地方政府“失信”需“尚方宝剑”破解

记者／蒋保信

近日，江西省宜春市奉新县人民政府因为拒绝履行已生效的判决，被宜春市中级人民法院纳入失信被执行人名单。宜春市中级人民法院的执行裁定书显示，该院在执行一起合同纠纷案件的判决时，被执行人奉新县人民政府违反财产报告制度，且拒不履行生效法律文书确定的义务。这条新闻引发了内地舆论的广泛关注，地方政府失信的问题也成了人们讨论的热点。

据内地媒体报道，中国至少有100多个被列入失信被执行人名单的地方政府，其中以乡镇一级的地方政府居多，但也不乏以县为单位的地方政府，甚至还有副省级城市的政府（如大庆市人民政府）。有的地方政府还多次“上榜”，如郸城县宁平镇人民政府、郸城县李楼乡人民政府分别“上榜”3次。各地方政府“上榜”的原因，大致有拖欠工程款、违反财产报告制度、违法强拆、拒绝赔偿原告地上种植物损失等几种情况。

地方政府失信的行为，很可能会导致整个社会信用水平的下降，因而问题不容小觑。如何解决这个问题？就此，《凤凰周刊》专访了上海交通大学凯原法学院院长季卫东教授。

“失信黑名单”效果可能并不大

凤凰周刊：奉新县人民政府被法院列入失信被执行人名单的事情经媒体报道后，广受关注，很多人认为这体现了中国法治的进步。你怎么看？

季卫东：这件事很有象征性。从报道中，我们可以品读出三层含义。

第一，地方政府不仅没有率先守法，反倒在带头抗法。因此，在相当程度上可以说，中国的法院判决“执行难”问题，归根结底难在地方政府拒绝履行已经生效的判决。

第二，地方政府本身的信用是有缺陷的，甚至会出现失信现象。记得过去曾经遭遇过这样的奇怪现象：政府部门发的文件或者证明，即便盖有公章也不能视为具备法律效力，还需要经过公证的手续。有些外国人对此感到很不可思议，怎么一级政府的信誉反倒不如提供有偿服务的公证机构？政府被纳入“失信黑名单”的实例再次提醒社会，中国地方政府的公信力其实是非常相对化的。

第三，政府与部分公民同样被列为失信被执行人，意味着在法院看来，政府与公民个人是平等的法律主体或者被执行人，也意味着行政权与司法权之间的力量对比关系正在发生某种微妙的变化。法院试图扮演法律问题终局判断者的角色，并试图强制政府接受这样的定位。在这个意义上，我们可以认为中国在法治方面还是有所进步的。但是，政府拒不执行法院的已生效判决，于是法院被迫出手撕破政府的面子这样的场景更接近荒诞剧情节，很难据此对法治的前景持乐观态度。

凤凰周刊：奉新县人民政府在4月1日即作出回应，称将尊重法律裁决，严格按法律履行义务，配合法院做好相关工作。如果奉新县能够兑现承诺，那么此案应该会有个较好结果。但是，假如此案未受广泛关注，其结果未必能尽如人意。我问了某市中级人民法院执行局局长，他说法院把地方政府纳入失信名单也没什么用，顶多是让地方政府丢丢脸而已。有媒体和律师解读说，法院将地方政府纳入失信名单，将会使地方政府领导不能乘飞机和坐高铁等，但该执行局局长说并不会有此影响，因为限制举措只针对自然人债务。在您看来，法院将地方政府纳入失信名单，将会取得怎样的效果？能否确保执行顺利进行？

季卫东：法院把拒不执行判决的地方政府纳入“失信黑名单”，主要的规范根据是最高人民法院在2013年7月1日通过、同年10月1日起施行的《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》。为了确保这个规定的效力，最高人民法院在2013年11月14日与中国人民银行征信中心签署了合作备忘录，共同明确了把这个名单信息纳入征信系统的具体操作规程。

被纳入所谓“失信黑名单”所产生的后果主要是信用档案留有不良记录，并影响今后贷款业务的办理。这样的制裁对地方政府究竟有多大的实际效果，的确是可以存疑的。如果有关政府因为黑名单而在重新举债之际面临更大的困难，也许就更愿意通过借新债还旧债的方式来偿还债务，以免使本来就已经恶化的财政状况变得更糟。但是，如果地方政府能够通过其他方式获得融资，或者不再需要银行贷款来解决燃眉之急，那么黑名单能起到的作用就非常有限，也许只是有伤政府的颜面而已。

法院判决的强制执行还需各种力量支持

凤凰周刊：据上述执行局局长介绍，地方政府欠债不还的现象非常多，但地方法院一般不敢把当地政府纳入失信名单，只有跨地区时才敢这么做。这个问题怎么解决？

季卫东：在当今中国，地方政府欠债不还的现象较多，可能出于两种原因。一个原因是地方政府财政上出现了捉襟见肘的窘况，无钱偿债。如果进一步蔓延，就构成政府的债务危机。另一个原因是地方政府藐视法院和债权人，公然赖账不还，强行侵犯合法的财产关系。如果属于前一种情形，法院即便把地方政府列为失信被执行人名单也基本上无济于事，只能使社会比较明确地意识到该地方政府已经濒于破产的各种风险，在寻求贷款时变得非常困难，进而迫使上级政府采取必要的救济手段。如果属于后一种情形，法院的举措或许有利于借助群众监督和舆论压力来发现政府试图隐瞒的可执行财产，提高判决执行的概率，但也可能只是法院的无奈之举，以这样不惜以“黑名单”恶化关系的方式来对政府表达抗议。正因为此举会导致法院与政府之间关系紧张，所以这样的事态往往发生在跨地区债务回收案件的场合，针对的往往是另一地方的政府债务人。

如果某个地方政府陷入了债务危机，从法律的角度来看可以宣告政府破产（著名的实例可以举出美国“汽车之城”底特律的破产宣告），对政府资产和债务按照有关程序进行重组或清算，让地方政府有在清算之后重新出发的机会。当然，更可能出现的局面是通过银行借贷、金融平台融资、发行地方公债、上级机关的特别拨款程序以及税收或补助政策的调整进行救济。对地方政府及其负责人赖账不还的违法行径，国家权力机关或者上级政府应该动员各种力量来支持判决的强制执行，对于有关负责人应该严惩不贷，否则就等于承认“只许州官放火，不许百姓点灯”的逻辑。

有些省市已经建立了跨行政区的法院、最高人民法院也设置了巡回法院，这些法院更独立于地方政府，从而有望更公正地审理涉及政府债务的民事案件以及行政诉讼，并能及时启动强制执行程序。此外，还可以考虑提请全国人民代表大会及时制定“地方政府债务法”，为法院处理地方政府资不抵债问题提供明确的审判根据，同时也为法院关于回收债权裁决的实效性提供强有力的制度支持。

如果政府失信，社会将失衡

凤凰周刊：在中国现阶段，为何会有如此多的地方政府失信？

季卫东：这么多的地方政府列入了失信被执行人名单，有些还数次打入另册，也许是因为不少地方政府的确已经陷入财政赤字，资不抵债。当然也可能有些政府是蛮不讲理，故意赖账，不按法律规定进行必要而充分的拆迁补偿或者损失赔偿。

无论是因为前一种情况，还是因为后一种情况，在制度上都应该是能够调查清楚的、是可以问责的，有关政府也必须向法院以及其他负责机关履行说明义务。如果这些都变成了一笔糊涂账，那就说明我们的制度在设计上或者运作上存在问题。人大对政府没有进行真正的预算审议，审计机关没有对政府进行真正的查账和追究责任，仅靠法院的一纸判决是很难让政府偿付债务的。即便把政府纳入失信被执行人名单，也无法确保债权回收，因为通过财务进行有效行政管理的现代国家体制没有建立或者健全。

凤凰周刊：地方政府失信的后果是什么？

季卫东：一般而言，在由市场来发挥决定性作用的地方，社会活动的主体往往都是在微观层面进行合理选择的“经济人”，不存在所谓“超越的主体”。因此，决定市场绩效的是每一个体进行判断之际的具体合理性的程度，人们很容易忽视宏观调控的长期合理性。这种问题在产业市场还不太明显，因为企业作为有目的性的组织，不可能完全放弃宏观的视点。但在金融市场，不是政府监管，而是自由竞争的个体所进行的理性选择才被认为是系统稳定的基础。特别是在金融工程学和信息技术增加个体预测风险、计算损益的能力之后，上述观念得到进一步强化。

但是，2008年起源于美国次贷问题的世界金融危机已经证明：微观的合理性也会孕育宏观的不稳定性；因而市场还需要非市场性的制度作为宏观视点的基础，并借以形成和维护市场的秩序。

可以说，政府的信用实际上就是金融秩序乃至整个市场经济体制的稳定之锚。如果政府失信，社会就将失衡。而政府的信用主要是靠法治来建立和维持的，司法就是维护政府公信力的最后防线。

把解决执行难作为“一把手工程”

凤凰周刊：如何从根本上解决地方政府失信的问题？在现有体制下，可以采取哪些有力举措？

季卫东：首先，要从债务偿还能力的角度来考虑政府的信用问题。要从根本上防止政府资不抵债所带来的失信，必须加强审计制度，特别是要对政府各个部门进行问责审计，并使这种问责构成持续的、强劲的压力。

在20世纪80年代，中国经济学界最风行的是匈牙利经济学家雅诺什·科尔奈提出的“企业预算制约软化理论”。其实中国预算制约的软化不仅可以在企业看到，也可以在政府看到。为此，我们需要通过“问责审计”的方式来防止行政的预算制约软化，通过财务报表等技术手段的法制化来限制行政权力。

这里需要强调一点：我们要达到的目的不是简单地限制行政权力。打破既得利益格局的彻底改革要求比较强大的、有效的权力，但与此同时又要限制权力滥用。问责审计的好处是既可以限制行政权力，又可以提高行政效率。

其次，要从善治的角度来考虑政府的信用问题。善治的第一要义是实现公平，实现公平的第一要义是推行规则之治，推行规则之治的第一要义在于司法体制的有效运转。不言而喻，如果判决不能得到执行，司法的有效运转、规则之治就无从谈起。因此，法院判决“执行难”问题的解决必须提到政治的首要议事日程上来，必须要求各级政府坚决执行判决、带头执行判决，对于政府拒不执行判决的行为必须严惩不贷。在“执行难”问题没有切实解决之前，司法体制改革恐怕很难真正收官。

中国共产党应该在这一过程中充分发挥领导作用，实际上也只有执政党才能确保党和政府的各级官员带头遵守他们自己制定并负责实施、强制和遵守的法律，才能调动各种资源来克服地方政府资不抵债的实际困难。党政领导干部、特别是“一把手”必须认识到，加强司法机构的功能与提高行政效率是并行不悖的，必须把解决判决执行难问题作为“一把手工程”。仅仅靠最高人民法院的司法解释以及与中国人民银行的合作备忘录，是无法从根本上杜绝地方政府拒不执行判决现象的。中央政法委员会应该给法院一把解决执行难问题的“尚方宝剑”，比如像中发〔1999〕11号文件（《中共中央关于转发〈中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告〉的通知》）那样动员全党力量来处理“执行难”的积压案件。

□ 编辑 王毕强  □ 美编 青年