探析金砖银行的新发展理念

朱杰进

当前，国际发展体系正处在转型的关键时期，其中一个特点是新兴市场国家和发展中国家扮演着日益重要的角色。与此同时，作为负责为发展中国家提供发展融资的国际多边开发银行体系也在经历着快速变革。世界银行、亚洲开发银行等一系列现有多边开发银行面临着改革的巨大压力，金砖国家新开发银行（以下简称“金砖银行”）、亚洲基础设施投资银行（以下简称“亚投行”）等21世纪新型多边开发银行也在加速筹建。国际发展实践的这些新变化，正在对传统国际发展的理念和模式产生着冲击。

2014年在巴西福塔莱萨召开的金砖峰会上，金砖国家领导人指出，“我们的经济增长和社会包容性政策有助于稳定全球经济，创造就业，减少贫困和消除不平等，为实现联合国千年发展目标作出了贡献。在新的合作周期内，除继续致力于促进强劲、可持续、平衡增长外，金砖国家将利用其消除贫困和不平等的经验，继续在促进社会发展，设定国际发展的议程方面发挥重要作用”^[1]。2015年在乌法峰会上，金砖国家领导人又提出，“在制定和落实2015年后发展议程的过程中，以及解决全球发展问题上，金砖国家采取共同行动十分重要，有利于进一步增强金砖国家在国际事务中的整体作用”^[2]。

实际上，金砖国家已经在国际发展议题上采取了实质性的共同行动，那就是联合设立了第一个由发展中国家主导的多边开发银行——金砖银行。2015年7月21日，金砖银行在上海正式开业，目前正围绕设计银行的组织架构和内部运行规则、确定人事政策和招募人员以及制定业务政策，为银行启动项目运营做好准备。而在银行即将开始运营之际，探讨银行的理念基础，无疑具有重要意义。毕竟，“要有共同行动，先要有共同的理念”。基于此，本文尝试性提出金砖国家在国际发展问题上的新理念，并将它与发达国家所秉持的“华盛顿共识”进行比较，最后将新发展理念与金砖银行相联系，从而为更好地理解金砖银行的机制筹建和运营提供一个新的视角。

一、金砖国家“新发展理念”的背景

进入21世纪以来，世界经济一个最大的特点是，新兴经济体的经济增长速度要远远超过发达经济体，开始成为推动经济全球经济增长的新引擎。尽管近年来新兴经济体的经济增速有所放缓，美国等少数发达经济体的增速有所回升，但新兴经济体拉动全球经济增长的整体趋势并未改变。

据IMF统计，20世纪90年代，发达国家人均GDP年均增长2.1%，新兴市场和发展中国家只增长2%。而21世纪头10年，新兴市场和发展中国家的经济增速明显高于发达国家，人均GDP年均增长6.8%，是发达国家的3.1倍。在国际金融危机中，发达国家经济全军覆没，人均GDP连续负增长，而新兴市场和发展中国家虽然受危机影响，但依然实现正增长。IMF预测，在后危机时代，新兴市场和发展中国家的人均GDP增长仍将遥遥领先于发达国家，其中尤其是金砖国家表现突出。2000年至2012年间，中国、印度、俄罗斯、巴西、南非的年均增长速度分别为10%、6.9%、5.2%、3.4%和3.5%，远远领先于全球2.6%的水平。2012年金砖国家的经济规模约为新兴市场和发展中国家的54%，全球的21%。金砖国家均属于区域性大国，拥有丰富自然和人力资源、广阔国内市场、巨大发展潜力、充裕政策空间，有着光明的发展前景。

在产业方面，中国的制造业具有明显的优势，尤其是在加工制造和劳动力密集型行业方面。印度拥有较为发达的软件产业和技术服务业，2012年印度的第三产业占其GDP总量的56.9%。巴西的工业体系较为完整，民用支线飞机制造和生物燃料产业居世界领先地位，石化、矿业、钢铁、汽车等产业较为发达。俄罗斯不仅是资源出口型国家，能源和矿石的出口占总出口的比重接近70%，同时也拥有强大的航天和军工企业。南非则是非洲最大的能源生产国和消费国，供应整个非洲约2/3的电力。在贸易方面，金砖国家出口贸易总额从2000年的178.5亿美元快速增长为2012年的2 772亿美元，增加了近15倍。其中，巴西、中国、印度、俄罗斯和南非对于其他金砖国家的出口贸易总额分别从2000年的21.4亿美元、60.3亿美元、21.7亿美元、66.1亿美元和9.4亿美元，上升为2012年的517.1亿美元、1 405.8亿美元、280.9亿美元、415亿美元和154.3亿美元。其中，巴西增长速度最快，其次是中国、南非、印度和俄罗斯。2013年金砖五国间的贸易额接近3 500亿美元，平均每年增长17%。在投资方面，2012年金砖国家已经成为对外直接投资（FDI）的重要流入国，其流入量占全球FDI流入量已从2000年的6%增长为2012年的20%，其中约有46%流入中国、25%流入巴西、17%流入俄罗斯、10%流入印度、2%流入南非。随着经济实力的增强，金砖国家对外FDI已经从2000年的不到1%迅速增长为2012年的约9%。

除了在经济增长、产业、贸易、投资等方面取得突出进展外，金砖国家在落实联合国千年发展目标方面也取得了突出成绩，其中尤其是中国所取得的成就为全球发展事业做出了巨大贡献。从2000年到2014年，中国的经济总量从全球第六位跃升至第二位，人均GDP从955美元增加到7 595美元，中国贫困人口从1990年的6.89亿下降到2011年的2.5亿，减少了4.39亿，5岁以下儿童死亡率降低了三分之二，孕产妇死亡率降低了四分之三，将无法持续获得安全饮用水及基本卫生设施的人口比例降低了一半^[3]。

而与此形成对照的是，在西方主导的发展模式下，不平等危机、金融危机、环境危机等一系列危机日益加重。以美国为例，根据迈克尔·耶茨引用美国人口普查局的数据，2010年最富的20%的家庭收入占居民总收入的50.2%，而最穷的20%的家庭仅得到收入的3.3%。而在30年前，相应的数据分别是44.1%和4.2%。2010年，最富的5%的家庭收入比收入最低的50%的家庭收入的总和还要多。诺贝尔奖得主约瑟夫·斯蒂格利茨教授认为，美国正在经历历史上最为严重的不平等时期。社会财富迅速向1%的美国人集中，他们还阻断了社会上升渠道，多元竞争性社会正在走向封闭寡头化社会。而99%的美国人不仅生活水准日益下降，他们还要为经济不平等所造成的社会冲突、经济凋敝甚至是金融危机埋单。美国不仅变成了一个更加分化的社会，也不再是“那个曾经充满机遇的国度”。2008年金融危机、“占领华尔街”运动就是美国社会经济不平等的综合反映^[4]。

法国学者托马斯·皮凯蒂也发现，法国社会同样经历了一个经济不平等程度迅速上升的阶段，不加制约的资本主义导致了财富不平等的加剧，自由市场经济并不能完全解决财富分配不平等的问题。收入和财富流向最富有1%人群的比例已达到历史新高；资本回报率通常超过经济增长率，导致不平等自动加剧，世界上生活在绝对贫困（每天收入不到1.25美元）中的人口超过10亿。过去30年里，富裕国家不断加剧的收入不均限制了贫穷儿童受教育的机会，从而拉低了这些国家的经济增长率。不平等会阻碍经济增长，因为它会破坏社会互信，减少人们对技能的投资，并降低贫穷家庭对商品及服务需求的增长。20世纪的相对平等才是一种偏差，我们正重返大萧条之前那种由少数富人特权阶层主导的经济模式^[5]。

因此，总结金砖国家等新兴经济体的发展道路和发展经验，尤其是这些国家在发展过程中共同享有的理念，对于丰富国际发展理论体系以及建立金砖银行都具有重要意义。

二、金砖国家“新发展理念”的内涵

与发达国家和其他发展中国家相比较，金砖国家的发展历程至少有以下四个方面的特点：平等发展，即平等地参与国际经济事务以实现自身的发展，而不是沦为西方经济的附庸；自主发展，即每个国家都有权利自主选择本国的发展道路、发展模式和发展战略，从而实现本国资源配置的最优；绿色发展，即追求可持续的发展，实现人与环境的和谐发展；包容性发展，即发展以人为本，发展成果要惠及所有人，让所有人都能参与其中。其中，平等发展是政治基础，自主发展是道路选择，而绿色发展和包容性发展是发展的具体内容。

1.平等发展

基于根深蒂固的历史原因，发达国家虽然在口头上和政策文件中声称要与发展中国家建立平等的伙伴关系，^[6]但在实际的南北发展合作中，西方的惯性思维仍然是居高临时下，以不平等的眼光审视发展中国家。作为长期受西方发达国家主导的两大发展性机构——IMF和世界银行，更是长期推行附加条件的援助政策。据统计，20世纪90年代国际货币基金组织附加的条件达到顶峰，其中对泰国结构调整条件为73条，对韩国94条，而对印度尼西亚则达到140条之多。世界银行从20世纪80年代的结构调整计划到1999年的《减贫战略文件》（PRSPs），同样成为附加条件的典型。^[7]

与西方国家的援助不同，金砖国家对外援助不附加任何政治条件，尊重受援国主权，将受援国视为平等发展的伙伴。以中国为例，中国始终坚持援助国和受援国的地位平等，是朋友和伙伴的关系而不是老师和学生的关系，更愿意把援助与合作结合在一起，创造性地提出并推行“发展合作”，因此，更倾向于大援助观，从广义的范畴定义援助，认为援助、贸易和投资都属于发展合作的范围内^[8]。

2.自主发展

实践证明，如果一国不能自主选择自己的发展道路和发展战略，只是被动地接受其他国家或国际组织开出的药方，该国几乎不可能实现真正意义的发展。发达国家对发展中国家几十年的援助历史表明，援助国并没有给受援国以自主发展的空间。

自20世纪50年代国际发展学创立并得到发展以来，其理论导向逐渐从“发展目标论”滑向“发展条件论”。一开始，西方援助国仍将发展目标作为追求方向，更多注重对促进经济发展的大型项目的投资和援助。但随着60年代发展主义^[9]的失败和名声扫地，西方社会逐渐从更广的政治学和社会学意义上思考发展，进而逐渐将发展援助的重点转向为经济发展创造或改善条件，这便为各种政治和社会条件的附加创造了条件。到90年代，民主制度的扩散和一种新自由主义经济模式被接受，使得发展主义方法得以修正并卷土重来。^[10]但在很大程度上，西方国际社会的对外援助现在已经不是发展目标导向的了，而转变成为一种发展条件导向型的了。

金砖国家坚持发展目标的核心地位，特别是在处理“发展—安全关联”的过程中注意不自觉滑向发展条件导向。例如，中国在如何处理“发展—安全关联”的问题上，一贯坚持发展优先或发展目标导向的方法。改革开放前夕，中国所面临的发展和安全形势都相当严峻，甚至远远超过今天诸多非洲国家所面临的局势。正是采用发展优先的方法，中国在过去的三十余年里不但克服了当时严峻的发展和安全挑战，而且一跃成为新兴经济体的“领头羊”。其他许多与发展相关的问题、特别是发展条件的问题都可通过发展来逐步加以解决，而针对发展中所产生的新问题也可通过再进一步的发展来逐步解决。^[11]

3.绿色发展

工业革命以来，人类逐渐形成了以技术革命为依托，以物质财富的增加为目标，强调资本积累和高投入、能源和初级产品的高消耗以及伴随增长过程中不加节制的破坏环境的发展模式，其中，发达国家在引领工业革命的进程中，一方面，西方发达国家凭借其自身的技术和市场优势占领国际产业链分工的高端部分，通过经济全球化把资源消耗高、污染排放大的低端产业转移至发展中国家，藉此占领可持续发展的制高点；另一方面，西方发达国家漠视自身对可持续发展的全球责任，没有在可持续发展领域给予发展中国家足够的技术支持和资金援助^[12]。

发展中国家走绿色发展道路，关键是要基于本国国情制定绿色发展战略和提高绿色发展能力。从发展战略角度看，2009年11月，中国政府提出，到2020年单位GDP的二氧化碳排放要比2005年下降40%—45%，非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右，森林面积比2005年增加4 000万公顷，森林蓄积量比2005年增加13亿立方米，并将这些作为约束性指标纳入了随后制定的国民经济和社会发展中长期规划，探索符合中国国情的绿色发展新模式。

2015年6月，中国政府再次根据自身国情、发展阶段和可持续发展战略，确定了到2030年的自主行动目标：二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达到峰值；单位GDP二氧化碳排放比2005年下降60%—65%，非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。可以预期，中国即将根据这些目标来制定国民经济和社会发展的新规划，尤其是“十三五”规划。当然，良好绿色发展战略的实施离不开绿色发展能力的提高。

4.包容发展

包容发展即以人为本的发展，强调发展的目的不是单纯追求GDP的增长，而是使经济发展和社会发展以及人民生活的改善同步进行：第一，经济发展必须能够包容人的发展，尤其要关照人的权利平等、人与人的协调、人与人的平衡发展；第二，被竞争淘汰的人和不具备参与竞争能力的人需要社会保障这样的包容性机制来保护；第三，发展的结果不具有排斥性。包容是为了发展，就是要将发展的阻力降到一个最低的限度。

包容有层次之分，可以分为积极包容和消极包容两个层次。积极包容强调的是人格尊严、发展机会、参与权利和行动能力，其手段包括教育公平、就业促进、医疗保健、妇女赋权、尊重人权、劳工权利等社会权利的增加，而消极包容强调的是不敌对、不排斥、少冲突，其手段包括补偿、补贴、最低工资、失业保险等，通过财政支出、转移支付制度对经济社会发展中相对薄弱的领域或地区，比如基础教育、基本医疗、基本住房、科技创新、养老保障等领域和欠发达地区，给予倾斜；对于贫困家庭、下岗职工、丧失劳动能力者等困难群众，给予必要救助。

总体上看，金砖国家的新发展理念包括平等发展、自主发展、绿色发展和包容发展四个方面，彼此之间互为条件、相互促进。只有在平等发展和自主发展的前提下，各国才能有效选择各自的绿色发展和包容性发展之路，也只有各国都找到具有各自特色的绿色发展和包容性发展的道路，才能做到全球发展理念和模式的多样化，真正实现各国之间的平等发展和自主发展^[13]。值得强调的是，西方发达国家所倡导的华盛顿共识，认为历史有统一的规律，那就是各国都必须走“市场化、民主化、自由化、私有化”的同一条发展道路，除此再无他途，这就与金砖国家的新发展理念所倡导的发展模式多样化存在本质的差别。

三、金砖国家“新发展理念”与“华盛顿共识”的差异

金砖国家的新发展理念在“南南合作与南北合作”、“政府的作用”、“发展与民主”、“增长还是减贫”、“发展与全球经济治理”五大方面与华盛顿共识存在差异，是发展中国家在国际发展实践和理念方面新的超越。

1.南南合作与南北合作

一直以来，国际发展存在着两种不同的传统：南北合作与南南合作，前者指的是发达国家主导的“捐助国—受援国框架”下的国际发展合作模式，后者指的是发展中国家相互尊重、平等互利、不附加政治条件的互帮互助，是以团结为基础的平等发展伙伴关系^[14]。

“南北合作”起源于1947年美国提出的对欧洲进行援助的“马歇尔计划”（Marshall Plan）。在当时冷战的大背景下，这种援助带有明显的争夺“势力范围”色彩。为实施马歇尔计划，分配美国的援助资金，欧洲各国联合成立了“欧洲经济合作组织”（简称OEEC）。1961年，在欧洲经济已经复兴的背景下，该组织新增了帮助发展中国家“发展”的功能，正式更名为“经济合作与发展组织”（简称经合组织或OECD），并且在美国的倡议下，该组织还专门建立了关于发展援助问题的“发展援助委员会”（DAC）。

在OECD-DAC的框架下，所有的国家分成两类：发达国家和发展中国家（起初称为“不发达国家”），发达国家是捐助国，发展中国家是受援国。根据OECD关于“官方发展援助”（ODA）的定义，所有的援助都必须具备两个特征：一是以促进受援国的经济社会发展为目标；二是无偿援助在整个援助金额中至少要占到25%，这样，援助就与贸易、投资等其他的资本流动形式相区分。显然，在这种国际发展合作的模式中，发达国家占有不对称的主导地位。当前，就南北合作而言，关键是发达国家应足额、及时履行官方发展援助占国民总收入0.7%的承诺，就此制定路线图和时间表，拿出实际行动维护自身信誉。国际社会应就执行情况开展后续监督和评估，并提出相关政策建议，为国际发展合作树立信心。官方发展援助应更加契合发展中国家的实际需求，重点投向减贫、卫生、教育、基础设施等领域。

与此相对照，南南合作从一开始就强调各国之间是一种平等互利的发展伙伴关系。1955年亚非万隆会议开启了南南合作的历史进程，这是第一次在没有发达国家参与的情况下，发展中国家提出要在互利和相互尊重国家主权的基础上开展经济合作，构建一种平等互利的新型发展伙伴关系。1961年，不结盟运动成立。1964年，联合国贸易与发展会议召开，代表发展中国家利益的77国集团（G77）开始形成，并在1974年倡议召开了联大第六届特别会议，发表了《关于建立国际经济新秩序的宣言》和《行动纲领》，有力地推进了南南合作的发展。1978年，发展中国家又推动达成了《布宜诺斯艾利斯行动计划》，强调要把促进发展中国家之间的技术合作作为南南合作的重点，增强发展中国家自主创新的能力。但在80年代以后，由于南南合作失去了总体的战略目标，再加上拉美长期的债务危机和不断爆发的国际金融危机，导致南南合作的发展进入到低潮阶段。

进入21世纪以来，以金砖国家为代表的一批新兴经济体群体性崛起，成为新时期推动南南合作发展的中坚力量。在新兴经济体的带动下，南南合作的规模不断扩大，手段更加丰富，为发展中国家完善基础设施建设、维护粮食安全、应对公共卫生挑战发挥了重要作用。与此同时，南南贸易和投资也进一步增长，成为国际贸易和投资的重要组成部分。应该说，南南合作是发展中国家自力更生的重要体现，是丰富国际发展合作资源的重要方式。在坚持“共同但有区别的责任”原则下，以南北合作为主渠道，金砖国家将推动南南合作发挥更大作用，支持发展中国家落实2015年后发展议程。

2.政府的作用

关于发展中国家政府在发展中的作用，发展型政府（developmental state）理论提出，第一，政府具有持续的发展意愿，即以促进经济增长和生产而不是以收入分配和国民消费作为政府行动的基本目标；第二，政府具有很强的“国家自主性”和“中性”，即选贤与能，聘用有才能、有操守的专业人士组成经济官僚机构，并与社会利益集团保持一定的距离，有能力自主地制定国家发展战略；第三，政府通过“增长甄别和因势利导”来制定合理的产业政策，将有限的资源动员起来，积极推动产业升级、技术创新和经济结构的变迁，最终推动经济发展；第四，政府与商界之间保持一种竞争性合作的法团主义（corporatism）关系，有利于有效制定和实施有选择的产业政策。

与此不同，华盛顿共识认为，只有市场机制和私营企业的发展才是促进经济发展的根本途径，政府干预经常成为经济发展的阻碍力量，因而主张市场化（解除管制）、自由化（尤其是贸易和投资的自由化）和私有化，尽可能地降低发展中国家政府的作用。作为华盛顿共识的主要推手，世界银行在1993年发布了报告《东亚奇迹：经济增长和公共政策》，报告提出：（1）以促进特定产业发展为目标的产业政策一般不会成功；（2）出口导向政策的根基在于为自由贸易和投资打下基础，而出口补贴政策只有在存在竞争的前提下才会有效果，必须减少相关政府官员自由裁量权的行使；（3）信贷优惠政策有时会奏效，但也可能阻碍金融机构的自主发展。世界银行特别警示，政府干预只有在市场机制正常运转、私人企业生机勃勃的前提条件下才会发挥积极作用^[15]。

发展中国家必须从自身国情和发展阶段出发制定发展政策，正确处理政府与市场的关系。一些发展中国家在实施宏观经济政策时，受西方完全自由竞争市场影响，政府作用被极度削弱，政策缺乏稳定性，这对发展十分不利。市场的作用固然重要，但政府的作用在于弥补市场失灵，同样不可忽视。“有效的市场加上有为的政府”。有为的政府治理将促进制度框架完善，科学宏观调控，优化宏观服务等，为“无形的手”更好地调配资源保驾护航，共同推动经济社会持续健康发展^[16]。

3.发展与民主

在发展政治学中，关于发展与民主的关系一直是讨论的焦点。援助支持者认为，民主可以给予大多数民众参与政治决策的机会，而通过独立的司法体系也相应地保证了合同的执行力。民主保护商业无论大小都一律受到法律平等原则的保护。民主还为穷人和弱势群体提供机会以平衡政府的不公平分配。^[17]此外，诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）认为，民选的政策制定者出于自己的政治风险考虑，对防止经济灾难更加警觉^[18]。

但不容忽视的是，民主远非经济发展的先决条件，甚至在有些情况下会成为经济发展的阻碍因素。首先，不稳定不成熟的民主政体常造成政府运作功能上的错位而影响经济增长；其次，民主政体在很多情况下并不能有效地实施促进经济增长的必要政策；最后，当今世界发展的国际环境要求发展中国家一定要具备集中的决策能力和有效的政策手段来实施“赶超”战略，否则在激烈的国际市场竞争中不可能取胜。而民主选举制经常伴生出一种分配同盟的利益集团现象，其主要形式是以集团活动的方式来整合政治力量、支持某个政党在普选中获胜，从而换取新政府实行对本利益集团有利的社会经济资源的再分配政策。由于政党竞争和大财团的幕后操纵，民主制度难以产生有利于经济的法律。西方的思维定势会错误地把多党民主制等同于一些高级规章体系（如有效率的法律，受尊重的财产权和独立的司法体系）。但它们并不等同。无人否认民主具有重要价值——它只是时机问题。在发展的早期阶段，投票与否对于遭受饥饿的非洲家庭而言是无关紧要的。未来他们可能会关心民主，但他们的当务之急是对食物的需求。在不久的将来，他们需要的是不断增长的经济。^[19]

4.增长还是减贫

一直以来，发展经济学关于如何促进发展中国家的发展，有两种不同的理论范式：一种是“经济增长论”；一种是“减贫论”。经济增长理论认为，发展中国家的发展主要是靠解决发展中国家经济增长的瓶颈，促进内生的经济增长，从而达到发展的目的；而减贫理论认为，经济增长与不平等现象密不可分，甚至可能导致贫困加剧，因而单靠经济增长不足以减少贫困，主张直接对贫困人群提供最基本的社会服务，“满足基本需求”，包括提供最基本的教育、医疗、社会安全网等，来达到促进发展中国家发展的目的。目前，世界银行、亚洲发展银行等主导的理念就是直接针对和解决发展中国家的贫困问题，体现在具体的贷款业务上，就是“减贫”项目和社会领域的项目不断增多，而用于基础设施领域的投资项目不断减少。

实际上，“减贫论”与“经济增长论”在理论上很难说孰优孰劣，关键在于哪种理论的假定与广大发展中国家实际情况更加符合。“减贫论”假定，应更多通过引入私人资本投资于基础设施和其他盈利领域，多边开发银行应逐步从这些领域撤出，而将重心放在提供全球性公共基本服务和公共产品上。在大多数发展中国家，由于没有建立起有效的市场机制和环境，一方面难以吸引足够的私人资本进入基础设施领域，另一方面多边开发银行聚焦在社会领域所产生的效益难以进行传导，最终难以形成推动经济增长的动力。

5.发展与全球经济治理

根据联合国的定义，全球经济治理指的是全球多边机构和进程在形成全球经济政策、规则和条例方面发挥的作用^[20]。IMF、世界银行、WTO是当今世界负责全球经济治理具体执行的三大主要的全球多边经济机构，被称为全球经济治理的“三根支柱”。如何营造一个有利于发展中国家发展的国际环境，而不是片面推进自由化，应是当前全球经济治理改革的主要方向。值得强调的是，发展的实施途径远不止于官方发展援助（ODA），而是遍布于国际金融、国际贸易等多个领域。

在国际金融领域，目前，IMF和世界银行的指导思想主要是华盛顿共识，以市场化、自由化、私有化、解除管制为主要导向，而对于发展中国家的发展问题关注不足。IMF一直在大力推动资本流动的自由化，解除对汇率的管制，并以此作为贷款的条件，而很少去思考这是否真的有利于实现发展中国家发展的目标。与此同时，世界银行的政策也表现出如下几个重要特征：（1）业务重心放在促进经济改革和政策调整。世界银行强调贷款的目的不在于支持借款国的单个建设项目，而在于促使借款国采取正确的经济政策，因而在业务中表现为强化贷款的附加条件，通过贷款项目引导借款国进行市场化、私有化的改革；（2）政策导向上更多介入非经济领域。世界银行从强调借款国要采取正确的宏观经济政策转为要拥有制定正确宏观经济政策的政府本身。

作为一个促进经济发展的多边开发机构，世界银行的章程明文规定禁止涉足政治，但世界银行的政治化日益严重，在理论上大谈“政治经济学”，在业务中大打“擦边球”，越来越多涉及“治理与反腐败”、“公共管理”、“公民社会发展”等领域^[21]。因此，IMF和世界银行应逐步加强发展职能，摈弃作为推动华盛顿共识的角色定位。IMF应加速改革进程，增强其资源和危机应对能力。世界银行应设立发展金融委员会，提高银行的杠杆率和资金动员水平，为发展中国家提供更强劲、更灵活、更快捷、更加以客户为导向的支持。

在国际贸易领域，WTO一直以倡导贸易自由化为己任，对发展中国家的发展需求关注不足。WTO结束的八轮多边贸易谈判，大大推进了国际贸易自由化的进程，但由于发达国家掌控了整个谈判进程，发展中国家的发展利益被忽视，片面追求贸易自由化进程。也正是由于这个原因，2001年1月，在卡塔尔首都多哈发起的新一轮多边贸易谈判，将发展中国家的发展利益置于首位，被称为“多哈发展回合”，但令人忧虑的是，这一轮多边贸易谈判迄今仍陷入空前的困境。

总体上看，金砖国家“新发展理念”与“华盛顿共识”之间这五大理论上的争论很难说谁对谁错，它们都构成了当前正在转型中的国际发展体系理念的一部分，彼此之间是一种互相补充、互相促进的关系^[22]。新的实践催生新的观念，新的观念又会孕育出新的机构和实践。正在筹建运营中的金砖银行与传统的多边开发银行（包括世界银行、亚洲开发银行等）刚好体现了这两种不同的发展观念。

四、金砖国家“新发展理念”与金砖银行的筹建和运营

金砖银行的成立标志着金砖国家合作迈出重要步伐，它是发展中国家和新兴市场国家在发展融资领域开展务实合作的重要成果。正如金砖银行行长卡马特在银行开业仪式上所言：“我们的目标不是挑战现存国际发展融资体系，而是以‘我们自己的方式’（in our own way）对它进行补充和完善。”^[23]那么究竟什么是“我们自己的方式”？实际上，这背后恰好体现了金砖国家的“新发展理念”。

1.金砖银行是加强南南合作的新平台，推动构建平等均衡的新型全球发展伙伴关系

中国国家主席习近平在纪念万隆会议60周年的讲话中指出，加强南南合作，需要加强机制建设，尤其是要建设好金砖国家等合作机制，探讨建立南南合作新架构。坚持相互尊重、平等相待是开展国际合作的基础，国家不分大小、贫富、强弱都是国际社会的平等成员，都有平等参与国际事务的权利^[24]。楼继伟部长也指出，金砖银行为新兴和发展中国家拓展南南合作提供了新的平台，有助于充分发挥各国之间的互补和比较优势，促进发展中国家开展全方位经济合作^[25]。金砖五国驻英国大使在联合撰写的《金砖国家让世界尝到真正的伙伴关系》一文中指出，“金砖合作建立在包括主权平等在内的联合国有关原则的基础之上，决策基于共识，没有人发号施令或者将自己的意志强加于人”^[26]。

现有多边开发银行多数采用的是大股东主导的治理模式，按照经济实力决定出资比例，投票权与出资比例挂钩。而且，世界银行的历任行长均由美国人担任，国际货币基金组织的总裁由欧洲人担任，亚洲开发银行的行长来自于日本。而金砖银行采用新型的治理模式，银行股权分配和治理结构的基本原则是平等原则——银行的治理结构和股权分配不与各国的经济规模挂钩，而是按照国别进行平均分配，即五个创始成员国采取“平等共治”、“等额出资”、“均等享有话语权”的原则，这是它与现有多边开发银行的本质区别，充分体现了南南合作的基本原则。

当然，平等原则也导致金砖银行面临巨大挑战，甚至可以说是使金砖银行在国内外饱受批评，认为这将导致它没有效率。批评的意见指出，虽然五国有很多共同点，但五国在经济治理中仍然观念差异较大，平分话语权将导致在五国出现意见分歧时金砖银行难以做出集体决策，另外中国的经济体量是南非的20多倍，采用平等出资的原则，将导致金砖银行的资本金规模只能按照五国中体量最小国家的出资规模来决定，从而限制了银行本可以发挥的更大作用。

但换个角度看，金砖银行采用平等治理的原则，恰恰体现了金砖国家合作所蕴含的巨大国际机制创新能力，同时也体现出中国作为一个新型的发展中大国所展现出的对权力进行“自我约束”的政治意愿和决心，以及构建更加平等均衡的新型全球发展伙伴关系的努力。金砖银行是发展中国家自主建立的银行，发展中国家对现行全球治理体系的一个基本改革诉求就是平等原则，而对中国来说，这也将使得中国一直以来所倡导的大小国家一律平等以及推进国际关系民主化的国际承诺更加可信^[27]。正如金砖银行副行长祝宪在第二届金砖国家经济智库论坛上所言：“之所以建立金砖银行这样的新机制，就是为五个金砖国家提供解决问题的新方案，提升成员国在世界银行、区域发展中银行或者其他的金融机构当中的发言权。中国想在这个新体系中发挥自己的作用，重点是放在发展中国家的基础设施及可持续发展方面，不做所谓的捐赠国，而是以平等合作的理念落实一些政策性的措施。五个成员国发展阶段不同，遇到的困难也不尽相同，建立新的金融机制能够帮助金砖国家提高效率，以新的方式推动各自的发展。”^[28]

2.金砖银行将以借款国的需求为导向，支持发展中国家自主探索适合本国国情的发展道路和发展模式

楼继伟指出，作为新兴市场国家发起建立的一家多边开发银行，金砖银行将会更加注重发展中国家的需求，更好地尊重发展中国家的国情，更多地体现发展中国家的理念，这必将丰富国际发展的理念、实践和经验，提高国际发展合作的效益^[29]。金砖银行将坚持求同存异、开放包容、互利共赢的发展理念，以更加务实和平等的姿态按照制度的演进和变迁的内在规律，通过具体项目解决发展中国家发展面临的具体问题，并且为成员国的制度改革和完善，积累经验，降低改革的边际成本，从而为各国自主探索适合自身特点的发展模式和发展道路提供资金支持、促进发展理念的多样化。

卡马特行长也强调，与现有多边开发银行相比，金砖银行的主要优势在于能够更好地理解客户，也就是借款国的需求，与借款国之间保持一种合作型的发展伙伴关系。金砖银行将采取本土化的思维和本土化的做法，在充分了解每个借款国的需求后，做一个量身定制的发展项目，而不是采取一刀切的做法。同时要保持足够的灵活度，打破僵化的体制，充分了解每个借款国所面临的挑战，基于他们的挑战提出一个解决方案，而不是采取一个标准答案，银行的最终目标是要支持每一个国家的自主发展，实现发展模式的多样化。

金砖银行的运营将采用“稳健的银行业经营原则”，也就是说金砖银行会按照市场化的原则来运作^[30]，追求“合理的利润”（reasonable profits）和“共赢”（mutual benefits）的目标。《金砖银行协定》第13条规定，“银行不得干预任何成员国的政治事务，也不得在做决定时受一个或多个成员的政治性影响。有关决定只应考虑经济因素。这种考虑应不偏不倚，以实现银行的宗旨和职能”^[31]；第21条规定，“银行所有业务均应遵守稳健的银行业经营原则，确保薪酬处理合理水平并充分认识到其所涉及的风险”^[32]。

从发展模式的角度看，金砖银行市场化运营的主要内涵是金砖银行将尽量降低股东国对银行贷款决策的政治干预，不对借款国附加“自由化、民主化、市场化”的政治条件，而发达国家主导的多边开发银行经常利用苛刻的贷款条件来迫使借款国进行政治经济体制改革。这背后的理念差异在于，金砖国家主张每个发展中国家都有权选择自己的发展模式和发展道路，虽然有些发展中国家出现资金短缺的问题，但这并不意味着这个国家的发展模式和发展道路出了问题，也不意味着股东国的发展模式和发展道路就比它优越，股东国和借款国之间是一种在自主发展的基础上相互帮助、交流互鉴、互利共赢的关系。

3.金砖银行将勇于创新，努力探索适应发展中国家不同发展阶段的绿色发展和包容发展新标准

一些批评意见认为，金砖银行本是一个国家之间的多边开发银行，市场化运营会不会导致它“唯利是图”？另外，金砖银行强调借款国可以自主选择本国发展道路，会不会破坏世界银行等现有多边开发银行所确立的国际标准，尤其是环境标准以及妇女权益、移民安置等社会标准？金砖银行如何在不附加“贷款条件”的情况下确保贷款过程仍然遵循高标准？

一方面，作为国际发展体系的新成员，金砖银行必须要制定一套高标准，其中也需要借鉴世界银行等现有多边开发银行的很多先进经验和做法，包括环评政策、保障条款、采购政策、借款国财政可持续性评价等环境和社会方面的标准。另一方面，金砖银行也要根据国际发展合作趋势以及新兴市场和发展中国家的实际，汲取现有多边开发银行的教训，少走弯路，注重通过创新降低成本，提高效率，在制度、政策、工具、程序等方面勇于创新，更好地适应不同发展阶段客户的动态需求，体现新兴经济体参与全球经济治理的境界和能力。

与世界银行将发达国家主导的所谓“国际标准”输入到借款国不同，金砖银行贷款标准的制定过程必须是股东国和借款国共同参与的过程，各国发展的情况各异，沿用一套发展标准的模式既不现实也不可取，金砖银行强调要标准对接，对接不是你接受我的标准，也不是我接受你的标准，而是在相互尊重的基础上，找出共同点，进而制定共同接受的标准^[33]。祝宪指出，金砖银行将充分尊重每个成员国在环境社会等安全保障政策（safeguards policy）上的国别标准，在此基础上，帮助成员国进行改进，使之达到一个新的高度，而不是把某个所谓国际统一标准作为贷款条件，强制推广到每一个借款国身上^[34]。

在亚的斯亚贝巴举行的第三届联合国发展筹资会议上，发达国家与发展中围绕多边开发银行发展融资的所谓国际标准问题展开了激烈的辩论。发达国家强调，“金砖银行应与利益攸关方公开协商，根据既定的国际标准制定安保政策，包括人权、性别平等、妇女赋权等环境和社会保障政策框架”；中国、印度、巴西等发展中国家强调，“这些安保政策必须是透明（transparent）、有效（effective）、高效（efficient）并具有时间敏感性（time-sensitive）”^[35]。实际上，发展是一个动态的过程，并没有所谓的“最佳实践”（best practice）和普遍的“国际标准”（international standards），金砖银行要在广泛借鉴现有开发银行成功经验的基础上，结合新兴市场国家和广大发展中国家的实际，努力探索更加适合发展中国家发展阶段的绿色发展、包容发展的更佳实践（better practice）和更新实践（next practice）。

结语：“与金砖国家一起梦想”

作为一种国际发展的“新观念”，金砖国家的“新发展理念”包括平等发展、自主发展、绿色发展和包容性发展四个方面，倡导各国自主选择本国的发展道路和发展模式，各国之间相互帮助、相互支持，这与华盛顿共识和布雷顿森林体系所推广的一刀切式“市场原教旨主义”有着本质区别，从这个意义上看，随着金砖银行的正式建立，及其所秉持的新发展理念扩散，世界多极化、国际关系民主化、发展模式多样化，就如同高盛集团首席经济学家吉姆·奥尼尔名篇《与金砖国家一起梦想：通往2050之路》^[36]所言，是一个可以实现的梦想。

毋庸讳言，对于金砖国家新开发银行这样一个新生的事物而言，试验新的发展理念，总会面临各种各样的困难。“金砖银行在股权分配、治理架构等方面充分体现出公平性平等性，保证了它的顺利诞生。然而，作为政策性银行，虽不以营利为目的，也要保本增值。在多头主导的情况下，如何维持其高效运作、平衡其政策性特征与市场化运营模式，这也是金砖银行运营将面临的严峻考验。”^[37]但毕竟，金砖国家由五个新兴市场国家组成，代表着全球经济体系中新生的力量、向上的力量，只要五国能够继续展现“团结合作、共同发展”的政治意愿以及“开放、包容、合作、共赢”的金砖国家精神，就一定能够将金砖国家的“新发展理念”通过金砖银行来发扬光大。

（朱杰进：复旦大学国际关系与公共事务学院、金砖国家研究中心副教授）

【注释】

[1]《金砖国家领导人第六次会晤福塔莱萨宣言》第6条。

[2]《金砖国家领导人第七次会晤乌法宣言》第1条、第65条。

[3]《中国实施千年发展目标报告2000—2015》，http://www.fmprc.gov.cn/mfa＿chn/zyxw＿602251/W020150724703851679186.pdf。

[4]Joseph Stiglitz，“Macroeconomic Fluctuations，Inequality，and human development”，Journal of Human Development and Capabilities，Vol.13，No.1，2012，pp.31—58.

[5]托马斯·皮凯蒂：《21世纪资本论》，中信出版社2014年版，第10—20页。

[6]例如在2007年欧非峰会上、欧盟与非加太国家签订的《科托努协定》中，伙伴关系（partnership）一词得到广泛使用。

[7]Stephen Browne，Aid and Influence：Does Donors Help or Hinder？Earthscan，2006，p.45.

[8]Michael A.Glosny，“Meet the Development Challenge in the 21st Century：American and Chinese Perspective on Foreign Aid，”National Committee on United States—China Relations，China Policy Series，August 2006，pp.9—10.

[9]这种发展模式认为，所有社会都会通过即使不是完全相同也是大体相似的途径实行经济发展、社会变迁和政治现代化，最后一个概念总没有一个明确的定义，通常意指更高程度的多元化、民主和社会公正。

[10]霍华德·威亚尔达：《非西方发展理论——地区模式与全球趋势》，北京大学出版社2006年版，第8页。

[11]张春：《中非关系国际贡献论》，上海人民出版社2013年版，第210—211页。

[12]胡鞍钢、周绍杰：《绿色发展：功能界定、机制分析与发展战略》，《中国人口、资源与环境》2014年第1期，第14—20页。

[13]中国财政部部长楼继伟在阐述中方对金砖银行的期待时提出，希望金砖银行能创新发展理念，坚持求同存异、开放包容的心态，支持各国探索适合自身特点的发展实践和模式，促进发展理念的多样化，推动全球经济治理改革。http://gjs.mof.gov.cn/pindaoliebiao/gongzuodongtai/201507/t20150721＿1332896.html＃。

[14]《习近平主席代表、财政部部长楼继伟在第三次发展筹资国际会议上的讲话》，http://www.fmprc.gov.cn/mfa＿chn/zyxw＿602251/t1281638.shtml。

[15]顾昕：《政府主导型发展的是是非非》，《读书》2013年第11期，第39页。

[16]史耀斌：《以共同转型推动实现全球经济强劲、可持续、平衡增长》，《国际展望》2014年第1期，第1—2页。

[17]丹比萨·莫约：《援助的死亡》，世界知识出版社2010年版，第29页。

[18]阿马蒂亚·森：《以自由看待发展》，中国人民大学出版社2002年版，第148—157页。

[19]丹比萨·莫约：《援助的死亡》，世界知识出版社2010年版，第30页。

[20]英文原文是“global economic governance refers to the role of multilateral institutions and processes in shaping global economic policies，rules and regulations”。

[21]邹加怡：《评近年来世界银行政策的调整》，《国际经济评论》1997年第11期，第5页。

[22]樊勇明、贺平：《包容性竞争理念与金砖银行》，《国际观察》2015年第2期，第1—12页。

[23]英文原文是“our objectiveis not to challenge the existing system but to improve and complement the system in our own way”。

[24]习近平：《弘扬万隆精神，推进合作共赢》，http://www.fmprc.gov.cn/mfa＿chn/ziliao＿611306/zt＿611380/dnzt＿611382/xjpcxbjstwlhy＿671651/zxxx＿671653/t1256933.shtml。

[25]楼继伟：《在“新开发银行：从理念到现实”国际研讨会上的开幕致辞》，http://gjs.mof.gov.cn/pindaoliebiao/gongzuodongtai/201507/t20150729＿1386289.html。

[26]《金砖国家让世界尝到真正的伙伴关系》，http://www.fmprc.gov.cn/mfa＿chn/dszlsjt＿602260/t1286087.shtm。

[27]关于中国的“发展中国家”身份定位问题，李克强总理指出，虽然中国已经成为世界第二大经济体，但人均GDP只有7 589美元，相当于全球平均水平的65%、美国的1/7、欧盟的1/5，排在全球第80位。在联合国人类发展指数中，中国排名第91位。按照世界银行标准，中国仍有约2亿贫困人口，相当于德国、英国、法国的人口总和，因而中国仍然是地地道道的发展中国家。参见《李克强在OECD总部的演讲》，http://www.fmprc.gov.cn/mfa＿chn/ziliao＿611306/zt＿611380/dnzt＿611382/lzlcxblsfgom＿672454/zxxx＿672456/t1278215.shtml。

[28]《第二届金砖国家经济智库论坛成功举办》，http://www.china.com.cn/node＿7233818/content＿37600766.htm。

[29]楼继伟：《在“新开发银行：从理念到现实”国际研讨会上的开幕致辞》。

[30]中国外交部国际经济司张军司长指出，金砖银行将按照市场准则来运行，而不是按政府的指示来推进。参见：中国新闻网，http://www.chinanews.com/gn/2015/07-10/7398291.shtml。

[31]《关于新开发银行的协定》第13条第e款。

[32]《关于新开发银行的协定》第21条第（i）款。

[33]国家应对气候变化战略研究和国际合作中心邹骥副主任指出，在环保领域，世界银行认为煤电行业污染太大，已经不向煤电行业进行贷款，但实际上，很多发展中国家煤炭储量很高，其他清洁能源很难获得，因而，在相当长的一段时间内，让这些国家禁止煤炭是不现实的，与其如此，不如支持这些国家提高煤炭利用的效率，降低碳强度。实际上，如果能够采用国际先进的洁净煤技术，将使得发展中国家现有煤炭的污染水平与天然气污染水平相当。

[34]祝宪副行长在“新开发银行：从理念到现实”国际研讨会上的发言。

[35]“Outcome document of the third international conference on financing for development：Addis Ababa Action Agenda”，p.23.

[36]Jim O’neil，“Dreaming with BRICS：the Path to 2050”，Global Economics Papers No.99，October 2003.

[37]陈凤英、黄薇、张海冰：《金砖银行，带来国际金融新气象》，《人民日报》2014年10月17日，第21版。