近年来，气候变化正在超越传统的环境污染问题而成为一种新型的全球性挑战，国际气候变化谈判完成了从科学问题到经济问题再到政治问题的三级跳，已经成为当代国际政治和国际关系中的重大问题，也是全球社会共同关注的焦点问题。气候变化作为一个科学命题已获全球科学界的公认，而作为一个涵盖政治、经济、社会和能源安全等多维的全球治理问题上升为国际关系中的超级难题，当代国际体系中的一些重大国际争论都与应对气候变化的分歧有关，如发达国家对发展中国家的责任问题，当代人对未来几代人的责任问题，以及如何适应国际体系中的权力转移问题。“作为21世纪的一个重大议题，气候变化重新描绘了同舟共济的必要，同时也给你争我夺制造了新的动机。”[34]
气候是全球性公共产品，气候变化是一场现实情景下发生的公地悲剧，其威胁和危害涉及世界上所有国家和地区。因此，国际气候变化制度的设计必须迎合政治学家所说的“多层次治理”构架，它强调国际谈判的作用以及代表公共和私人利益相关参与的多样性——非政府组织、商业公司、工会等等，无论是国际的、地区的或地方层面的——并且正处于多层面及多种方式的进展中——从全球到地方，从地方到全球。[35]
一、气候变化的科学依据
从自然现象的规律来说，气候变化通常指气候平均值和气候离差值出现统计意义上的显著变化，如平均气温、平均降水量、最高气温、最低气温，以及极端天气出现几率等的变化。最近20多年来，科学界日益认识到温室气体排放和全球气候变化之间的紧密关系，同时气候变化带来的不利影响也日益突显，如全球平均气温升高、全球平均海平面高度升高、气流模式紊乱、热带龙卷风路径改变、日益持续的干旱和热浪危险以及日益频繁的暴风骤雨，等等。这就在国际社会引起了有关气候变化的人为原因、气温变化范围及其后果的激烈争论，这些争论得出了一个公认的结论，即当前气候变化主要是人类活动造成的。《联合国气候变化框架公约》把“气候变化”定义为“经过相当一段时间的观察，在自然气候变化之外，由人类活动直接或间接地改变全球大气组成所导致的气候改变”，这个概念的重要意义在于将因人类活动而改变大气组成的“气候变化”与归因于自然原因的“气候变化”区分开来。
在1979年第一次世界气候大会上，气候变化首次引起世界的关注。在一个“有争议的宇宙”[36]的不确定背景下，出于决策的需要，世界气象组织和联合国环境规划署于1988年共同成立了联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC），负责研究人为原因所造成的气候变化问题，来自100多个国家的3 000多位科学家围绕气候变化展开研究。IPCC是联合国在气候变化领域设立的第一个专家机制，下设三个工作组，负责对气候变化进行科学评估：第一工作组主要评估气候系统和气候变化的地球物理学问题；第二工作组主要评估在气候变化情况下社会经济体系和自然系统的脆弱性、由此产生的影响以及如何适应气候变化；第三工作组主要评估限制温室气体排放、减缓气候变化的选择方案。
从1990年到2007年，IPCC就全球范围内的气候变化问题发表了四次评估报告，每次均逐步减少最初研究时的不确定性。虽然1990年发布的第一次评估报告确认气候变化是对人类的威胁，呼吁制定一项国际公约来应对气候变化。但联合国大会在这份报告的基础上建立了政府间谈判委员会，开始进行气候变化框架公约的谈判。此后，IPCC发布了三份正式的《气候变化评估报告》。1995年的第二份评估报告认为有充足的证据证明人类对气候产生了明显的影响。[37]2001年发布的第三份《气候变化评估报告》，确认为“在过去50年中大部分可观察到的气候变暖问题是由于人类活动造成的”。[38]
当时，科学家对人为原因造成气候变化的观点仍然存在争论。反对人为原因造成全球变暖的科学家和各种团体认为有关气候变化的观点是伪科学，从而发生了所谓“气候门”（climate gate）的辩论，将所有事件，如飓风、飓风强度、岛屿沉降、干旱、暴风雪、寒潮和冰川融化都归咎于全球变暖和气候变化。新闻界、政治家和环保主义组织把所有“不寻常”的事件归根于气候变化，并且认为这完全是人为原因造成的。存在着这样一个公式：恶劣的飓风＝全球气候变化＝人为原因＝二氧化碳排放＝世界必须根本改变生活方式。[39]
2007年，IPCC发布了最具警告性的第四份《气候变化评估报告》，这份报告是由1 000名作者和超过1 000名评论者共同努力完成的，可以说它汇集了世界顶尖科学家关于气候变化的最新认识。第四次评估报告得出了两个结论：（1）证实气候变暖是切实存在的。报告认为，20世纪中期以来的全球平均气温升高很有可能是由于人类活动所产生的温室气体凝聚物造成的。全球大气中的二氧化碳密度已急剧增加，从工业化前的280 ppm增加到2005年的379 ppm，相比工业化前全球平均气温，现在全球平均气温已经提高了1℃。（2）地球表面的平均温度还会升高。即使温室气体凝聚物已经趋于稳定，但气候变化以及由此产生的气候变暖、海平面上升，在未来还会持续下去。[40]由于二氧化碳在大气中的生命周期长达50—200年，即使世界从现在开始停止排放，全球气候也会由于温室气体的长期存在而发生变化，气温持续升高之势不可避免，温室气体的历史积累排放量将导致全球平均气温至少升高2℃，到本世纪末，全球气温升高幅度可能达到1．8℃—4℃，海平面升高幅度是18—59 cm。为防止全球气候的进一步恶化，IPCC把控制气候变化的目标设定为确保未来气温升高不超过2℃。IPCC的四份评估报告为国际社会应对气候变化、建立国际气候变化制度提供了科学依据。
然而，争论并没有停止。2007年12月，美国参议院公布了一份由400多位科学家签名的研究报告。在这份报告中发表了各种不同看法，从怀疑主义到反对人为全球变暖的观点都有。2008年，俄勒冈科学和医学研究所（OISM）的阿瑟·罗宾逊（Arthur Robinson）博士在华盛顿全美新闻俱乐部演讲时宣称，超过31 000名科学家签署了俄勒冈请愿书，反对IPCC关于人为排放与气候变化之间联系的观点。2008年3月，500多位最著名的气候科学家、经济学家、政策决策者、工程师及其他专业人员签署了《曼哈顿气候变化宣言》（Manhattan Decla-ration on Climate Change），该宣言还得到国际气候科学联盟（ICSC）的支持。宣言指出，没有令人信服的证据表明，现代工业活动的碳排放过去曾经、现在正在或未来将会造成灾难性的气候变化，并呼吁政府及公众拒绝IPCC的观点。有的科学家提出，气候变化不仅仅指全球变暖，还包括部分地区可能变冷。例如，由于墨西哥湾流的变化，北欧地区可能会骤然变冷。气候变化可以使更多淡水进入北海，从而改变北欧地区的气候，温度可能下降6度到8度，北海将封冻许多年，伦敦将如同西伯利亚一样寒冷。[41]2008年，《自然》杂志一份通过了同行评价的研究报告提出，未来20年地球会出现一个变冷周期。2010年，科学家似乎形成了一个共识，即20世纪90年代中期以来全球没有轻微变暖，相反自2002年以来全球平均温度还略有降低。[42]
美国科学家如此激进地反对IPCC报告的真正原因，在于美国政府、共和党和利益集团都对报告持反对态度，布什政府宣布美国退出《京都议定书》。美国学者宣称，“美国（唯一拒绝签字的国家）是正确的，而其他187个国家是错误的。只有布什政府看清了现实，签署京都议定书无异于在经济自杀协议上签字。不少欧洲领导人最终也将尝到京都议定书带来的灾难性经济苦果。”[43]实际上，石油公司及其游说集团一直反对气候变化政策，企图煽动公众质疑科学家关于化石能源利用是造成气候变化根源的观点。这些游说集团成功地阻止了美国政府在应对气候变化上采取有效行动。[44]虽然克林顿政府签订了《京都议定书》，但克林顿意识到参议院在控制二氧化碳及其他温室气体排放方面还没有形成共识，《京都议定书》在参议院表决中不可能获得过半数的支持，因此没有尽其所能使参议院批准《京都议定书》。在布什政府执掌白宫权力后，不到两个月就宣布美国退出《京都议定书》，并拒绝对发电站实行碳排放管制。结果遭到欧洲和日本的政治领导人以及新闻媒体的尖锐批评，他们认为美国破坏了五年来的国际谈判成果。[45]
在布什政府退出《京都议定书》之后，美国环境保护主义者和民主党国会议员表达了愤怒之情。美国公众和非政府国际组织都高度关注气候变化问题。根据盖洛普的调查数据，1997年，各国达成《京都议定书》使美国公众对全球变暖的关注度达到50%，2000年由于IPCC发布第三次评估报告，关注度猛增到72%。2002年，美国有76%的受调查者赞成“政府建立强制减排标准，要求工业部门减少温室气体排放”，而支持自愿减排的人数仅占16%。2004年，由于伊拉克战争和恐怖主义威胁成为全球焦点，美国公众对全球变暖的关注度下降到51%。[46]虽然美国多数公众认同应对气候变化问题必须采取积极的行动主义，但大多数认为首要的环境问题不是气候变化，而是认为保证清洁的水源更为重要。2012年11月，飓风“桑迪”裹挟着狂风暴雨重创美国东海岸，华盛顿市积水严重，纽约三分之二的城区变成水洼泽国，多个州遭暴雪袭击，全美800多万户家庭停电。哈佛大学环境中心主任丹尼尔·施拉格（Daniel Schrag）表示，桑迪飓风袭击美国后，国内舆论对气候变化问题的看法有一定转变，商界意识到碳排放需要得到监管，政府应在征收碳税方面制定更清晰的政策和法规。商界认为，转向低碳经济是一个不可逆转的潮流，只有制订了明确的新经济运行规则，才能从这种经济模式中找到商机。但是，美国环境治理的阻力仍然很大，奥巴马在第一任期内推动“总量控制与交易立法”遭遇失败。哈佛大学政府与社会学教授西达·斯考切波（Theda Skocpol）在分析报告中认为，那些总部设在华盛顿的环境团体致力于通过法律和规章制度的改变解决环境问题，而草根环境组织却希望呼吁更多大众自发地参与到环境治理中，两种组织之间存在着巨大的分歧。无论如何，奥巴马政府承认气候变化的事实，使美国重新回到全球气候变化的谈判桌上。
2014年11月2日，IPCC在哥本哈根发布了第五次气候变化评估报告（AR5），分为《影响、适应和脆弱性》（Climate Change 2014：Impacts，Adaption，and Vulnerability）、《阻止气候变化》（Climate Change 2014：Mitigation of Cli-mate Change）和《综合报告》（Climate Change 2014：Synthesis Report）。以大量科学研究数据和事实，证明“人类对气候系统的影响是显而易见的，最近人为排放的温室气体创下历史纪录，而气候变化对人类和自然系统已经造成了广泛的影响。”[47]同时指出未来气候变化带来的风险和影响。“持续的温室气体排放将造成全球进一步变暖和整个气候系统的长期变化，并增强对人和生态系统造成严重的、普遍的和不可逆的影响的可能性。抑制气候变化需要实质性的和可持续的温室气体减排，再加上适应，就可以限制气候变化风险。”[48]
二、《联合国气候变化框架公约》
1992年，在巴西里约热内卢“地球峰会”上，154个国家和欧共体代表签署了第一个应对气候变化的国际公约——《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC），该公约制定了国际气候变化制度的核心原则，作为世界上第一个应对全球气候变暖给人类经济和社会带来不利影响的国际公约，堪称全球气候变化政策的奠基石，“联合国对气候变化的反应主要根植于《联合国气候变化框架公约》进程，其目标是为了促使缔约方达成将温室气体排放量削减到安全水平的协议，以帮助脆弱国家适应气候变化对环境造成的不利影响。”1994年公约正式生效，至今已经有194个缔约方。
缔约方会议（COP）是UNFCCC最高级别的会议，下设四个机构：常设于德国波恩的秘书处、在1995年柏林会议上建立的附属科学技术咨询机构（SBSTA）和附属履行机构（SBI）、负责资金机制的相关机构。SBSTA主要执行科学技术评估、信息分析和报告审议等。SBI的作用在于协助COP评估与审查UNFCCC的有效履行。这两大附属机构都向所有缔约方开放，由具有相关知识的政府代表组成。COP有权进一步建立必要的附属机构。UNFCCC指定全球环境基金（GEF）作为临时资金机制，并在1996年第二次缔约方会议（COP2）上通过了同GEF的谅解备忘录，规定了各自的职责和义务。1998年COP4委任GEF为其永久资金机构，每四年进行一次评审。资金机制向COP负责，COP决定气候变化政策、规划的优先领域和获取资助的标准，因此COP定期向资金机制提供政策指导。[49]
UNFCCC提出“防止气候系统遭受危险的人为干扰”，总体目标是把温室气体浓度稳定在一个不会对世界气候造成危险破坏的水平上。为了限制人为的温室气体排放，UNFCCC提出了五项原则，即公平和共同但有区别的责任原则、充分考虑发展中国家的具体需要和特殊情况原则、预防原则、促进可持续发展原则、国际合作与开放体系原则。其中最重要也是最富争议的是“共同但有区别的责任”原则。根据这个主要原则公约建立了减排承诺的二元体系，在附件一中列举了承担温室气体减排“特别义务”的国家名单（发达国家和经济转型国家），非附件一国家则不需要承担减排义务，大多数发展中国家自愿归类于非附件一国家。根据公约的精神，发达国家应实行温室气体的减排行动，而发展中国家应采取适当的减缓行动。发达国家占有很高的历史排放量，应该率先采取行动对付气候变化及其不利影响，发达国家应带头依循UNFCCC的目标，改变温室气体人为排放的趋势，制定国家政策和采取相应措施，通过限制人为的温室气体排放以及保护与增强温室气体汇库，减缓气候变化。到2000年，发达国家应个别地或共同地使二氧化碳等温室气体的人为排放恢复到1990年的水平，并定期就其采取的措施提供详细信息；应提供新的额外的资金，支付发展中国家为提供国家信息通报所需的全部费用；应帮助特别易受气候变化不利影响的发展中国家缔约方支付适应这些不利影响的费用；应促进和资助向发展中国家转让无害环境的技术、应支持发展中国家的自身技术开发能力。[50]但是，UNFCCC没有要求各国政府对此做出具体承诺，因此这是一个广受非议的无约束力条款。
三、《京都议定书》
UNFCCC只是一个框架性国际公约，对于缔约方而言，公约仅要求其承担某些一般性的义务，缺乏有关温室气体减排的具体细则和明确承诺，如减排目标和时间表等。因此，国际社会尚需要制定更为具体且可执行的国际制度。在公约生效之后，1995年缔约方在德国柏林启动了新一轮关于强调性目标和时间表的谈判，并通过了著名的《柏林授权》，旨在通过议定书或其他法律文件等文式，提请确认对主要发达国家更具约束力的减排承诺。1996年日内瓦会议（COP2）发表了《日内瓦宣言》，要求制定具有法律约束力的减排目标，同时会议通过的《日内瓦部长级宣言》进一步确认了柏林授权，标志着《京都议定书》正式进入谈判阶段。
经过大约三年的谈判，1997年12月，149个国家和地区的代表在日本京都召开UNFCCC第三次缔约方会议（COP3），会议通过了旨在限制发达国家温室气体排放量以抑制全球变暖的《京都议定书》（Kyoto Protocol）。UNFCC缔约方为《京都议定书》的生效设置了较高的门槛，要求获得至少55个国家批准后的第90天《京都议定书》才具有国际法效力，同时这些国家1990年温室气体排放量应该占全球温室气体排放总量的55%。尽管美国的退出给《京都议定书》的生效平添了政治障碍，但是《京都议定书》得到了美国以外多数工业化国家的政治支持，欧盟环境部长会议和日本政府于2002年相继批准了《京都议定书》，2005年2月26日，《京都议定书》生效，现在已经拥有193个缔约方。布什政府和美国被贴上“漠不关心的单边主义”（uncaring unilateralism）的标签。[51]
（一）《京都议定书》的减排义务
《京都议定书》是全球气候变化治理领域的第一个具有法律约束力的国际制度。它敦促各国政府做出具体承诺，对干预全球气候系统的活动采取限制措施。规定2008—2012年间，38个工业化国家（其中11个中东欧国家）的二氧化碳等6种温室气体的排放量要比1990年减少5．2%。发展中国家不承担强制减排义务，但倡导它们自愿减排。具体来说，发达国家在2008—2012年必须达到的减排目标是：在1990年温室气体排放基数上，欧盟削减8%，美国削减7%，日本和加拿大削减6%，东欧各国削减6%—8%。新西兰、俄罗斯和乌克兰应将排放量稳定在1990年的水平上。同时，爱尔兰、澳大利亚和挪威三国的排放量可在1990年排放基数上分别增加10%、8%和1%的比例。
（二）“碳排放权交易”制度
《京都议定书》推出了“碳排放权交易”制度，迈出了利用市场机制减少全球温室气体排放的第一步。“碳排放权交易”即所谓“总量控制与交易制度”（cap and trade）。碳排放权交易采用四种交易方式：（1）个体交易，即两个发达国家之间进行的排放额度买卖。难以完成削减任务的国家可以从超额完成减排任务的国家购买排放额度，以此代替国内的减排；（2）集团交易，即欧盟内部的许多国家可视为一个整体，在满足总体减排要求的前提下，有些国家可以减排，有些国家可以增排。（3）额外交易，这是促使发达国家和发展中国家共同减排的措施。如果工业化国家在发展中国家投资减排项目，就可以得到相应的国内排放额度，这是《京都议定书》清洁发展机制的组成部分。[52]（4）以“净排放量”计算温室气体排放量，即从本国实际排放量中扣除森林所吸收的二氧化碳的数量。实际上，《京都议定书》的“碳排放权交易”在全球层次上很难执行，“总量控制与交易制度”只在美国实施并取得了成功，因为美国二氧化硫排放交易制度受立法保护，不履行义务或背叛者可受到法律的制裁，而京都议定书缺乏强有力的国际法支持。
（三）围绕《京都议定书》的国际争议
《京都议定书》作为世界各国最广泛参与的全球气候治理机制，引起了持久的国际争议，这些争议主要表现在以下几个方面。首先，主要争议聚焦于发展中国家应不应该承担减排义务的问题。《京都议定书》有一个主要特征，即完全适用于工业化国家，仅部分适用于少数转型经济体。基于UNFCCC“共同但有区别的责任”原则，《京都议定书》不要求发展中国家减排，这引起了美国等发达国家的不满，从而为哥本哈根会议以来的国际争论埋下了伏笔。克林顿政府虽然签署了《京都议定书》，却没有提交美国参议院批准。2001年3月，布什政府以“减少温室气体排放将会影响美国经济发展”和“发展中国家也应该承担减排和限排温室气体的义务”为借口宣布退出《京都议定书》。布什政府随后签署了《国家能源计划》，该计划将极大地增加美国对化石能源的依赖，此举显然将导致更多二氧化碳排放。2011年12月，加拿大也宣布退出《京都议定书》，使整个北美地区在《京都议定书》框架下的减排义务成为一片空白。美国认为，如果发展中国家不承担《京都议定书》的减排义务，就会造成严重的“碳泄漏”（carbon leak-age）。假如要求发达国家减排，而发展中国家可以无限制排放，那么就存在着这样一种可能性，即一些碳密集型产业将从发达国家转移到发展中国家。鉴于存在碳泄漏问题，《京都议定书》机制不仅不会改善气候变化，而且还会减少工业化国家的税收。实际上，碳泄漏成为发达国家特别是美国不愿承诺减排的一个冠冕堂皇的借口。其次，参加减排的国家必须建立相应的规则和制度，管理碳排放交易规则和违规行为，这些规则和制度将在京都议定书执行过程中产生大量的成本节约。根据最近的估计，单是工业化国家之间的碳排放交易所带来的成本节约，按一些模型推算的结果，相当于全球全年GDP总量的2%。[53]
第二，以1990年作为排放基年，对有些国家有利，对另一些国家不利。以1990年排放水平为基数，对俄罗斯和前苏联共和国最有利，因为随着苏联解体，这些国家的工业产量大幅下降。如果在全球范围内采取京都排放交易体系，由于1990年之后工业生产的崩溃，俄罗斯、乌克兰及其他前苏联共和国可向工业化国家出售排放额度，在无需改变实际排放水平的情况下，可轻易赚得数十亿美元。俄罗斯可能拥有价值超过500亿美元的碳额度。[54]
第三，缺乏强制性执行措施，对于违反条约者或背叛义务者没有任何惩罚手段。《京都议定书》的基本模式有几个重要特点：突出短期目标和时间表；只规定工业化国家的排放限制；其他国家可自愿实行减排措施；认识到“市场机制”的巨大潜力；缺乏强制执行条约的细则。[55]但是，像许多国际机制一样，《京都议定书》缺乏强制性执行措施，对于违反条约者或背叛义务者没有任何惩罚手段，完全依靠参加减排的国家建立相应的规则和制度，管理碳排放交易规则和违规行为。结果，多数发达国家没有实现《京都议定书》规定的减排目标。1990—1999年期间，经合组织国家作为一个整体，其二氧化碳排放增长了10%。而东欧国家和苏联解体后的新独立国家，反而削减排放量39%。[56]
第四，既没有精确的措施也没有足够的权威对不同活动产生的排放影响进行评估。京都议定书的排放交易体系要求精确的排放报告和透明度，这从技术上来说是非常困难的，从经济收益成本来说，则是完全不可能实现的。[57]
最后，各国需要关注长期目标而不是当前已通过谈判达成的短期目标。气候变化作为一个长期性问题，需要决策者从长远的角度来应对挑战，包括公共教育和科学研究方面的持续义务。[58]
四、气候变化的国际博弈
《京都议定书》于2012年到期，围绕“后2012”体制的国际谈判，缔约方之间展开了激烈的观念交锋和政治博弈。“后2012”气候变化谈判的焦点问题是国际气候变化制度必须适用于美国和一些重要的发展中排放大国，并且大幅度地提高减排目标。这将广泛地涉及发展权、利益分配以及国家能源战略等重大问题，从而引起了气候变化谈判的多头政治博弈。
（一）巴厘路线图（Bali Road Map）
2006年，COP12在肯尼亚首都内罗毕举行，主要讨论制定“后京都”协议问题。2007年IPCC发表第四次评估报告，为第二承诺期谈判做了科学准备。2007年12月3—15日，UNFCCC第13次缔约方大会（COP13）和《京都议定书》第3次缔约方会议（MOP3）在印度尼西亚巴厘岛高调举行，6个国家的元首及联合国秘书长潘基文、100多个国家的部长以及1万多位各国和机构的代表参加了会议。会议期间，77国集团＋中国、欧盟、美国和日本等多足鼎立，经过艰难谈判形成的会议成果被称为“巴厘路线图”。
“巴厘路线图”是指COP13／MOP3会议达成的一个COP决定和一系列MOP决定，它们规划了未来两年（2007—2009）谈判的重要议题，提出谈判的方向和时间表。包括：发达国家在2012年后减排温室气体义务；发展中国家未来温室气体减排行动；适应气候变化；发达国家未来向发展中国家提供技术转让、资金支持和能力建设，等等。目的是推动缔约方达成一项温室气体减排的“后京都”协议。
“巴厘路线图”包含三个主要决定或结论：第一，《巴厘行动计划》（Bali Action Plan），指在UNFCCC框架下启动一个综合进程，并确认在2012年后各国通过长期合作来全面、有效和持续地实施公约。行动计划指出，在遵循公约的原则和承诺下加强公约的实施非常紧迫，同时经济、社会发展以及消除贫困是全球性的优先领域；根据IPCC第四次评估报告，气候系统的变化是确定的，对付气候变化问题刻不容缓；为了实现UNFCCC的最终目标，需要深度削减全球排放。[59]行动计划提出的“减缓”、“适应”、“技术”和“资金”四项内容被形象地称为未来应对气候变化的四个“轮子”。其中，减缓主要包括发达国家的减排承诺与发展中国家的国内减排行动。
第二，《京都议定书》下发达国家“第二承诺期”谈判特设工作组关于未来谈判时间表的结论。特设工作组是在《京都议定书》框架下通过谈判达成的一项决定。在《京都议定书》第一次缔约方会议（MOP1）上，各方同意根据议定书第三条第九款的规定，启动附件一国家2012年后进一步减排的谈判，并为此设立了特设工作组。但工作组的谈判进程未能取得实质性进展。在巴厘会议上，特设工作组的谈判达成了一致，各国认同IPCC《第四次评估报告》中提出的发达国家减排目标，即2020年发达国家在1990年基础上减排25%—40%。
第三，关于《京都议定书》第9条下的审评结论，确定了审查的目的、范围和内容。
中国、美国、欧盟和印度都批准了巴厘路线图，但巴厘会议基本上没有建立新的制度框架，更没有实行固定的减排义务。“巴厘路线图”总的方向是强调加强国际长期合作，提升履行公约的行动，从而在全球范围内减少温室气体排放，以实现公约制定的目标。“巴厘路线图”仍然强调了发达国家和发展中国家在应对气候变化问题上的“共同但有区别的责任”这一基本原则，这是确立发达国家与发展中国家在承担减排温室气体义务方面有区别的基础。[60]
（二）哥本哈根会议（Copenhagen Climate Conference）
2009年12月7日，联合国气候变化大会在丹麦首都哥本哈根开幕。这次气候变化治理的世界盛会既是一场人为气候变化的全球争论，又是一场国家间“政治气候”的博弈。来自125个国家和地区的首脑，以及超过4 000多名代表及媒体记者共襄盛会，充分显示了全世界与气候变化作斗争的迫切性。从这次会议开始，气候变化问题得到了史无前例的全球关注。
1．哥本哈根会议的目标
IPCC第四次评估报告提出，必须把温室气体排放量稳定在450 ppm。如果2030年前温室气体的目标浓度能控制在450—500 ppm的范围之内，那么气温变化就可以控制在2摄氏度以内，这就是全球温室气体排放量和气温升高幅度的上限。“认识到必须把气温限制在这个上升幅度几乎是2009年12月联合国哥本哈根气候变化峰会的唯一成果。”[61]
2．发达国家减排问题
为了使温室气体排放稳定在450 ppm的水平，要求发达国家2020年的温室气体排放在1990年基础上削减25%—45%。在发达国家中，欧盟已经为发展低碳经济制定了严格的标准，因为态度积极，欧盟单方面承诺到2020年将其温室气体排放量在1990年的基础上削减至少20%，并表示如果其他发达国家做出可比性努力，主要发展中国家承担足够责任，欧盟愿意把减排目标提高到30%。然而，以美国为首的“多碳”集团，在温室气体减排问题上宣布的目标仅相当于在1990年的基础上减少4%。二氧化碳排放量严重超标的澳大利亚追随美国，日本和加拿大拒绝做出明确的承诺。这样，欧盟较高的减排承诺被稀释，整个发达国家阵营仅承诺在2020年之前将温室气体削减至相当于1990年排放量的12%—18%，这与发达国家到2020年将温室气体减排40%的目标相去甚远。而且，哥本哈根会议没有明确制定到2050年之前具体的温室气体排放目标，包括全球温室气体排放总量减少50%，发达国家减少80%的排放量。由于没有给出具体的减排时间表，所以真正的会议焦点问题，即第二承诺期仍然是一个悬而未决的问题。
3．“共同但有区别的责任”问题
围绕这一原则，欧盟、基础四国（Basic）[62]和伞形集团（Umbrella）[63]之间壁垒分明，枘凿不容。美国坚持“共同责任”，发展中国家则强调“区别责任”，各方进行了激烈的交锋。美国坚持要求最重要的发展中国家，如中国、印度、墨西哥和巴西必须参加减排，因为这几个国家的温室气体排放很快就会达到全球排放总量的50%。发展中国家认为，当前大气中的温室气体存量是在1850—2000年期间积累起来的，欧洲和美国排放量占总存量的比例分别高达30%。数十年以来，主要发达国家几十年的累积排放是造成气候变化危机的根源，这些国家如今积累的巨额财富正是通过利用低成本能源才得以实现的。因此，工业化国家应承担应对气候变化的主要责任。[64]中国提出，在承诺减排义务时，要综合考虑排放总量和人均排放量。中国的温室气体排放总量仅占大气中总存量的6%，中国人均排放量也远远低于美国。中国外交部气候变化谈判特别代表于庆泰大使鲜明地表达了中国的立场：“温室气体排放不能只看当前，不看历史；不能只看总量，不看人均；不能只看生产，不看消费。在经济社会发展、提高生活水平方面，我们不可能接受中国人只享有发达国家1／3、1／4甚至1／5权利的想法。”[65]哥本哈根会议总体上确认了“共同但有区别的责任”原则，规定发达国家采取强制的减排行动，发展中国家采取适当的减缓行动。发达国家所做出的减排承诺“根据现行的和未来的标准是可测量、可报告和可核证的”，并“保证目标及资金的测算是严谨的、完整的和透明的”。发达中国家采取减缓措施并不需要公布具体的减缓目标，但是“发展中国家适当的减缓行动”将由秘书处在附件二中予以注册，“由于这是行动，而不是承诺，并且与整个国家的经济发展密切相关，加之对其缺乏提交要求，从而导致在相同的时间内对发展中国家要求宽松，并且没有任何定量或定性加以注册，以界定其行动及第一个行动目标所需的时间周期。”[66]此外，发展中国家拒绝在它们之间实行区别对待，经济转型国家要求形成一个中间类别的方式也遭到拒绝。虽然所有国家都受气候变化的影响，对有些国家的影响远大于对另一些国家的影响，一个国家因气候变化所遭受的损失与该国的温室气体排放量没有联系。因此，有些国家将不成比例地承担因其他国家的行为所造成的损失，尤其是有些岛国已经受到了气候变化的现实威胁，而在气候变化问题上它们应该承担的责任却是最小的。[67]最脆弱国家（小岛国家、最不发达国家和非洲国家）理应受到特殊关注，它们在应对气候变化方面有权获得优先资助。
4．发展中国家减缓行动的资金援助问题
在哥本哈根会议之前，发展中国家（77国集团）在北京发表声明要求发达国家在减排上要承担更大的责任，非洲等一些贫困国家进一步提出了要求发达国家在技术和资金上给予支持，发达国家每年拿出GDP的1%—5%用于援助，以协助完成减排目标。根据IPCC的建议，要将气温上升控制在2度之内，就要求发达国家拿出GDP的0．5%—1%，相当于每年提供3 000亿美元支持发展中国家，无论从经济还是政治上来说都是不可能的。《哥本哈根协议》提出“发展中国家缔约方有效履行承诺的程度，主要取决于发达国家缔约方根据相关规定提供的资金支持和技术转让，并充分考虑经济和社会发展及消除贫困是发展中国家缔约方的首要任务。”[68]发展中国家对此的理解是，发达国家落实承诺的资金支持是发展中国家采取减缓措施的前提。在2010—2012年期间，为了使发展中国家整体加入到国际气候变化制度框架，《哥本哈根协议》规定发达国家共同筹集300亿美元的资助预算。其中，欧盟出资106亿美元，日本出资110亿美元，美国仅出资36亿美元。[69]问题在于，迄今为止很少有发达国家兑现其官方承诺。
如果说巴厘岛会议是“后2012”国际气候变化谈判的良好开局，那么哥本哈根会议则关系到“后2012”国际气候变化制度能否取得实质性进展。哥本哈根会议的意图在于制定未来的国际气候制度框架以取代即将到期的《京都议定书》，即制定“后2012”国际气候变化制度。其中，最重要的问题确认和履行“第二承诺期”，但会议未就此问题达成任何决议。
哥本哈根会议之前，三大阵营角逐的格局已然形成。第一阵营是欧盟；第二阵营是以美国为首的伞形集团，包括加拿大、澳大利亚等国；第三个阵营是“77国集团＋中国”，而基础四国（巴西、印度、中国和南非）则是该集团的核心力量。实际上，协议的谈判是在伞形集团和基础四国之间进行的，由包括欧盟在内的28个缔约方认可接受，然后提交缔约方会议通过，图瓦卢、委内瑞拉、玻利维亚和巴基斯坦投了反对票，缔约方会议最终拒绝承认该协议。因此，《哥本哈根协议》是一份在公约框架之外的不具有法律效力的协议。不过，《哥本哈根协议》逐步获得了合法性，2011年1月15日，包括40个工业化国家在内的140个国家都宣布积极支持《哥本哈根协议》，其中有87个国家的减排约占全世界温室气体排放总量的82%，它们做出减排温室气体的承诺，或者根据《哥本哈根协议》的规定采取了相关减排措施。[70]
（三）坎昆会议（Cancun Climate Conference）
2010年11月29日，联合国气候变化大会在墨西哥海滨城市坎昆开幕。这次会议没有引起世界的广泛关注和国际媒体的追逐热捧，反而在理性和现实的氛围下取得了各界公认的成果。坎昆会议通过的几项决议，守住了《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》和“巴厘路线图”的底线，巩固了“共同但有区别的责任”原则，确保国际气候变化谈判继续向前推进。
1．“第二承诺期”问题
在《京都议定书》即将到期之际，毫无疑问，第二承诺期已经成为国际气候变化谈判的焦点和难点。欧盟态度积极，欧盟首脑会议在坎昆会议召开之际发表声明称，欧洲愿意“考虑”《京都议定书》第二承诺期，但前提条件必须满足，即所有主要经济体都被纳入一个全面性的国际协议。欧盟领导人指出，希望坎昆会议成为重要的中间步骤，在《京都议定书》的基础上，纳入《哥本哈根协议》中的政治指导原则，为未来达成一项具有法律约束力的全面性框架铺平道路。日本代表公然表态“永远”不会就《京都议定书》第二阶段承诺减排目标，坚决反对延长《京都议定书》第二承诺期，这实际上就是让《京都议定书》到期作废，同时也废弃了该协议所确定的“双轨制”减排原则。[71]
为缩小分歧，《坎昆协议》采用模糊的措辞表达了立场：“及时确保第一承诺期与第二承诺期之间不会出现空当”。其微妙之处在于，明确认可存在“第二承诺期”，但未涉及第二承诺期的时间表。坎昆会议仅仅对发达国家提出了一个没有约束力的减排目标，要求发达国家2020年在1990年基础上绝对减排25%—40%。同时，决议敦促“附件一国家”加强其减排力度。
2．“适应”和“减缓”问题
IPCC定义了应对气候变化挑战的两种方式：适应和减缓。适应意味着人类和自然系统主动适应气候变化的影响，从改变生活方式到修建海堤和更换作物。强调适应性并不意味着就要放弃控制温室气候排放的努力，而是说要在控制温室气体排放的同时，针对气候变化在不同区域、行业的不同影响采取有步骤、有计划的应对措施。减缓主要强调技术和土地利用，意味着通过减少碳排放和利用碳汇来减缓长期的气候变化。[72]坎昆决议认为，适应和减缓同处于优先解决地位。缔约方应该通力合作，促使全球和各自的温室气体排放尽快达到峰值。决议认可发展中国家达到峰值的时间稍长，经济和社会发展以及减贫是发展中国家最重要的优先事务。
3．资金和技术援助问题
《哥本哈根协议》要求创建一个“哥本哈根绿色气候基金”，以解决发展中国家减缓行动的资金问题。在坎昆会议上正式创立了绿色气候基金，并且明确了其具体的管理和功能条款，指定一个由24名成员组成的管理委员会来对其负责，在确定国际金融资产受托人之前，由世界银行来具体负责其前3年的往来业务。发达国家承诺，2020年之前每年筹集1 000亿美元帮助穷国实现更清洁的发展方式；成立知识产权和技术转让委员会，推进技术合作；对发展中国家的国内减排引入国际磋商和分析程序。“每个领域的进展都是有限的，但值得庆幸的是，整个谈判是在缓慢推进，没有倒退。”[73]
4．发展中国家捍卫“共同但有区别的责任”
在坎昆会议上，以美国为代表的“多碳集团”以及日本等国则准备抛弃《京都议定书》，它们向“共同但有区别的责任”原则发起了挑战，该原则支持发达国家的承诺强制减排义务和发展中国家的自主减缓行动之间的差异。针对美日等国的挑战，发展中国家进行了坚决的斗争。它们指出，《京都议定书》长期存在，长期有效，不存在过期之说。非洲气候谈判小组主席托西姆帕努表示，非洲“为了自救”将誓死捍卫《京都议定书》的存续。经过发展中国家的共同努力和有原则的让步，“共同但有区别的责任”原则重新得到了确认。
（四）德班会议（Durban Climate Conference）
2011年12月11日，联合国气候变化框架大会第17次全体缔约方大会在南非东部港口城市德班闭幕。此次会议上，三大阵营进行了激烈的角逐和博弈，即欧盟、伞形集团、“77国集团＋中国”，核心问题仍然是《京都议定书》第二承诺期、资金和技术转让。不过，这次会议的整体氛围是积极的，各方均表达了按照“巴厘路线图”的要求积极落实坎昆协议，推动德班会议取得成功的政治意愿。在这种积极氛围下，德班会议通过了四项决议，即批准《京都议定书》工作组和《联合国气候变化框架公约》下“长期合作行动特设工作组”、实施《京都议定书》第二承诺期、启动绿色气候基金、建立德班增强行动平台特设工作组。各方均认为，尽管存在缺陷，德班会议还是取得了可圈可点的成绩。
首先，要求《议定书》附件一缔约方从2013年起执行第二承诺期，并在2012年5月1日前提交各自的量化减排承诺。实施《京都议定书》第二承诺期的决议打消了《京都议定书》退出历史舞台的顾虑。德班会议确定发达国家在2012年提出中期减排指标，并在2013年开始实施，保证了第一承诺期和第二承诺期之间不会断档。至此，困扰《京都议定书》第二承诺期的主要障碍已被扫除，反映了发展中国家的根本利益诉求得到了尊重，基于“共同但有区别的责任”原则，“双轨”谈判机制得以延续，这是发展中国家的一个胜利，意味着“77国集团＋中国”的话语权有所提升。
其次，正式启动“绿色气候基金”，成立基金管理框架。发达国家将提供资金用于帮助发展中国家适应和减缓气候变化，该项决议是发展中国家集体斗争的结果，反映了弱势国家的利益诉求，有利于扩大全球减排的基础。气候资金安排分为短期资金和长期资金，短期资金是指发达国家应该在2010—2012年为发展中国家提供300亿美元的“绿色气候基金”；长期基金是指发达国家在2012—2020年期间每年向发展中国家提供1 000亿美元支持应对气候变化的努力。虽然绿色气候基金得以启动，但是在资金来源和治理机制等方面仍然有待制定细则。
第三，成立“德班增强行动平台特设工作组”。德班气候大会还明确了2020年以后的全球减排安排，决定成立“德班增强行动平台特设工作组”，负责2020年后减排温室气体的具体安排。不过，对于欧盟要求在最后决议中加入“有法律约束力的框架”等强硬措辞，大会主席建议采用更加灵活的词汇，如“进程”和“议定书、法律工具”等，各方接受了这个妥协方式。
德班会议取得了五大成果：坚持了《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》和“巴厘路线图”授权，坚持了双轨谈判机制，坚持了“共同但有区别的责任”原则；就发展中国家最为关心的《京都议定书》第二承诺期问题做出了安排；启动了绿色气候基金；在《坎昆协议》的基础上进一步明确和细化了适应、技术、能力建设和透明度的机制安排；深入讨论了2020年后进一步加强公约实施的安排，并明确了相关进程，向国际社会发出积极信号。但是，国际气候变化谈判可谓“路漫漫其修远兮”，南非德班会议既不是漫长征程的起点，更不是其终点，巴厘路线图尚未绘就，第二承诺期悬而未决，发达国家缺乏向发展中国家提供资金援助和技术转让的政治意愿，全球排放大国美国继续游离于《京都议定书》之外，加拿大在德班会议闭幕后第二天宣布退出《京都议定书》，这一切都给未来国际气候变化制度蒙上了阴影。
气候变化是当今全球治理最重要的议程之一，虽然充满纷争、歧见和对立，但人们依然期待国际社会形成一个“后2020路线图”。2015年12月，在巴黎举行的第21联合国气候变化大会经过两周谈判，达成了一项具有里程碑意义的《巴黎协定》，对后2020应对气候变化的总体机制做出了安排，放弃了“自上而下”分配减排义务的哥本哈根模式，以创新的思维确立了“自下而上”、“国家自主贡献”的减排原则，为应对全球气候变化带来了新的希望。
五、全球碳市场
为了限制全球温室气体排放，抑制全球变暖的趋势，《京都议定书》要求各缔约方转变能源消费结构，发展低碳经济，改变经济增长方式，落实温室气体减排的具体行动。为了减少发达国家由于履行减排义务而增加的投资成本，需要创建相应的市场机制，在总量控制的原则下推动全球、地区和国家层次上的碳排放交易。《京都议定书》提出了三种灵活的市场交易机制：JI、ET和CDM。
JI和ET是附件一国家之间的合作和交易。JI是针对附件一国家中苏联和东欧经济转型国家制定的减排量交易机制，《京都议定书》许可经济转型国家与发达国家之间基于项目进行合作和交易。其运作基础是由附件一国家和企业购买具有额外减排效益的项目所产生的减排量，再将此减排量作为温室气体排放权的等价物抵消其温室气体的排放量，以避免高额处罚。
ET是附件一中的发达国家之间以配额为基础的交易机制。以美国为首的伞形集团曾想将ET引入国际气候变化制度之中，遭到发展中国家的抵制，于是ET成为一种发达国家之间缔约方对缔约方的温室气体排放贸易合作形式。《京都议定书》下的国际排放贸易机制是以配额交易为基础的，在总量控制与贸易机制下，由环境管理者设定一个排放上限，受该体系管辖的每个企业可从环境管理者那里分配到相应数量的排放权，排放权单位称为AAUS（1tCO2e）。如果在承诺期中这些企业的温室气体排放量低于该分配数量，则剩余的AAUS可以通过国际市场有偿转让给那些实际排放水平高于其承诺而面临违约风险的附件一国家和企业，以获取利润；反之，则必须到市场上购买超额的AAUS，否则将被处以重罚。[74]
2001年10月，欧洲委员会发布了《排放交易指令》草案，2003年正式颁布。欧盟根据这个指令建立了碳排放交易体系（EU ETs）。自2005年1月1日启动以来，该机制已进入成熟期。欧盟委员会根据总量控制、负担均分的原则，首先确定了各个成员的二氧化碳排放量，再由成员国分配给各自国家的企业。企业的排放量每超过1tCO2 e，将被处以40欧元的罚款，2008年以来，罚款涨至100欧元／1tCO2 e。[75]
从2013年1月1日起，欧盟正式将国际航空纳入EU ETS，要求有航线飞经欧盟领域的所有航空公司提交碳排放数据，并适用欧盟规定的排放配额，超额部分需要航空公司购买，也就是说，今后利用欧洲航线，需要交纳使用费。全球2 000多家航空公司都被纳入欧盟航空碳排放交易体系。欧盟旨在向航空公司、飞机制造商和航空发动机制造商施加压力，以减少二氧化碳和温室气体排放。现在，航空排放仅占温室气体排放总量的3%，却是温室气体排放增长最快的来源。有分析表明，从1990—2003年，欧盟地区航空业的废气排放量增长73%，增幅远远高于其他行业。征收“航空碳税”可使航空业降低污染，配合其他行业的温室气体减排成果。
从2012年开始，欧盟将向所有成员国运营的往来欧洲的航班发放排放许可。在初期，航空公司将得到足够的排放许可（自由排放占85%，剩余部分通过拍卖销售，出价高者得到排放权），相当于2004—2006年欧洲航空年均排放的97%，以后逐年降低排放许可，航空公司则把排放许可的成本转嫁给乘客。[76]据统计，中国共有33家航空公司在征收名单之内，据初步测算，开征第一年，进出欧盟的中国航空公司将因此增加总成本8亿人民币，并且这一数字会逐年递增至2020年的30亿，此间9年累计支出约176亿元。[77]
未来，欧盟的碳交易体系不会局限于欧盟内部市场，而是要逐步扩大到其他国家和地区。2012年8月28日，澳大利亚气候变化和能源效率部部长格雷格·康贝特宣布，澳大利亚已与欧盟达成协议，同意对接双方的碳排放交易体系。澳大利亚与欧盟将于2015年7月1日开始对接，2018年7月1日前彻底完成对接，即双方互认碳排放份额。澳大利亚将依此进入世界最大碳排放交易市场。澳大利亚于2012年7月1日实行碳税政策，其国内温室气体排放量最大的500家企业在2012—2013年期间需要按23澳元／吨的价格支付碳税。从8月28日起，这些企业可以从欧盟购买排放配额，以完成澳大利亚的减排义务。
CDM指附件一国家（主要是发达国家）与非附件一国家（发展中国家）之间的减排合作与交易机制，这是《京都议定书》框架下清洁发展机制的重要组成部分。发达国家通过向发展中国家提供资金和技术，通过双方开展清洁项目合作而产生的温室气体减排量，可以由发达国家缔约方用于完成在《京都议定书》下的减排承诺。CDM是一种双赢机制：一方面，发展中国家通过合作可以获得资金和技术，有助于实现自己的可持续发展；另一方面，通过这种合作，发达国家可以大幅度降低其在国内实现减排所需的高昂费用。[78]一直以来，中国都是CDM机制下温室气体减排量最大转让国，据联合国EB（联合国CDM执行理事会）统计，截至2012年1月9日，中国共有1 771个CDM项目在EB注册，占全部注册项目总数的46．90%；预计减少二氧化碳排放当量约3．5亿吨，占全部项目预计年减排总量的63．90%。
六、凝聚全球共识
随着应对气候变化的全球公共意识越来越强，国际社会正在形成应对气候变化挑战的共识。虽然发达国家和发展中国家应对全球气候变化的政策和能力有所不同，但是它们都愿意采取相应的政策措施来解决气候变化和全球变暖问题。
当前的能源利用模式是不可持续的，这已经是一个全球性共识。科学家和政治家都认为，利用化石能源所造成的全球变暖如果不能得到遏制，必将对地球环境造成灾难性后果。但是，气候变化是一个缓慢的演变过程，国际社会仍有时间来改变现行政策以及采取可行的解决办法。现在，所有国家都面临减排的国际压力，要求承诺削减一定比例的排放量，最简单的途径就是减少对化石能源的依赖。
（一）美国“政治气候”变暖
发达国家是全球温室气体的排放大国。美国是世界上最大的温室气体排放国。据国际能源机构统计，2007年美国二氧化碳排放量在58亿吨，比1990年增长了18．6%。据2008年BP世界能源统计年鉴，1990—2007年期间，虽然美国能源消费总量增长了20．1%，但能源消费结构并没有发生较大变化。[79]这是因为布什政府时期对《京都议定书》采取抵制政策，美国商业利益集团不愿意接受国际气候变化制度及其减排限制，担心损害美国的商业环境，限制美国公司的国际竞争力。在美国，全球变暖问题绝对是一个政治问题，一边是以前副总统阿尔·戈尔为首的左派，对这个问题发出了警告。另一边是以前总统布什为首的右派，他们宣布退出京都议定书，拒绝制定任何政策应对全球气候变化问题。
奥巴马执政后美国的气候变化发生逆转，宣布美国将采取减少温室气体排放和其他环境友好政策。2008年以来，美国显著增长了天然气消费量，不断提高能源利用效率以减少能源需求，同时发展替代能源，逐步改变当前能源消费结构。在2009年八国集团峰会上，美国同意到2050年将年排放量削减80%。但是，改变政策将是一个长期艰难的过程。除了大量的基础设施建设成本，政治过程也不会支持改革。在华盛顿的“走廊”里，维持现状的能源利益集团仍然占据着主导地位。目前，美国仍然游离于《京都议定书》之外，加拿大在坎昆会议闭幕后选择退出，国际社会担心此举可能引发多米诺骨牌效应。国际气候变化制度不能没有美国。正如美国国务卿希拉里所强调的，现在很多国际议题仅凭美国一己之力是难以完成的，但是没有美国参与多边议题也是难以达成的。
（二）欧盟占据气候变化谈判的道义制高点
欧盟15国是世界上温室气体排放大户。据国际能源机构统计，2007年欧盟二氧化碳排放量在31．35亿吨，比1990年增长了6．5%。据2008年BP世界能源统计年鉴，1990—2007年期间，虽然欧盟能源消费总量增长了11．7%，但能源消费结构却发生了根本性变化，天然气取代煤炭成为欧盟15国第二大能源。欧盟对外能源依存度在世界所有地区中处于最高位，而欧盟的减排技术也处于世界领先水平，这是欧盟在全球气候变化谈判中发挥“领导”作用的前提。
欧盟在国际气候变化制度及其减排承诺中发挥着引领的作用。欧盟不仅批准了《京都议定书》，而且从能源战略高度重视温室气体减排问题。欧盟致力于在能源和气候变化政策方面采取统一行动，以便实现保障能源供应安全、应对气候变化和提高竞争力这三个欧盟能源和气候变化的一揽子战略目标。欧盟在其能源新战略中，将能源政策的目标设定为：促进安全，确保经济的可持续发展和保护环境。欧盟领导人把气候变化问题置于优先政策议程，愿意在京都议定书进程中承担相应义务，减少温室气体排放。欧盟寻求在这些问题上的领导地位，宣布2020年将节省20%的能源消费，在能源总消费结构中增加20%的可再生能源，到2020年削减温室气体排放量至少20%。欧盟宣称，不管其他国家如何行事，它都将尽力到达上述目标。[80]
欧盟的能源战略还将转变能源生产和消费模式，促进能源技术进步，特别是应对气候变化有关的能源技术创新作为实现一揽子战略目标的重要途径和手段。欧盟宣称要进行所谓的新一轮工业革命，这种工业革命既是一种转变能源消费模式和习惯为主的观念革命，也是一场以科技创新为基础的可以带来生产率大规模提高的传统意义上的工业革命。[81]
（三）发展中国家的减缓行动
发展中国家采取减排行动，需要更加令人信服的动机。在发展中国家，大多数人想要得到经济增长的实惠，所以温室气体排放还将继续增加。“在这些国家，全球变暖是一个重要问题，但这个问题深嵌于实现经济增长和达到世界级生活标准等更为紧迫的问题之中。它们认为，在全球能源体系向环境可持续的能源体系的转型过程中，西方国家应该起带头作用。”[82]
应对气候变化符合发展中国家的利益。在国际气候变化制度的谈判中，中国作为“77国集团＋中国”的一员，以积极、务实和开放的态度与其他发展中国家进行沟通协调，与发达国家开展对话磋商，为哥本哈根以来的历次会议取得积极成果做出了最大限度的努力，发挥了建设性作用。中国以负责任大国的姿态，宣布实行自愿减排，承诺到2020年单位GDP能耗要比2005年减少40%—45%。中国坚定不移地实施积极应对气候变化的政治措施，采取强有力的国内行动，发展绿色经济和低碳经济。“十一五”规划期间实现了单位GDP能耗减少20%的节能减排目标。中国政府不断推动企业技术创新，提高能源利用效率，降低能源强度，鼓励在风电和太阳能等新能源领域的投资，为新能源汽车产业提供市场激励，2005年颁布的《国家可再生能源法》要求到2020年可再生能源占总能源消费量的16%，这些政策措施都是为应对全球气候变化所做出积极的贡献。1990—2009年期间，中国单位GDP能源强度下降53%，二氧化碳强度下降55%，而同期发达国家下降只有25%，世界平均水平只下降14%。可见，我国在减排问题上做了努力。[83]2007年6月4日，中国政府公布了第一个国家气候变化计划。“尽管这份计划对于中国解决全球变暖问题来说是不够的，但是它说明世界上最大发展中国家的领导人已经开始严肃地对待全球变暖问题。”[84]
在全球气候变化制度谈判中，欧佩克国家的立场具有特殊性。欧佩克强调，在确保世界继续利用化石能源作为主要能源的情况下，寻找解决全球变暖问题的相应办法。产油国也采取相应的措施解决全球变暖问题，沙特阿拉伯积极开发“碳捕获与储存技术”，作为解决全球变暖问题的一个方案。因为这些方法可以解决环境问题又不会减少化石能源需求。沙特认为，人类在未来几十年内还离不开石油和天然气，以环境友好的方式利用化石能源具有重要意义。能源利用效率的提高，可以使石油生产国的石油和天然气资源得到可持续地发展，从而延缓投资者转向新能源开发的进程。而且，全球变暖同样会影响产油国，因此产油国和消费国的利益最终是一致的。
总之，在一个日益多极化的国际体系中，不同国家对待气候变化的立场是不同的。随着德班会议的闭幕，卡塔尔会议的烽烟已经徐徐升起，发达国家和发展中国家围绕国际气候变化制度的角逐将越来越激烈。虽然在日益激烈的国际气候制度谈判的背后隐含着各国的经济利益、政治利益和发展权益的斗争，不可否认，经济增长的低碳化已然是全球发展的大趋势，只有掌握世界领先的低碳技术，给国民经济贴上低碳的标签，才能在综合国力竞争中立于不败之地，才能在国际政治经济体系中拥有话语权。
【注释】
[1]Laurence S．Finkelstein，“What Is Global Governance，”Global Governance，No．1，1995，p．369．
[2]许勤华：《2012年世界能源形势的“变”与“不变”》，《国际石油经济》，2012年第1—2期合刊。
[3]Economic Commission for Europe，Emerging Global Energy Security Risks，New York and Ge-neva：United Nations Publication，2007，p．5．
[4]Alfred A．Marcus，Controversial Issues in Energy Policy，California：Sage Publications，Inc．，1992，p．82．
[5]Barry B．Hughes，Robert W．Rycroft，Donald A．Sylvan，B．Thomas Trout，and James E．Harf，Energy in the Global Arena：Actors，Values，Policies，and Futures，Durham：Duke University Press，1985，p．17．
[6]陈岳、许勤华编著：《中国能源国际合作报告》，北京：时事出版社2012年，第5页。
[7]Howard Geller，Energy Revolution：Policies for a Sustainable Future，Washington．D．C．：Is-land Press，2003，p．200．
[8]Dries Lesage，Thijs Van de Graaf，Kirsten Westphal，Global Energy Governance in a Multipo-lar World，Farnham and Burlington：Ashgate Publishing Limited，2010，p．59．
[9]Ibid．，p．64．
[10]陈岳、许勤华编著：《中国能源国际合作报告》，北京：时事出版社2012年，第10页。
[11]Dries Lesage，Thijs Van de Graaf，Kirsten Westphal，Global Energy Governance in a Multipo-lar World，Farnham and Burlington：Ashgate Publishing Limited，2010，p．63．
[12]Dries Lesage，Thijs Van de Graaf，Kirsten Westphal，Global Energy Governance in a Multipo-lar World，Farnham and Burlington：Ashgate Publishing Limited，2010，p．63．
[13]Dries Lesage，Thijs Van de Graaf，Kirsten Westphal，Global Energy Governance in a Multipo-lar World，Farnham and Burlington：Ashgate Publishing Limited，2010，pp．62—63．
[14]Dries Lesage，Thijs Van de Graaf，Kirsten Westphal，Global Energy Governance in a Multipo-lar World，Farnham and Burlington：Ashgate Publishing Limited，2010，p．64．
[15]Dries Lesage，Thijs Van de Graaf，Kirsten Westphal，Global Energy Governance in a Multipo-lar World，Farnham and Burlington：Ashgate Publishing Limited，2010，p．66．
[16]陈岳、许勤华编著：《中国能源国际合作报告》，北京：时事出版社2012年，第71页。
[17]徐华清、郭元等：《中国能源发展的环境约束问题研究》，北京：中国环境科学出版社2012年，第25页。
[18]［德］斐迪南·穆勒罗密尔、托马斯·波古特克主编：《欧洲执政绿党》，郇庆治译，济南：山东大学出版社2005年，第1页。
[19]李植枬主编：《20世纪世界史》（下卷），武汉：湖北教育出版社1998年，第445页。
[20]［美］罗伯特·J．阿特、罗伯特·杰维斯编：《国际政治——常在概念和当代问题》，时殷弘、吴征宇译，北京：中国人民出版社2007年，第423页。
[21]李东燕：《联合国与国际环境治理》，《复旦国际关系评论》（第7辑），上海：上海人民出版社2001年，第11页。
[22]Valeria Andreoni，Can Economic Growth be Sustainable？The Case of EU27，Journal of Global Policy and Governance，No．2，2013，pp．185—195．
[23]［西］安东尼·埃斯特瓦多道尔、［美］布莱恩·弗朗兹、［美］谭·罗伯特·阮：《区域性公共产品：从理论到实践》，张建新、黄河、杨国庆主译，上海：上海人民出版社2010年，第200页。
[24]Valeria Andreoni，“Can Economic Growth be Sustainable？The Case of EU27，”Journal of Global Policy and Governance，No．2，2013，pp．185—195．
[25]徐华清、郭元等：《中国能源发展的环境约束问题研究》，北京：中国环境科学出版社2012年，第95页。
[26]周军英、汪云岗、钱谊：《美国控制大气污染的对策》，《环境科学研究》，1998年第6期。
[27]徐华清、郭元等：《中国能源发展的环境约束问题研究》，北京：中国环境科学出版社2012年，第20页。
[28]田仁生、严刚、李娜：《美国清洁空气战略规划》，《环境科学研究》2005年第2期。
[29]崔宏伟：《欧盟天然气供应安全困境及其对策》，《现代国际关系》2009年第7期。
[30]杜群：《日本环境基本法的发展及我国对其的借鉴》，《比较法研究》2002年第4期。
[31]徐华清、郭元等：《中国能源发展的环境约束问题研究》，北京：中国环境科学出版社2012年，第22页。
[32]徐华清、郭元等：《中国能源发展的环境约束问题研究》，北京：中国环境科学出版社2012年，第32页。
[33]徐华清、郭元等：《中国能源发展的环境约束问题研究》，北京：中国环境科学出版社2012年，第20—22页。
[34]［美］斯科特L．蒙哥马利：《全球能源大趋势》，宋阳、姜文波译，北京：机械工业出版社2012年，第272页。
[35]桑德琳·马龙杜波依斯、凡妮莎·理查德：《国际气候变化制度的未来蓝图——从〈哥本哈根协议〉到〈坎昆协议〉》，《上海大学学报》2012年第2期。
[36]桑德琳·马龙杜波依斯、凡妮莎·理查德：《国际气候变化制度的未来蓝图——从〈哥本哈根协议〉到〈坎昆协议〉》，《上海大学学报》2012年第2期。
[37]IPCC Second Assessment Report，Climate Change 1995：Synthesis Report-Summary for Poli-cymakers，1995．
[38]IPCC Second Assessment Report，Climate Change 2001：Synthesis Report-Summary for Poli-cymakers，2001．
[39]Peter C．Glover and Michael J．Economides，Energy and Climate Wars：How na
ve politicians，green ideologues，and media elites are undermining the truth about energy and climate，New York：the Continuum International Publishing Group，2010，p．94．
[40]IPCC Fourth Assessment Report，Climate Change 2007：Synthesis Report-Summary for Poli-cymakers，2007．
[41]Peter E．Hodgson，Nuclear Power，Energy and the Environment，London：Imperial College Press，1999，p．134．
[42]Peter C．Glover and Michael J．Economides，Energy and Climate Wars：How na
ve politicians，green ideologues，and media elites are undermining the truth about energy and climate，New York：the Continuum International Publishing Group，2010，pp．96—98．
[43]Ibid．，p．104．
[44]Brenda Shaffer，Energy Politics，Philadelphia：University of Pennsylvania Press，2009，p．107．
[45]Henry Lee，Vicki Arroyo Cochran＆Manik Roy（2001）：US domestic climate change policy，Climate Policy，Vol．1，No．3，pp．381—395．
[46]Thomas L．Brewer（2004）：US public opinion on climate change issues：implications for consen-sus-building and policymaking，Climate Policy，Vol．4，No．4，pp．359—376．
[47]IPCC，2014：Climate Change 2014：Synthesis Report．Contribution of Working Groups I，IIand III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change［Core Writing Team，R．K．Pachauri and L．A．Meyer（eds．）］．IPCC，Geneva，Switzerland，p．4．
[48]Ibid．，p．8．
[49]郭日生、彭斯震主编：《碳市场》，北京：科学技术出版社2010年，第12—13页。
[50]同上书，第11—12页。
[51]Peter C．Glover and Michael J．Economides，Energy and Climate Wars：How na
ve politicians，green ideologues，and media elites are undermining the truth about energy and climate，New York：the Continuum International Publishing Group，2010，p．104．
[52]Brenda Shaffer，Energy Politics，Philadelphia：University of Pennsylvania Press，2009，pp．108—109．
[53]Aspen Energy Policy Forum，After Kyoto：Are There Rational Pathways to a Sustainable Global Energy System，Washington D．C．：The Aspen Institute，1998，p．24．
[54]Brenda Shaffer，Energy Politics，Philadelphia：University of Pennsylvania Press，2009，p．108．
[55]Aspen Energy Policy Forum，After Kyoto：Are There Rational Pathways to a Sustainable Global Energy System，Washington D．C．：The Aspen Institute，1998，p．24．
[56]Howard Geller，Energy Revolution：Policies for a Sustainable Future，Washington．D．C．：Is-land Press，2003，p．205．
[57]Brenda Shaffer，Energy Politics，Philadelphia：University of Pennsylvania Press，2009，p．110．
[58]Aspen Energy Policy Forum，After Kyoto：Are There Rational Pathways to a Sustainable Global Energy System，Washington D．C．：The Aspen Institute，1998，p．25．
[59]郑爽：《巴厘路线图》，《能源与环境》2008年第2期。
[60]苏伟、吕学都、孙国胜：《未来联合国气候变化谈判的核心内容及前景展望——“巴厘路线图”解读》，《气候变化研究进展》2008年第1期。
[61]David Buchan，The Rough Guide to the Energy Crisis，London：Rough Guides Ltd，2010，p．38．
[62]基础四国指中国、印度、巴西和南非四个发展中国家，它们在世界气候变化问题上立场一致。该概念来源于四国英文首字母的缩写。自2009年哥本哈根气候大会以来，在连续数次国际气候大会上，基础四国都预先进行磋商，形成统一的立场。截至2012年，四国磋商机制仅限于世界气候大会，在其他领域没有采取联合行动。基础四国代表了发展中国家的利益。
[63]“伞形集团”指在气候变化国际谈判中持不同立场的发达国家利益集团，具体指除欧盟以外的其他发达国家。在气候变化谈判中，美国出于国内利益的需要和国际战略的考虑，不如欧盟积极主动，又不愿放弃在气候变化问题上的话语权。奥巴马政府承诺减排，但减排力度远低于《京都议定书》所规定的义务，并且以中国、印度等发展中大国参与减排作为前提条件，日本、加拿大、澳大利亚和新西兰等国在政治立场上追随美国。从地图上看，这些国家正好呈“伞”状分布，因此称为“伞形集团”。该概念也隐含着一层象征意义，即地球环境的“保护伞”。
[64]Brenda Shaffer，Energy Politics，Philadelphia：University of Pennsylvania Press，2009，p．108．
[65]张玉玲：《坚持共同但有区别的责任原则》，《光明日报》2009年12月17日，http：／／www．npc．gov．cn／npc／xinwen／rdlt／sd／2009-12／17／content＿1530429．htm。
[66]桑德琳·马龙杜波依斯、凡妮莎·理查德：《国际气候变化制度的未来蓝图——从〈哥本哈根协议〉到〈坎昆协议〉》，《上海大学学报》2012年第2期。
[67]Brenda Shaffer，Energy Politics，Philadelphia：University of Pennsylvania Press，2009，p．106．
[68]桑德琳·马龙杜波依斯、凡妮莎·理查德：《国际气候变化制度的未来蓝图——从〈哥本哈根协议〉到〈坎昆协议〉》，《上海大学学报》2012年第2期。
[69]陈永昌：《对哥本哈根会议结局和效果的评价》，《北方经贸》2010年第5期。
[70]桑德琳·马龙杜波依斯、凡妮莎·理查德：《国际气候变化制度的未来蓝图——从〈哥本哈根协议〉到〈坎昆协议〉》，《上海大学学报》2012年第2期。
[71]倪建军：《坎昆，守住了气候变化谈判底线》，《世界知识》2011年第1期。
[72]［美］斯科特L．蒙哥马利：《全球能源大趋势》，宋阳、姜文波译，北京：机械工业出版社2012年，第277页。
[73]倪建军：《坎昆，守住了气候变化谈判底线》，《世界知识》2011年第1期。
[74]郭日生、彭斯震主编：《碳市场》，北京：科学技术出版社2010年，第38页。
[75]同上书，第44页。
[76]David Buchan，The Rough Guide to the Energy Crisis，London：Rough Guides Ltd，2010，pp．234—235．
[77]《中国应对欧盟航空碳税的对策思考》，《中国经济网》2012年2月10日，http：／／theory．people．com．cn／GB／49154／49155／17081363．html。
[78]郭日生、彭斯震主编：《碳市场》，北京：科学技术出版社2010年，第39页。
[79]徐华清、郭元等著：《中国能源发展的环境约束问题研究》，北京：中国环境科学出版社2012年，第291页。
[80]Energy and the Transformation of International Relations：Toward a New Producer-consumer Framework，edited by Andreas Wenger，Robert W．Orttung and Jeronim Perovig，Oxford：Oxford Uni-versity Press，2009，p．68．
[81]徐华清、郭元等著：《中国能源发展的环境约束问题研究》，北京：中国环境科学出版社2012年，第31页。
[82]Energy and the Transformation of International Relations：Toward a New Producer-consumer Framework，edited by Andreas Wenger，Robert W．Orttung and Jeronim Perovig，Oxford：Oxford Uni-versity Press，2009，p．8．
[83]陈大元、于宏源：《德班会议和我国面临的碳减排挑战》，《电力与能源》2012年第1期。
[84]Joanna I．Lewis，“China’s Climate Change Strategy，”China Brief，Vol．7，No．13，2007．
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