第四节 集权与分权
组织的不同部门拥有的权力范围不同，会导致部门之间、部门与最高指挥者（群）之间以及部门与下属单位之间的关系不同，从而组织的结构不同。
一、权力的性质与特征
设计一个集权或分权的组织，分析某个组织主要是集权还是分权的，需要解决的第一个问题是界定权力的含义。
作为政治学、社会学、领导科学等多学科研究的共同课题，“权力”通常被描述为组织中人与人之间的一种关系，是指处在某个管理岗位上的人对整个组织或所辖单位与人员的一种影响力，或简称管理者影响别人的能力。定义为影响力的权力主要包括三种类型：专长权、个人影响权与制度权（或称法定权）。专长权是指管理者因具备某种专门知识或技能而产生的影响能力；个人影响权是指因个人的品质、社会背景等因素而赢得别人的尊重与服从的能力；制度权是与管理职务有关、由管理者在组织中地位所决定的影响力。与个人品质、社会背景、知识、技能有关的影响力显然不会成为集中或分散的对象，因此，我们这儿关心的主要是制度权力。
作为赋予管理系统中某一职位的权力，制度权的实质是决策的权力，即决定干什么的权力，决定如何干的权力，以及决定何时干的权力。制度权的这三个方面从本质上来说是不可分割的：只有决定干什么的权力，而不需决定行动的内容和方式，会影响决策者对目标实现的可行性研究、从而可能导致决策的盲目性；相反，如果只有决定如何干、何时去完成的权力，而无权确定行动的方向，则会影响决策的积极性，降低决策的动力。
制度权力与组织中的管理职位有关，而与占据这个职位的人无关。生产经理一旦调任营销或财务主管，对原部门的管理人员不再具有命令或控制的权力。赋予某一职位的权力，也并不意味着在某个时期占据该职位的管理人员对本系统的任何较低层次的员工都能直接指挥和命令：生产经理负责整个企业的产品制造活动的统一组织指挥，但这并不意味着他可以不通过车间主任或厂长而直接向某个工人分配任务。制度权力只赋予某个职位的管理人员向直接下属发布命令的权力。
二、集权与分权的相对性
集权是指决策权在组织系统中较高层次的一定程度的集中；与此相对应，分权是指决策权在组织系统中较低管理层次的程度上分散。
集权和分权是一个相对的概念。绝对的集权意味着组织中的全部权力集中在一个主管手中，组织活动的所有决策均由主管作出，主管直接面对所有的执行者，没有任何中间管理人员，没有任何中层管理机构。这在现代社会经济组织中显然是不可能的。而绝对的分权则意味着全部权力分散在各个管理部门，甚至分散在各个执行、操作者手中，没有任何集中的权力，因此主管的职位显然是多余的，一个统一的组织也不复存在。
所以，在现实社会中的组织，可能是集权的成分多一点，也可能是分权的成分多一点。我们需要研究的，不是应该集权还是分权，而是哪些权力宜于集中，哪些权力宜于分散，在什么样的情况下集权的成分应多一点，何时又需要较多的分权。
三、组织中的集权倾向
集权与分权虽然同样必不可少，但组织中几乎普遍存在一种集权的倾向。
（一）集权倾向的产生原因
集权倾向主要与组织的历史和领导的个性有关，但有时也可能是为了追求行政上的效率。
1.组织的历史。如果组织是在自身较小规模的基础上逐渐发展起来，发展过程中亦无其他组织的加入的话，那么集权倾向可能更为明显。因为组织规模较小时，大部分决策都是由最高主管（层）直接制定和组织实施的。决策权的使用可能成为习惯，一旦失去这些权力，主管便可能产生失去了对“自己的组织”的控制的感觉。因此，即使事业不断发展，规模不断扩大，最高主管或最高管理层仍然愿意保留着不应集中的大部分权力。
2.领导的个性。权力是赋予一定职位的管理人员的，它是地位的象征。权力的运用可以证实、保证并提高其使用者在组织中的地位。组织中个性较强和自信的领导者往往喜欢所辖部门完全按照自己的意志来运行，而集中控制权力则是保证个人意志绝对被服从的先决条件。当然，集中地使用权力，统一地使用和协调本部门的各种力量，创造比较明显的工作成绩，也是提高自己在组织中的地位、增加升迁机会的重要途径。
3.政策的统一与行政的效率。从积极方面来看，集权化倾向的普遍存在有时也是为了获得它的贡献。集权至少可以带来两个方面的好处：一是可以保证组织总体政策的统一性；二是可以保证决策执行的速率。集中的权力制定出组织各单位必须执行的政策，可以使整个组织统一认识，统一行动，统一处理对内对外的各种问题，从而防止政出多门，互相矛盾；同时，集权体制下，决策的制定可能是一个缓慢的过程，但任何问题一经决策，便可借助高度集中的行政指挥体系，使多个层次“闻风而动”，迅速组织实施。
（二）过分集权的弊端
一个组织，当它的规模还比较小的时候，高度集权可能是必需的，而且可以充分显示出其优越性。但随着组织规模的发展，如果将许多决策权过度地集中在管理高层，则可能出现弊端。
1.降低决策的质量。大规模组织的主管远离基层，基层发生的问题经过层层请示汇报后再作决策，则不仅影响决策的正确性，而且影响决策的及时性。高层主管了解的信息是在传递过程中可能被扭曲的信息，而根据被扭曲的信息制订的决策是很难保证其质量的；即使制订的决策正确，但由于信息多环节的传递需要耽误一定的时间，从而可能导致决策迟缓，等到正确的方案制订出来时，问题可能已对组织造成了重大的危害，或者形势已经发生了变化，问题的性质已经转换，需要新的解决方法。
2.降低组织的适应能力。作为社会细胞的组织，其整体和各个部分与社会环境有着多方联系。随着组织的发展，这种联系变得更频繁、更复杂。而与组织有联系的外界环境是在不断发展和变化的。处在动态环境中的组织必须根据环境中各种因素的变化不断进行调整。这种调整既可能是全局性的，也可能是、且往往是局部性的。过度集权的组织，可能使各个部门失去自适应和自调整的能力，从而削弱组织整体的应变能力。
3.降低组织成员的工作热情。权力的高度集中使得组织中的大部分决策均由最高主管或高层管理人员制定，基层管理人员和操作人员的主要任务、甚至唯一任务在于被动地、机械地执行命令。长此以往，他们的积极性、主动性、创造性会被逐渐磨灭，工作热情消失，劳动效率下降，从而使组织的发展失去基础。
上述主要弊端的任何一项的发展，都会对组织造成致命性的危害；同时，由于集权是一种方便的行为、普遍化的现象，因此，我们应着重研究其对应面：非集权化或权力的分散。
四、分权及其实现途径
（一）分权的标志
要研究和指导组织的分权，首先要确定判别组织是否实行了分权以及分权程度的标志。
1.决策的频度。组织中较低管理层次制订决策的频度或数
目越大，则分权程度越高。
2.决策的幅度。组织中较低层次决策的范围越广，涉及的职能越多，则分权程度越高。比如按地区划分的管理单位，如果只有权利对生产问题作出决策，则组织的分权程度较低；相反，如果对市场营销、甚至财务问题也有一定的决策权，则企业是一个分权化组织的可能性就比较大。
3.决策的重要性。决策的重要性可以从两个方面来衡量：一是决策的影响程度，二是决策涉及的费用。如果组织中较低层次的决策只影响该部门的日常管理，而不影响部门今后的发展，从而决策对整个组织的影响程度较小，则组织的分权程度较低，反之则高；类似地，低层次管理部门能够制订需要10万元费用的决策的组织，其分权程度就要比另一个相应层次的管理部门只能作出需要5万元费用的决策的组织要高。
4.对决策的控制程度。如果高层次对较低层次的决策没有任何控制，则分权程度极高；如果低层次在决策后要向高一级管理部门报告备案，则分权程度次之；如果低层次在决策前要征询上级部门的意见，向其“咨询”，则分权程度更低。
（二）分权的影响因素
分权虽然是必要的，组织中也存在许多因素有利于分权，但同时也存在不少妨碍分权的因素。
1.组织中促进分权的因素。
（1）组织的规模。组织的规模越大，管理的层次越多。多层次管理人员为了协调和指挥下属的活动，必然要求相应的权力。因此，权力往往随着组织规模的扩大和管理层次的增加而与职责一起逐层分解。同时，组织规模达到一定程度以后，决策权仍高度集中，则可能导致“规模负经济”。因此，分权往往是发展中的组织避免或至少是推迟达到“最佳规模”的手段。
（2）活动的分散性。组织的某个工作单位如果远离总部，则往往需要分权。这是因为对总部来说，不在现场难以正确、有效地指挥现场的操作；同时，分散在各地区的单位主管往往表现出强烈的自治欲望，这种欲望如果不能得到一定程度的满足，则可能破坏组织的效率。
（3）培训管理人员的需要。“在游泳中学会游泳”，在权力的使用中学会使用权力。低层次管理人员如果很少有实践权力的机会，或只有实践很少权力的机会，则难以培养成为能够统御全局的人才，从而不能使组织在内部造就高层管理的后备力量。相反，独挡一面的分权化单位主管可以非常迅速地适应总经理的工作。
2.不利于分权的因素。
（1）政策的统一性。组织作为一个统一的社会单位、要求内部的各方面政策是统一的。如果一个企业在同一产品销给不同用户的价格、在职工的报酬标准等方面采取不同的政策，则可能导致统一组织的解体。分权则可能对组织的统一性起到某种破坏作用。
（2）缺乏受过良好训练的管理人员。分权与管理人员的培训是互为因果的。现有组织的重新设计不能不考虑组织现有管理人员的素质：分权化导致的基层决策权力的增加，要求这些权力被正确、有效地运用。唯有此，才符合分权的初衷，才能促进组织效率的提高。然而，正确地运用权力，要求管理人员具有相应的素质。现有组织如果缺乏足够的符合要求的低层次管理人员，则往往会对进一步分权造成限制。
（三）分权的途径
权力的分散可以通过两个途径来实现：组织设计中的权力分配（我们称之为制度分权）与主管人员在工作中的授权。
制度分权与授权的结果虽然相同，都是使较低层次的管理人员行使较多的决策权，即权力的分散化，许多教科书也因此而对它们不作区分，甚至把授权视为分权的主要手段，然而我们认为这两者是有重要区别的。
制度分权，是在组织设计时，考虑到组织规模和组织活动的特征，在工作分析、职务和部门设计的基础上，根据各管理岗位工作任务的要求，规定必要的职责和权限。而授权则是担任一定管理职务的领导者在实际工作中，为充分利用专门人才的知识和技能，或出现新增业务的情况下，将部分解决问题、处理新增业务的权力委任给某个或某些下属。
制度分权与授权的含义不同，决定了它们具有下述区别。
1.制度分权是在详细分析、认真论证的基础上进行的，因此具有一定的必然性；而工作中的授权则往往与管理者个人的能力和精力、拥有的下属的特长、业务发展情况相联系，因此具有很大的随机性。
2.制度分权是将权力分配给某个职位，因此，权力的性质、应用范围和程度的确定，需根据整个组织结构的要求；而授权是将权力委任给某个下属，因此，委任何种权力、委任后应作何种控制，不仅要考虑工作的要求，而且要依据下属的工作能力。
3.分配给某个管理职位的权力，如果调整的话，不仅影响该职位或部门，而且会影响与组织其他部门的关系。因此，制度分权是相对稳定的。除非整个组织结构重新调整，否则制度分权不会收回。相反，由于授权是某个主管将自己担任的职务所拥有的权限因某项具体工作的需要而委任给某个下属，这种委任可以是长期的，也可以是临时的。长期的授权虽然可能制度化，在组织结构调整时成为制度分权，但在此之前授权并不意味着放弃权力。
4.制度分权主要是一条组织工作的原则以及在此原则指导下的组织设计中的纵向分工；而授权则主要是领导者在管理工作中的一种领导艺术，一种调动下属积极性、充分发挥下属作用的方法。
另外，有必要指出，作为分权的两种途径，制度分权与授权是互相补充的：组织设计中难以详细规定每项职权的运用，难以预料每个管理岗位上工作人员的能力，同时也难以预测每个管理部门可能出现的新问题，因此，需要各层次领导者在工作中的授权来补充。
读书提示：
1.《管理学》（第九版）第7，8章，哈罗德·孔茨，海因茨·韦里克著，经济科学出版社，1993年。
2.《管理学》（第7版）第10章，斯蒂芬·P·罗宾斯著，中国人民大学出版社，1997年。
3.《管理过程——概念、行为和实践》第2，3，5，6章，W·H·纽曼，小C·E·萨默著，中国社会科学出版社，1995年。
4.《企业管理学》（第二卷）第2章，F·X·贝阿等著，复旦大学出版社，1998年。
复习思考题：
1.管理幅度问题是如何提出的？如何确定有效的管理幅度和合理的管理层次？
2.组织的基本结构形态有哪两种类型？这两种结构形态各有何特点？
3.组织设计的任务是什么？设计时要考虑哪些因素的影响？依据哪些基本原则？
4.为什么说部门化是横向分工的结果？职能部门化、产品部门化、区域部门化有哪些优势和局限性？
5.何谓矩阵组织？有何特点？又如何运用之？请举例说明。
6.有效的管理要求适度的集权和分权，怎样才能使集权与分权合理地组合？请举例说明。
7.谈谈组织分权的两个主要途径（制度分权和授权）的内涵及其区别。
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