当前金砖国家合作的局限与前景

牛海彬

2008年国际金融危机之后，以G20峰会为代表的全球经济治理格局迈入新的历史时期。以金砖国家为主要代表的新兴经济体在世界经济事务中的影响力上升。然而，随着美国经济的逐渐复苏以及金砖国家的经济减速，G20的影响力随之下降，全球经济治理改革的步伐趋于缓慢。美国国会仍未批准IMF的投票权改革方案，这促使金砖国家发展了以新发展银行、亚洲基础设施投资银行为代表的新多边金融机制。金砖国家参与全球治理的战略与影响成为影响未来全球治理的重要因素。

一、一个强有力亚洲议程的缺失

金砖国家合作机制是当今全球治理中的一支新兴力量。金砖合作以往的主要诉求集中在国际金融机制的改革上，近年来也较为关注国际安全和发展议题。金砖国家已经与非洲和南美洲领导人举行了对话会。然而，作为全球治理的新兴力量，金砖国家对亚洲特别是东亚事务的关注尚且不多，考虑到亚洲和金砖国家两者的重要性，金砖国家在亚洲特别是东亚的经济发展和安全事务的议程中的影响与主张值得关注。

遵从将金砖国家视为新兴经济体的观念，国际社会习惯于从全球治理中的经济视角来思考金砖国家的角色。例如，八国集团与发展中五国的对话会（G8＋5）主要是发达国家探索与五个主要的发展中国家（中国、印度、巴西、墨西哥和南非）在全球经济治理中可持续发展议题上的合作潜力。20国集团部长会议于2009年升级为20国峰会的主要动机也是动员包括金砖国家在内的所有主要经济体的资源应对2008年以来的国际金融危机。

尽管金砖国家最初就卷入了全球经济治理中，但绝大多数金砖国家成员在金砖机制创立之前并非以全球行为体而著称，而是地区性的大国。中国的国际角色主要来自于该国在应对1997—1998年亚洲金融危机中协助邻国的负责任的表现。近来在南非和巴西举办的金砖峰会邀请了来自非洲和南美洲的领导人与金砖国家领导人会面，2015年的俄罗斯峰会更是与上合组织峰会放在一起举办。这种关于金砖国家领导人与地区领导人会面的倡议反映了金砖峰会主办国试图借助金砖成员身份提升其地区影响力的意图。值得注意的是，金砖国家尚未邀请涵盖整个亚洲的地区领导人与会。

金砖国家集团的一个显著特色是其中三个成员中国、印度来自亚洲，俄罗斯在亚洲有很大的领土范围，这反映了亚洲在当前国际体系中的活力。由于亚洲近年来的经济表现尚可，截至2014年的前六届金砖国家峰会尚未表达对亚洲经济事务的关注，但已经表达了对亚洲安全事务的部分关注。这里有必要指出亚洲是一个包括东亚、西亚、中亚和南亚的广义上的概念。一个有趣的发现是金砖国家关注的亚洲安全事务主要集中在包括西亚和中亚在内的大中东地区的安全事务。自2012年在印度举行的第三届金砖国家峰会以来，伊朗的核问题、伊拉克与阿富汗的战后重建以及叙利亚的形势等安全议题都有涉及。2010年金砖国家峰会对发生在俄罗斯和伊朗的恐怖袭击表达了特别的关注。

考虑到印度、巴西和南非希望在联合国安理会中扮演更大角色的志向，这些国家在包括亚洲在内的全球性安全议题上的态度将成为国际社会对其争常支持与否的重要依据。巴西的影响力已经在前总统卢拉时期大幅扩展到非洲和中东，表现为使领馆数目的大幅增加以及卢拉试图与土耳其共同斡旋解决伊朗核危机的努力。当金砖国家讨论包括亚洲事务在内的全球议题时，由于有中俄印的参与，亚洲的全球视角也因此部分地得到凸显。总体而言，金砖国家机制由于其亚洲成员数量居多而亚洲色彩浓厚，但其亚洲议程迄今为止尚未占据优先地位。

二、可能的解释

首先，很明显所有金砖国家的优先是提升其全球地位，但它们均缺乏相应的全球性平台支持该外交优先，这使得金砖国家更希望金砖国家机制能主要关注全球性议题而非地区性议题。作为当前国际体系新兴大国群集的一个论坛，金砖国家机制有潜力支持其成员对全球地位的诉求。鉴于金砖成员在文化、经济规模和结构、政治系统以及价值观等方面存在很大差异，金砖国家论坛的合作逻辑与未来经常遭到质疑，但诸如新发展银行等金砖国家合作的机制性成长已经在过去初步得以实现。金砖国家合作的这种机制化进展背后的结构性因素被忽略了，即金砖国家成员作为新兴大国可以共享的提升其国际地位的体系性利益，它们为此目的克服彼此的差异并展开合作。

中俄两国虽然是联合国安理会常任理事国，但它们在世界经济治理体系中缺乏足够的话语权。金砖国家中的其他成员也缺乏显要的国际平台展示其国际抱负。印度、巴西和南非虽然也曾多次当选联合国安理会非常任理事国，但是它们日趋重视金砖国家机制在锤炼其作为新兴大国国际角色的多边平台作用。在这种形势下，所有金砖国家成员重视金砖国家机制在全球层面展示成员应对全球性议题的立场和保护成员国日趋扩大的海外利益中的重要作用。金砖国家机制自成立以来，就始终把推动当前国际经济治理体系改革作为其重要任务，这反映了金砖国家力图在全球层面而非区域层面展示影响力的意图。全球议程有助于金砖国家成员提升其国际地位，同时有助于克服彼此之间的差异与矛盾。尽管金砖国家已与非洲和南美国家领导人展开互动的进程，但该进程主要的聚焦是利用该互动来推动国际发展合作这一全球性议程。

其次，金砖国家所有成员虽然在亚洲都有着重要的利益，但金砖国家集体很难在短期内构建对亚洲事务的共同立场，这主要是因为成员的能力尚不足以处理亚洲事务。巴西在亚洲的利益纽带在过去10余年增长迅速，中国自2009年已经成为巴西的第一大贸易伙伴。整个拉美地区也日益将亚洲视为重要的经济伙伴，正如拉美新成立的太平洋联盟的名称所显示的那样。在乌克兰危机的背景下，俄罗斯在大力发展对华关系之余，也不遗余力地发展与亚洲其他国家的关系。印度首相莫迪正在将前任政府的“东向政策”转变为“东进政策”。中国也在调整自身的周边政策以应对美国奥巴马政府的亚太再平衡战略。应当说，一个更加稳定与繁荣的亚洲符合金砖国家保持发展的战略需求。

金砖国家成员珍惜亚洲的稳定与繁荣，这并不意味着它们有能力或者优先实现这个目标。亚洲的秩序是美国与其双边盟友主导下的“轴—辐”体系。东亚的秩序更被描述为经济上靠中国、安全上靠美国的状态。这意味着中印等国在亚洲安全事务上缺乏话语权。中印崛起在经济上具有国际吸引力，同时与之相伴的是可能的地区性安全新架构。习近平主席在2014年5月上海举办的亚信峰会上指出，亚洲的事情归根结底要靠亚洲人民来办，亚洲的问题归根结底要靠亚洲人民来处理，亚洲的安全归根结底要靠亚洲人民来维护，并建议推动亚信会议成为覆盖全亚洲的安全对话合作平台，并在此基础上探讨建立地区安全合作新架构。中国的上述建议显然不同于美国主导下的轴辐安全体系。

然而，由于中日韩之间对历史问题存在的歧见，即便是金砖国家中强有力的成员中印两国也难以在短期内构建地区安全架构。巴西在卢拉总统时期曾于2010年试图解决伊朗核问题，但没有得到联合国安理会五大常任理事国的支持。罗塞夫总统的外交更多地服务于国内发展议程，其他地区安全事务的优先程度在其外交议程中的重要性显著下降。从能力的层面上来看，巴西和南非也不具备在所处地区之外的安全事务上具备实质性的影响力。中印之间存在的领土争端也妨害了两国尽快提升战略信任。中印之间也需要两国构筑更高的信任关系。由于金砖成员之间或者缺乏优先、或者缺乏能力，导致美国倡导的相对自由主义和双边性的地区安全架构仍然对地区国家具有很大的吸引力。

第三，一个明显的事实是亚洲缺乏类似于南美和非洲的地区性机制，这不利于金砖国家建立类似于其和南美、非洲国家领导人举行的对话会。巴西和南非在各自所处地区的领导角色强于中国和印度的地区领导力。在过去很长一段时间内，东南亚国家联盟而不是中印两国在亚洲地区一体化进程中扮演着领导角色。亚洲也没有出现类似欧盟的围绕经济一体化而生的和平的地区体系和雄心勃勃的政治联盟进程。虽然巴西和南非在各自所处地区内也面临着地区领导权的竞争者，但地区内国家都追求地区一体化的议程，这与亚洲的形势不同。

考虑到美国在亚洲地区安全秩序中的主导地位和本地区多元的经济活力，金砖国家成员更加倾向于发展各自的可以影响亚洲秩序的多边倡议。中国已经提出了包括“一带一路”、亚洲基础设施投资银行等在内的多项提议。印度也在试图更深地融入超越次区域的范围更广的地区合作机制中去。此外，中俄印三国也有望就亚洲事务治理形成更具影响力的三边合作。中印两国是2014年成立的亚洲基础设施投资银行初始成员国。中俄作为上海合作组织的成员国新近表示支持印度成为该组织的成员，该组织在推动次区域的经济和安全合作上的影响力正在不断提升。2015年2月举行的中俄印三方外长会议同意设立中俄印三方关于亚太事务的磋商机制。中俄印三方关于协调亚洲事务的新共识有助于金砖国家合作机制发展出更有力的亚洲议程。

三、金砖国家机制面临的挑战

第一，金砖国家机制与美国主导的国际秩序的互动走向深入。随着俄罗斯因乌克兰危机被暂停八国集团成员资格，金砖国家机制与七国集团在全球事务中的竞争势头日趋上升，形成了某种竞争性关系。传统大国习惯于从体系的视角思考自身的国家利益，因此以英国为代表的欧洲经济大国对于体系转型带来的机遇非常敏感，积极加入了中国倡议的亚投行。美日作为旧秩序的最主要受益者意识到亚投行对旧秩序的竞争与冲击，因而对亚投行等新机制态度消极甚至反对。新兴大国虽然总体上仍属发展中国家，然而也开始面临管理海外利益和塑造全球环境的挑战，因而对于参与和创建新的国际秩序兴趣浓厚。

冷战结束以来，新兴大国的崛起削弱了七国集团为全球社会确立优先的能力，并弱化了它动员政府为全球问题寻求解决途径的能力。^[1]随着金砖国家通过创建新发展银行等机制的发展，金砖国家在发展和社会领域的功能性扩展，七国集团在该领域的主导作用趋于下降。^[2]在某种程度上，促成新兴大国机制性合作的一个重要因素是出于对霸权政治的软制衡。^[3]但这种制衡更多是一种软性的制衡，竞争也更多是一种良性的竞争，如果与西方的矛盾趋于在高级安全议题上发生，那么金砖成员就难以形成一致对抗西方的立场。金砖国家之间的合作绝非要与传统大国形成对抗性的集团，而是旨在为本国谋求更高的国际地位和国内繁荣。

金砖国家作为一个集体自首次峰会开始就呼吁建立一个更加民主和多极的世界秩序，这显然会弱化美国战后的主导地位。美国认知到金砖国家的意图是通过集体合作来提升全球影响力，但仍然有很大的信心予以应对。美国相信其仍然是金砖国家发展所需的全球秩序、市场和理念的关键供给方，美国的衰落是相对的，美国仍然是世界上最强大的国家。^[4]美国关注的焦点是金砖国家机制在中俄等国的领导下能够向世界提供什么样的替代性的领导方案，会对美国的国际地位产生何种影响。乌克兰危机以及南中国海危机以来，美国对中俄两国如何使用其军事力量，以及金砖国家对此的态度变得更为关注。俄罗斯在乌克兰危机的背景下，对美国主导的秩序更加强调对抗和防范的一面，这与巴西、印度在联合国安理会常任理事国席位问题上谋求美国的支持形成矛盾，非俄金砖国家成员对于保持与西方的合作仍然从战略上非常重视。金砖国家机制与七国集团在国际事务和秩序上形成对抗显然不符合国际体系和平转型的前景。随着七国集团与俄的敌对性趋于增强，金砖国家成员在美俄间选边站的压力骤增，跟随俄在安全上抗衡西方的意愿显著下降。印度强调多极化进程中的不稳定性，需要与西方特别是美国处理好关系。巴西强调该国的西方国家身份。在金砖国家整体增长乏力、中俄与美西方安全关系趋紧的背景下，印、巴展现出战略上重新接近美欧的倾向

第二，随着新发展银行的成立，金砖国家合作的成果能否外溢到更为广泛的发展中世界是一个不小的挑战。2008年国际金融危机之后变化了的经济形势，美国能源独立取得显著进展，而且经济出现有力的复苏势头，逐步退出量化宽松政策和再工业化政策降低了金砖国家对外资的吸引力。金砖国家也加强了能源合作来应对这种形势，比如中国与巴西的石油开发合作以及中俄天然气合作。金砖国家发展银行推动国际储备货币的多元化等，都是金砖国家试图在世界经济中增加影响力和降低脆弱性的努力。中俄天然气合作以及金砖国家机制对乌克兰危机的表态都大大降低了美国推动的孤立和制裁俄罗斯的战略意图。金砖国家之间的相互合作，显然提升了其成员单独应对西方压力的能力。

然而，金砖国家合作显然不仅仅是帮助成员应对西方主导的体系性压力，还应该推动更加广泛和积极的议程来提升在发展中国家的影响力。如果金砖国家的合作议程主要服务于这些国家自身的比较狭窄的利益，比如获得商业机会和资源供给、保护各自的主权或者地区影响力，那么旨在维持上述利益的战略难以帮助金砖国家改变现存的国际秩序。新的秩序不仅仅建立在金砖国家上升的国力之上，而更为重要的是建立在国际社会的广泛支持之上。金砖国家成员在各自国家和所处地区之外的建议和举措不能仅限于批评发达国家，或者要求在主要的国际制度中占据更加显要的地位，更重要的事情是通过积极的议程推动自身和国际社会的发展。

鉴于合作议题日趋多元复杂，安全议题还是经济议题为优先的协调难度增加。一方面，金砖国家机制在社会合作的争议较小，更具战略性的争议是安全与经济何者为先。俄罗斯印度对金砖国家机制加强安全合作较为积极，且都主张金砖国家须强化在中东、海洋、网络和太空的安全协调。俄罗斯特别强调金砖国家须遏制西方单边运用经济制裁谋求安全利益的势头，而其他成员更关注如何实现国内经济的可持续发展，如巴西和南非担心金砖国家议题太过宽泛，更希望优先推动经济合作。另一方面，战略互信的不足也限制了金砖国家成员在安全战略上的深度协调。

第三，更加严重的制约因素来自金砖国家经济本身的问题。金砖国家经济社会和地缘政治环境存在的动荡因素进一步打击了国际投资者长期投资的信心。相对于金砖国家的地缘政治抱负，关心金砖国家的经济前景更有意义。金砖国家的影响力主要来源于其经济实力的增加，如果经济出现问题，首要的负面结果是导致成员国的国内政局不稳，而且还会对世界经济造成严重影响。当前，金砖国家的根本性挑战是改善国内的治理环境和经济政策，并探讨金砖国家机制能否为此做出贡献。如果金砖国家只是醉心于如何在国际上争取金融话语权将是短视的，这些做法都会令其忽视国内最需要采取的改革措施。

金砖国家普遍面临经济减速，成本上升、技术依赖等结构性问题的制约。在这种情况下，金砖国家发展银行似乎将更多地为成员国提供融资，而不是向广大发展中国家提供金融支持，这将使其难以与世界银行和地区发展银行展开竞争。经济能力的降低削弱了这些国家塑造全球均势和服务国际发展所依赖的关键资源。另一个挑战存在于安全领域。随着美国的能源独立日趋成为一个现实，金砖国家在中东地区的利益上升，在叙利亚、伊朗和阿富汗等问题上做出实质性贡献的压力在上升。

从宏观经济层面看，俄罗斯和巴西的情况较为严重。俄罗斯的宏观经济表现与地缘政治环境密切相关。特别是乌克兰危机以来，俄罗斯面临美欧不断加码的经济制裁压力，货币贬值和外资出逃对国家的宏观经济造成压力。巴西面临着是否陷入长期衰退的挑战。面对美国的量化宽松政策及其逐渐退出的变动，金砖国家都显示出很大的敏感性和脆弱性，导致金砖国家货币汇率的升值与贬值和资本的进出压力。巴西为了应对资本外逃和通货膨胀压力提升利率和增税的举措导致国内投资成本更加高涨，经济很难摆脱紧缩的困局。

从技术和教育水平来看，金砖国家面临着进一步提升劳动力人口素质的巨大压力。中国基础教育较好，但在高等教育领域仍然难以与美欧比肩，科研创新能力相对不足。在经历了2008年国际金融危机之后的回国创业潮之后，留学生回国比例下降。巴西的教育投入较高，占到GDP的5.3%，然而教育投入的结构不尽合理，偏重大学教育而初等教育投入不足。为了增加受教育学生的范围和提升教育质量，自2007年开始巴西政府加强了对基础教育入学率、学时、教师培训、课程内容、教育检测以及职业教育的投入，教育质量和范围有所提升。罗塞夫政府还提出“科学无国界”等项目送巴西学生到世界顶尖学府进行理工科的学习。这些项目的实施有利于巴西提升本国劳动力的竞争优势和国家的长远发展。第六届金砖国家峰会宣言也认识到教育对于可持续发展和包容性增长的战略重要性，强调2015年后发展议程应确保全民都可享有平等、包容和高质量的教育并终身学习，加强金砖国家在教育领域的合作，鼓励建立金砖国家大学联盟的倡议。

除中国之外，巴西、印度和俄罗斯等国奉行的政策对外资不太友好，试图在国内构建完整的产业链，而不愿成为全球生产链的一部分，这不利于金砖国家尽快释放增长活力。在世界经济整体陷入低迷、外部需求减少之后，巴西、俄罗斯等较为依赖原材料出口的国家难以避免地陷入经济下滑的状态。巴西主要是内需型经济，在国际贸易中比重有限。巴西和印度等经济面临的是结构性制约，克服基础设施、教育和效率等方面的约束需要一个长期的过程。中国在开放的高速增长中虽然付出了市场和环境等方面的代价，但为中国企业赢得了技术成长和形成全球产业链的重要组成部分。只有当中国、印度和巴西等国完全转变为以服务业和制造业为主的产业结构时，这些国家才能在全球化成为关键的塑造力量。整体而言，金砖国家除了破解内部增长面临的结构性制约之外，需要通过扩大开放来在短期内提升经济表现。

四、前景展望

第一，金砖国家需要升级相互之间的经济合作之道，共同寻求可持续发展的道路。2008年国际金融危机之后受影响的不仅仅是发达国家的经济发展模式，金砖国家之间的经济合作模式也受到前所未有的挑战。金砖国家之间的经济合作固然有卫星和飞机等高科技含量较高的合作，但主导贸易关系的仍然是初级产品换取工业制成品的模式。金砖国家除了中国之外，其他成员都未能深度融入全球生产价值链，这妨碍了金砖国家高水平经济合作的前景。金砖国家目前致力于打造更紧密的经济合作关系，其实质是希望建立更加具有可持续性的经济合作关系。一方面，金砖国家需要对来自成员国的投资和商品打开本国的大门，另一方面也需要加强互联互通和机制建设，为建设更加紧密的经济合作关系打下坚实的基础。为此，新发展银行应该为推动金砖国家成员深化经济合作多出谋划策，提供必要的智力与资金支持。金砖国家银行需要加强项目评估，确保高质量的贷款，将项目的发展影响力最大化，将违约风险最小化，将发展、环境与盈利结合起来，进而提高银行的信用评级。

第二，金砖国家机制的战略调适须避免与西方对抗、容纳中国的领导作用以及兼顾安全与发展需求，可以共同提倡“经济安全”的理念，提升新形势下金砖机制的协调合作水平。新时期在金砖国家内部倡导“经济安全”的理念，是为了充分挖掘金砖国家合作的经济潜力，加快各国经济的转型升级，提升防范应对外部经济风险的能力，以及提高金砖国家整体在国际经济治理的话语权等多重战略目标。中国急需创造自己的国际网络，而不能甘心作为外围成员国默默存在于西方国家创建并主导的现有网络体系。^[5]中国的这种心态和战略其他金砖国家感同身受，因此它们在创建新发展银行时秉持了主权平等的股权原则。金砖国家应强调反映自身发展经验的发展理念、合作方式与新型安全观，建立兼具国际化和金砖特色的投资评级机构、重要原材料的期货交易市场，以便更好地服务金砖国家参与国际发展合作。金砖国家与西方展开体系性规则与话语权的竞争时，也须避免陷入零和性的地缘政治竞争，重视合作塑造国际体系层面的经济秩序。

第三，亚太地区已经出现秩序之争，美国总统奥巴马在2015年国情咨文中称美国必须领导亚洲规则的制定，而不能让中国完成这项任务。事实上，亚洲经济与安全的规则已经不再是某一个大国所主导了，地区的秩序和规则更多需要所有利益攸关方来共同制定。与美国倡导的基于秘密谈判和更高自由度的以跨太平洋战略经济伙伴关系协定为代表的经济合作战略相比，金砖国家集团更加青睐主张开放和面向未来的亚太自贸区进程。在国际贸易和投资关系升级换代的今天，金砖国家特别希望维持亚太市场的开放性，因而不愿被排斥在该区域经济规则重塑的进程之外。然而，金砖国家能否引领地区经济秩序与规则的重塑面临不小的挑战。金砖国家内部尚未建立自由贸易区，相互的经济合作水平尚处于较为初级的阶段，引领亚洲的经济合作需要首先在促进自身经济合作上取得进展。

（牛海彬：上海国际问题研究院美洲研究中心副主任、副研究员）

【注释】

[1]Andrew F.Cooper＆Kelly Jackson，“Regaining Legitimacy：The G8 and the‘Heiligendamm Process’”，International Insights，Vol.4，No.10，p.1.

[2]See Andrew F.Cooper，“The Logic of the B（R）ICSAM Model for G8 Reform”，Policy Brief in International Governance，No.1，May 2007，p.3.

[3]Robert Cox，“Social Forces，States and World Orders”，in Cox，Approaches to World Order，Cambridge：Cambridge University Press，1996，p.115.

[4]美国对本国国际地位的信心参阅Joseph S.Nye，JR.，Is the American Century Over？，Malden：Polity Press，2015。

[5]Pang Xun，“The BRICS and China’s Networking Strategy for Social Power，”MAY 30，2014，http://carnegietsinghua.org/2014/05/30/brics-and-china-s-networking-strategy-for-social-power/hc38.