在两个俱乐部之间架设了和平相处的桥梁。通过IEF这个平台，IEA同产油国、欧佩克秘书处保持定期的建设性对话关系，这种机制是IEA危机管理战略至关重要的组成部分。保持国际石油市场的稳定符合国际能源机构和欧佩克这两大国际组织的共同利益，IEA和欧佩克已经在许多场合下展开建设性合作。

2．八国集团（犌7／犌8）

大国协调治理是当今全球能源治理的主要特征。八国集团是大国协调治理的主要形式，并在全球能源治理中发挥过重要作用。总体来说，以国际组织为代表的传统多边主义，通过其秘书处、大会和理事会进行的协调，并不能对能源这个全球性“超级问题”提供有力的领导。在大多数场合下，西方消费国的能源安全治理是以G8为中心进行的，在气候变化等新兴议题纳入全球治理之后，又形成了G8＋5机制。

20世纪70年代，布雷顿森林体系的解体、石油危机的爆发以及西方发达国家普遍陷入经济危机，促使西方大国开始协调宏观经济政策。1975年，法国总统邀请美国、西德、英国、日本和意大利政府首脑在巴黎举行非正式首脑会议，讨论全球经济政策问题，此后每年召开一次会议。1976年加拿大加入峰会，形成了七国集团。20世纪90年代，俄罗斯以观察员身份出席会议，1998年首次以成员国身份参加了会议，形成了八国集团。截至2012年，G7／8已经召开了38次首脑会议，在近40年的时间里，G7／8事实上扮演着全球经济治理核心机制的角色，在协调各国宏观经济政策、干预石油价格、稳定美元汇率、处理第三世界债务危机、干预地区性金融危机以及应对东欧国家的经济转型等问题上取得了一定成效。

能源问题在八国集团峰会议程上的位次有升有降。1975—1981年期间，G8行动特别活跃，以应对当时发生的能源危机。从1982年至21世纪初，能源又成为一个边缘性话题。最近十年以来，能源问题在G8议程中的重要性再次提高。1975年，能源是G7议程中的优先问题，主要原因是70年代发生了资本主义经济危机。在这个阶段，能源争论主要围绕1973—1979年间的价格震荡。首先，G7是一个有效的在大国间达成妥协的机制。美国作出一个历史性决定，即取消对石油价格的管制。为了应对通胀压力和高油价，美国国会于1973年实行油价管制，以使美国消费者可以按低于世界市场的价格继续消费石油。尽管这个政策是为社会目标服务的，但是它不利于美国国内石油生产的扩大，从而加剧了全球石油市场的短缺。石油业和政治机构反对价格控制，但从未在国会获得过多数。福特和卡特总统期间，试图放松价格控制。但是，多年来美国的过度消费激怒了其他西方国家，因为他们受到了全球能源危机的严重影响。为了扭转在价格控制政策上的不利形势，卡特利用1978年波恩召开的G7峰会，最终改变了有利于石油价格控制的权力平衡。第二，G7机制在七国国内能源政策协调方面取得了成功。在波恩峰会上，美国和欧盟都同意制定一个清晰的目标，显著减少石油进口。在东京峰会上，多数成员，包括美国在内，都看到了它们对能源依赖的脆弱性。所有成员国同意对未来几年的石油进口设置上限。东京宣言还号召采取行动减少石油消费和开发其他能源资源，发挥煤炭、核能和可再生能源的重要作用。可以说，在这个阶段，G7在消费国的能源治理中起了领导作用。

20世纪90年代，G8在能源问题上没有采取重大措施，部分因为这是一个低油价、供应充分的时代，G8处理的主要问题是苏联解体后的核武器问题。1998年在莫斯科举行的G8能源部长会议，重点在于解决与气候变化有关的能源议程，包括开放能源市场，批准1997年京都议定书及其捆绑的国家目标。实际上，这个阶段，提高能效和开发可再生能源仍然是一个不重要的问题。能源问题的主要框架仍然以化石能源为核心，市场导向政策是解决能源问题的主要思路。2002年，在美国底特律召开的G8峰会上，各国开始重视可再生能源。2003年，在法国埃维昂峰会上，新能源就成争论的焦点，G8通过了“可持续发展的科技行动计划”。该计划包括提高能效、化石能源的清洁利用、发展可替代能源（如可再生能源、水电和燃料电池等）。2004年，八国集团召开了海岛峰会，批准了几个多边倡议，创建了两个政府间机构：氢经济的国际伙伴关系（IPHE）和碳隔离领导论坛（CSLF）。

在气候变化的全球治理方面，八国集团“鹰谷进程”是一个里程碑。2005年7月6—8日，八国集团在苏格兰“鹰谷”召开首脑会议，在英国首相布莱尔的倡议下，气候变化首次成为八国集团会议的主题之一。在这次会议上，八国集团与中国、印度、巴西、南非、墨西哥五国领导人举行了对话会，开创了G8＋5的先例，中国国家主席胡锦涛应邀出席了峰会，与会国就援助非洲以及环境问题达成了一系列重要协议。这次会议有两个亮点：一是“非洲”和“气候”两个议题完全不是传统的宏观经济议题。二是八国集团邀请五国集团（中巴印墨南非）参会，形成了G8＋5的机制。“鹰谷峰会”在能源问题上，主要取得以下成果：宣布这是一次气候峰会，而与气候有关的决策全都与能源政策有关。除强调人为全球变暖的严重性、批准《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）及联合国气候变化专门委员会（IPCC）的工作外，没有取得任何实质性成果。峰会气候部分的最重要结果是“气候变化、清洁能源和可持续发展的鹰谷行动计划”。该计划包括在许多议题上的大量非捆绑的义务，如能效、更清洁的化石能源、碳隔离和可再生能源。这些义务涉及：G8的国内政策、建立合作安排、与其他国家的关系问题、批准现存多边制度，以及建立一项新机制，即全球生物能源伙伴关系（GBEP）。2007年，在八国集团德国首脑会议上，发表的联合声明表示“同意”认真考虑欧盟、加拿大、日本提出的关于2050年将全球温室气体排放量比目前至少降低50%的建议。2008年在日本北海道八国峰会上，八国领导人就2050年全球温室气体排放量减半达成了共识。

3．多边金融与贸易机制

近几十年来，多边金融机构在能源基础设施的发展方面发挥了重要作用，特别是对最不发达国家施以援助方面。世界银行作为世界上最重要的多边发展机构，在全球范围内消除能源贫困方面扮演着领导角色。世界银行在战后经济复兴中发挥了至关重要的作用，同时支持拉丁美洲国家对能源部门解除管制和实行自由化。例如，20世纪90年代初，委内瑞拉的能源自由化政策导致石油投资与收益双双增长。20世纪90年代以前，世界银行把大约25%的资金投入能源部门，现在降到了10%。^[14]90年代以后，世界银行的能源贷款政策因不顾环境和社会后果而遭受非议。2001年，世界银行的大部分能源投资集中于上游产业，如发电、油气勘探和生产，这些活动招致批评，因为投资并没有为贫困人口创造就业机会。例如，2000年，世行批准向位于乍得南部的一个石油勘探项目提供资金支持，以及建立一条通往喀麦隆海岸的输油管道，以便把石油运往国际市场。2008年9月，世界银行宣布停止支持这个项目，因为乍得政府没有兑现将石油收入的一部分用于减贫的承诺。

世界贸易组织（WTO）是一个真正的全球性多边机构，拥有153个成员方，还有29个国家正在谈判加入。WTO的前身关贸总协定（GATT）只是一个处理国际贸易的机构。GATT的例外条款特别涉及能源贸易，如第111条（Article XXI）“关于安全利益”或第110条（Article XX）“关于可耗竭自然资源的储备”。但是，实际上，石油贸易被作为一个特例对待。关键性的能源出口国不是GATT的成员。WTO的目标要复杂得多，WTO承诺促进可持续发展和保护环境，并且适用于所有形式的贸易，因而也适用于能源商品及其服务。此外，GATT／WTO主要处理进口壁垒和市场准入，而石油贸易限制主要是出口障碍。因此，GATT在第一轮谈判中达成了一份所谓的“君子协定”（gentlemen’s agreement），石油问题被置于GATT议程之外。^[15]

许多石油输出国都纷纷加入世界贸易组织，包括沙特阿拉伯、阿曼、俄罗斯和中亚国家等，阿尔及利亚、利比亚、伊朗和伊拉克正申请加入WTO，有可能使能源贸易纳入WTO规则体系。问题在于，WTO机制从未就特定的能源问题举行谈判，其规则体系是否适用于处理能源问题尚存疑义。特别是碳税引起了各种反应，被称之为“绿色保护主义”。如果西方国家要求强制征收碳税，那么就需要把国际石油贸易纳入WTO体系之内，而这将引起WTO整个规则体系的混乱，因为石油是一种特殊的商品，它并不完全适用于基于自由市场的贸易规则。

4．能源宪章（犈犆犜）

能源宪章条约的背景是：苏联解体后，俄罗斯和中亚能源丰富的国家，缺乏投资来开发资源，而西欧国家认为这是它们减轻对中东地区的依赖，实现能源供应多元化的一个机会。于是，在荷兰首相卢德·努伯斯（Ruud Rubbers）的倡议下，1991年签订了《欧洲能源宪章》，旨在推动东西方之间的能源贸易。1994年，欧洲能源宪章的适用对象扩大到欧洲以外，形成了《能源宪章条约》（ECT）。能源宪章是一个具有约束性的多边条约，它去掉了“欧洲”这个标签，目的是反映欧亚之间的平衡关系。但是，能源宪章条约的总部设在布鲁塞尔，欧盟支付该机构65%的预算，因此该宪章仍然被认为是“欧洲的卫士”。1998年，能源宪章条约正式生效，共有51个成员，其中46个成员已经批准了条约。

能源宪章条约是一个综合性的多边协议，涵盖能源合作的各个方面：贸易、投资、转运、能效和争端解决。ECT的结构由一揽子国际条约构成，包括三个已经生效的协议（能源宪章条约、能效议定书和1998年贸易修正案）以及两个正在谈判中的条约。虽然能源宪章的争端解决机制是强制性的，具有准司法的性质，但在能效和投资方面并没有制定超国家的规则。从某个方面来说，ECT旨在把GATT／WTO的国际贸易标准纳入能源贸易的范畴。与能源国际贸易有关的WTO规则，已经被纳入能源宪章条约。ECT把WTO的贸易条款扩展至非WTO国家，因为ECT有八个成员并不是WTO的成员方。ECT是第一个涵盖投资的国际多边条约，正是因为这个组织，20世纪90年代中期OECD国家的多边投资协定（MAI）谈判才归于失败。现在，ECT面临着更大挑战，2009年俄罗斯和乌克兰发生天然气争端后，乌克兰引用了能源宪章条约的有关条款，导致俄罗斯对该条约从支持态度转向高度质疑。2009年4月，梅德韦杰夫提议建立一个新的国际能源机制，2009年7月30日，俄罗斯内阁决定终止该条约。更重要的是，作为ECT主要推动力的欧盟也正在失去对该条约的兴趣，有些观察家认为，从长期来看，ECT可能和欧盟渐行渐远，直到发展成为一个独立的全球性能源论坛。但是，从目前来看，这种可能性不大，因为一些重要国家，如中国、美国、挪威和欧佩克成员国，都没有批准该条约。

（四）欧盟治理机制

欧盟能源治理的机制主要是欧盟委员会、欧洲议会、欧洲经济社会委员会、地区委员会和欧洲能源总局。2010年2月，欧盟委员会成立了具有决策能力的能源协调机构欧盟能源总局，在机构设置和机制上保障了欧盟能源治理的行动基础。欧盟能源总局的成立说明，欧盟共同能源外交政策的执行已经达到了一个新的高度，标志着欧盟超国家能源治理机制的初步形成。

欧盟能源治理是区域性能源治理的典范。20世纪50年代欧共体成立之初，以煤钢共同体和原子能共同体为标志形成了欧洲内部能源合作框架，这是欧盟能源治理的初始。70年代在石油危机背景下，欧共体于1974年成立了能源委员会，出台共同能源政策，以协调成员国之间的能源关系。^[16]在国家中心主义的支配下，早期的欧盟能源治理合作动力普遍不足，一方面，各成员国面临的能源安全形势各异，资源禀赋也存在差异，因而无法按欧共体委员会的政策备忘录采取一体化的行动。另一方面，美国在所谓自由世界的能源治理中扮演着霸权角色，西欧国家的能源安全很大程度上需要美国能源和权力的介入。例如，苏伊士运河危机后美国组织了向欧洲的跨大西洋石油输送，缓解了第一次欧洲能源危机。1973年阿拉伯石油禁运之后，美国牵头建立了国际能源机构，欧共体国家的能源治理被纳入美国主导的国际能源机构之内，欧共体完全没有自主性。

20世纪80年代，欧盟开始把建立共同能源市场和发展替代能源作为能源治理的两个重点。《马斯特里赫特条约》签订之后，共同能源政策回归欧盟制度化的框架之中，从此欧盟能源治理获得了自主性和新动力。一系列法规性政策文件相继出台，包括《欧盟能源政策白皮书》（1995）、《能源行动框架计划》（1998）、《迈向欧洲能源战略安全绿皮书》（2000）、《欧洲智慧能源计划》（2002）、《欧洲能源政策》（2007）等。这些文件不仅反映了欧盟能源治理的演变脉络，而且显示了不同阶段欧盟能源治理政策的特点。

共同能源政策是欧盟能源治理的核心。2006年3月8日，欧盟发表了《绿皮书：面向可持续、竞争和安全的欧洲能源战略》，提出了欧盟能源战略的目标和框架，包括6个优先领域和20项针对未来行动的具体建议。绿皮书为欧盟新能源政策奠定了基础，标志着欧盟能源治理的核心即共同能源战略的正式确立。2006年11月，一个电站事故导致德国1 000万人家庭熄灯，并波及西欧，法国、奥地利、比利时、荷兰、意大利、西班牙等国家的许多城市电力供应中断。这说明欧洲跨国电网互联的脆弱性，说明欧洲确实需要一项共同能源政策。绿皮书确立了欧盟能源战略的三个基本目标：实现能源的可持续性、竞争性和安全性。（1）可持续性，发展具有竞争性的可再生能源和其他低碳能源，尤其是交通替代燃料；降低欧洲内部的能源需求；在全球减缓气候变化和改善空气质量的努力中保持领先地位。（2）竞争性，保证能源市场的开放能够给消费者和整个经济发展带来好处，同时鼓励对清洁能源生产和能源效率的投资；减少高位国际能源价格对欧盟经济和居民生活的冲击；保证欧洲在能源技术方面的领先性。（3）供应安全，降低需求，促进能源结构多样化，能源进口来源和路线多样化，通过各种途径有效应对不断上升的能源对外依存度；鼓励能源投资以应对不断上升的能源需求；提高装置水平应对能源突发事件；提高欧盟分享全球资源的能力；保证所有居民和商家都有条件获取能源。^[17]显而易见，欧盟共同能源政策重视能源利用对环境和气候变化的影响，绿皮书把“可持续性”置于能源治理的首位，欧盟大力发展以可再生能源为基础的远景消费模式，建立欧盟碳市场，发展低碳经济，在温室气体减排行动中树立领导者形象。凡是对环境和气候变化有显著影响的能源开发，欧盟在政策上都持极其慎重的态度，并且有着严格的监管政策。以页岩气为例，2012年4月，美国政府批准切尼尔能源公司出口天然气，标志着美国页岩气革命取得成功，该年美国页岩气产量超过200亿立方米，第一次超越俄罗斯成为世界天然气产量第一大国，自卡特政府以来，美国首次实现了天然气独立战略目标。但是，鉴于页岩气开发对环境的影响，西欧的环保组织和大部分公众都反对采用水力压裂法开采页岩气，法国和保加利亚明令禁止通过水力压裂法开采页岩气，英国和德国宣布暂停页岩气开采。

2007年3月，鉴于对俄罗斯能源供应的高度依赖以及全球气候变化的挑战，欧盟成员国协商建立一个“只为欧洲服务的能源政策”，确立了提高可再生能源和减少碳排放的共同目标。欧盟首次提出了能源与气候变化一体化战略，正式把气候变化纳入欧盟共同能源政策的制度框架之内。2009年1月28日，欧盟委员会发表了《走向哥本哈根气候变化全球协议》，表达了欧盟关于全球气候变化和温室气体减排的基本立场以及哥本哈根气候谈判的政策建议。在此次会议上，欧盟在温室气体减排问题上积极行动，力图占领气候变化和温室气体减排的道义高地，为全球能源治理做出典范。

但是，遵循共同能源政策一直是欧盟能源治理面对的集体困境。其主要原因是，每个国家对外能源依存度以及供应来源是不一样的，能源安全的重要性在不同成员国之间存在较大差异，因此共同能源政策只是反映了欧盟的共同价值，实践中无法产生真正的约束力，许多成员国不愿割让能源政策决策权以及国内能源市场的控制权。大多数决策，如购买石油或天然气的长期合同、相关的能源基础设施和能源消费类型的选择，是在国家层次上做出最终决定的，而不是在欧盟层次上共商决定的。一方面，这反映了能源政策的特殊性和复杂性，不能因此断言欧盟成员国之间缺乏应有的凝聚力和团结，另一方面，反映了各成员国基于不同的能源安全形势，在选择能源合作伙伴时需要一定的灵活性。正是基于这个原因，各成员国对俄罗斯的政策难以协调一致，特别是在德国、意大利坚定地推行“去核电”的政策之后，更加依赖海外石油和天然气的进口，尤其是考虑到中东欧国家在地理位置上同能源供应国（俄罗斯和中亚里海国家）的邻近性，这种政策差异就更加明显。从建设欧洲天然气供应管道的例子可发现，一些欧盟国家，如罗马尼亚、匈牙利和奥地利支持建设纳布科管道，因为从2014年开始天然气将从土耳其运往奥地利，欧盟承诺支付20亿欧元的建设资金。不过，德国、法国和意大利都对欧盟是否应支付这笔费用表示质疑。蓝溪（Blue Stream）管道得到法国、意大利、匈牙利、保加利亚的支持。德国支持正在建设中的“北欧天然气管道”，波兰和波罗的海国家则持反对立场。