政府间预算管理制度构建与预算约束

李　燕^[2]

内容摘要:本文从政府间预算管理制度的构建应具有的预算约束效应角度，阐述了现代预算所具有的对政府财政行为约束的本质属性，梳理了我国不同类型预算管理体制下的预算约束效应，并根据党的十八届三中全会决议对财政改革的要求，指出了预算管理体制的构建不仅需要在事权、支出责任及收入配比上进行政府间财政制度的探讨，更需要在制度设计的原则、预算控制的形式等方面进行顶层设计。

关键词:预算　预算管理体制　预算约束

一、预算硬约束是现代预算的本质属性

(一)现代预算产生于约束

现代预算和传统预算的最大区别在于，现代预算不再只是传统意义上的财政收支记录，现代预算制度的目的在于对政府用钱的控制和约束，以实现公共资源的有效配置，其本质是对政府行为的财政基础进行合法化、合理化规制。被誉为孕育了现代预算制度基本精神的1215年英国大宪章运动，就是为制约由于英国皇室的过度奢靡而引起的横征暴敛以及没收贵族土地的行为。由此，英国确立了“非赞同毋纳税”的原则。美国建国以后通过制定一系列的法律对政府的预算行为加以限制，经过在总统和国会之间的多轮博弈后，于1921年通过了《预算与会计法》，该法案的颁布标志着美国现代预算制度的正式建立。美国20世纪初开始兴起的一系列现代预算改革，在一定意义上就是通过对支出进行有效控制以遏制腐败，这些改革迫使政府官员能够通过一种合理有效的预算控制机制去清楚地阐释开支的理由和效果，也大大激发了公众起来反对政府中的浪费和腐败的热情。因此，现代预算的根本属性已不再仅仅是统治者对其财产的管理，而更重要的体现为立法机关对政府预算收支的约束与控制。

(二)硬预算约束与软预算约束

政府的预算一经立法机构的审查和批准就具有法律效力，是“带电的高压线”，不能随意突破。因此，硬预算约束就是指预算主体的行为要控制在法定的预算制度框架内，并必须承担其由于财政决策所带来的成本，如果出现支出增加超过其可承受收入限额，则必须自担后果。硬预算约束可以激励预算主体谨慎地配置财政资源，有利于提高财政效率。

硬预算约束是相对于软预算约束而言的。软预算约束是指预算主体在经济活动和事业发展中缺乏硬性的预算限制，一旦出现入不敷出则不断地向有关主体索取财政资源来进行弥补的行为。这种行为具体在各级政府中则表现为政府及政府间的财政行为不受预算约束，上级政府可较为随意地调整与地方政府的收支关系，下级政府也有着突破已有预算限制、实现规模与权力扩张，且通过游说上级部门以图获得预算外资源的行为、预期和冲动，它从整体上损坏了经济效率和经济秩序。

(三)硬预算约束是政府间财政关系良好运行的基础

多层级政府架构是当今多数国家的主要治理形式和有效管理的必要条件，十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”。因此，现代财政制度的核心内容就是要通过合理的财政授权建立起良好的政府间财政关系，以更有效地履行各级政府的职责。而预算硬约束是政府及政府间财政关系有序和有效运行的基础。

政府预算管理体制是确定政府间财政关系的制度体现和保障，是确定中央与地方以及地方各级政府之间分配关系的根本制度，也是国家财政经济体制的重要组成部分。作为中央与地方财政分配关系的集中表现形式，预算管理体制通过财政分级管理的原则，划定各级政权在财政管理方面的权限、收支范围和财力，处理财政分配中各方面的责、权、利关系，实现财政管理和财政监督。然而这种财政授权的制度安排是建立在法定制度基础之上的，对各级预算主体具有约束性，它反映着一国的财政治理体系与治理能力。

预算管理体制的核心要素是事权、支出责任、财权和财力，因此，预算管理体制的制度设计始终围绕着政府间事权、支出责任、财权财力的集权与分权、集中与分散进行，也就是围绕着政府间事权划分、支出责任的确定、收入的划分以及相应的转移支付制度的确立。各要素之间的关系是环环相扣的:事权划分是前提，是上一级科目，它决定了支出责任的确定，政府支出责任的大小又决定了用以覆盖支出的收入划分形式及程度，而转移支付制度是辅之以分级分税财政体制的一种制度形式，主要用于解决体制设计出现的收入上收、支出下沉的政府间财政格局，并通过它可以更多体现上级财政的政策意图。

一国的预算管理体制是随一国政权结构、行政区域的划分以及管理需要而演变的，新中国成立以来，我国预算管理体制也经历了统收统支、分类分成、总额分成、包干制直至分税制等多次的调整，但无论哪种形式的政府预算管理体制，其设计原则和目的都应该是要规范政府间的财政行为，将各级政府财政及其行为通过制度安排圉于硬预算约束之下。

二、我国政府预算管理体制的设计原则及约束效应

新中国成立后，财政预算管理体制随着政治环境和经济条件的变化经历了多次调整，但从体制的预算约束形式来看主要可以分为三个阶段:1950—1979年为中央集中度比较高的“统收统支”阶段、1980—1993年为基于中央与地方分权的包干阶段、1994年至今为分税制阶段。而不同时期预算管理体制的设计原则不同，其预算约束的程度及产生的效应也不同。

(一)“统收统支”体制的预算约束效应

新中国成立以后至以包干制为特征的中央与地方“分灶吃饭”改革以前，预算体制的基本特征可以说是以中央集中和集权控制为主，是中央与地方“大统一”的格局。

在“统一领导、分级管理”的构建预算管理体制的基本原则下，预算控制与约束的基本内容为:中央的三个统一和地方的三个职权。中央三个统一为:(1)统一的财政方针政策。即国家财政工作的大政方针，根据大权独揽的原则，必须由中央统一制定，地方和部门必须保证执行;(2)统一的财政计划。即国家统一安排的国家预算，规定当年预算收入、支出的规模和构成。地方各级预算是国家预算的组成部分，它的编制、执行和决算都必须在国家统一安排下进行;(3)统一的财政制度。即重要财政制度由中央统一制定颁发，各级地方财政据此执行。地方的三个职权:(1)统筹安排预算权。即在坚持中央统一领导的前提下，授予地方一定的统筹安排预算权;(2)机动财力使用权。即在国家规定的预算内或预算外拥有使用机动财力权;(3)结合地方的实际情况，制定具体执行办法和实施细则权。可以看出，这一原则内容对体制安排的预算约束主要体现在中央的集中统一领导之下，具体表现为“统收统支”和“收支两条线”，即地方的收入统一全部上交中央，地方所需的支出统一全部由中央拨付，且体制基本“一年一定”，收入与支出不挂钩，地方没有财政分配的自主权及相应的责任。所以，这一时期中央财政对地方财政的预算约束更多地表现为一种行政约束。

这种高度集中的预算管理体制，从根本上说是由计划经济体制下社会资源配置方式决定的，它在我国大规模工业化建设初期，缓解了百废待兴与国家财力分散薄弱的矛盾，对于集中全国的人力、物力、财力进行重点建设，无疑发挥了巨大的作用，建立了历史功绩。但是，这种被俗称为“大锅饭”的高度集中的预算统收统支体制与运行机制使财权财力基本上控制在中央政府财政手中，地方财政依附于中央财政。地方能从自身预算收入的增长部分中得到的好处很少，预算收入的增长与可支配支出不挂钩，甚至出现了“鞭打快牛”的现象，即收入增长越多，向中央的上缴也越多。地方由于手中没有财权财力，自然也谈不上什么预算责任和约束，缺乏自身预算约束的意识和主动性，并有着强烈的突破预算的冲动，就是惯于通过各种方式向中央或上级政府争得更多的预算，此举被形象的比喻为“一年四季在于争”，并出现了“会哭的孩子有奶吃”，即向中央诉苦越多的地方，得到的预算支持也越大。此时的软预算约束特征表现为“自下而上”。

(二)“财政包干”体制的预算约束效应

改革开放初期，我国是高度集中的计划财政，作为计划体制下资源配置的中枢，财政控制了绝大部分经济资源。党的十一届三中全会中央提出对经济体制逐步进行全面改革，并要求以扩大地方和企业的财权为起点，以财政体制改革为突破口，先行一步。1980年，国务院颁布了《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》，决定改过去中央与地方“一灶吃饭”为“分灶吃饭”，通过明晰各级政府的事权、财权以及相应的责任，调动各级政府当家理财、增收节支的积极性。

从1980—1993年，我国财政包干体制的演变一共经历了三个阶段: 1980年的“划分收支、分级包干”;1985年的“划分税种、核定收支、分级包干”;1988—1993年多种形式的包干制。

伴随着包干制的体制改革，我国对建立预算体制的原则表述也发生着变化。在继续坚持“统一领导、分级管理”的同时更加强调收支挂钩，权责结合。这种指导建立预算管理体制的原则变化是基于当时环境发生了变化，经济上要扩大地方和企业的经营管理自主权，则财政就必须放权让利，根据新的经济形势对原来的体制进行改革，使财政体制与经济改革开放相适应。

预算管理体制从统收统支到包干制，实际上就是在中央和地方政府间就各级财政的权力和责任、收入分配、支出范围进行承包，这种承包应该是建立在具有约束效应的预算契约合同基础上的。也就是说，这一时期构建预算体制的原则及其体制要求将人们的关注点引向中央与地方间的责、权、利合理划分上来。在预算管理体制由集权向分权过渡的过程中，制度设计要考虑地方政府应有的财政职责权限，制度执行结果要能够使得地方的财政自主性和参与意识、责任意识能够提高。因此，在此期间，不同形式包干制的预算管理制度与之前相比都强调了:(1)在中央和地方政府之间划分收入和支出范围(责任)，地方每年的各项支出，均由各地根据国民经济计划的要求和自己的财力情况统筹安排，中央各部门不再下达支出指标;(2)分级包干。就是在划分收支范围的基础上，确定地方财政收支包干基数，在基数确定后，再确定用地方收入弥补地方支出的方式以及上缴中央或中央给予补助的形式和比例;(3)中央给予地方的分成、上交或补助比例核定后，原则上几年不变。地方在划定的收支范围内，多收可以多支，少收了要少支，自求平衡。在预算执行中，除遇特大自然灾害或国家重大措施出台影响外，一般不再调整地方的包干基数或补助数额。

可以看出，基于包干制的预算管理体制设计，其初衷强调的是权责结合的预算约束与控制，就是改全国“一灶吃饭”为中央地方“分灶吃饭”，实现“千家花钱一家平衡”为“各家花钱自求平衡”。应该说，预算包干制在“多劳多得”的包干效应刺激下，调动了地方增收节支、发展地方经济的积极性，促进了财政收入的增长和国民经济的稳步发展，形成了“一年四季在于增”的局面。但同时又出现了地方重复建设和经济封锁，影响了社会资源的整体有效配置，阻碍了全国统一市场的形成和生产力的合理布局，削弱了财政的宏观调控能力，使得财政收入占国民收入的比重、中央财政收入占全国财政收入的比重严重下滑，同时出现了中央财政极为困难的局面。一方面国家财政收入(不包括内外债)占国内生产总值的比重由1979年的28.4%滑落到1993年的12.6%;另一方面，随着地方分权，中央财政收入占全国财政收入的比重由1979年的46.8%下降为1993年的31.6%。1992年，全国财政收入3500亿元，中央收入1000亿元，地方收入2500亿元;中央财政支出2000亿元，赤字1000亿元。

在这种情况下，预算的硬约束似乎形同虚设，“包而不干”。中央为缓解财政困难，特别是中央财政的困难，采取了一些突破预算约束的办法。一是以费补税。由于减税和包税导致了中央收入的下降，为了弥补中央财力不足，1983年以税收强制性和无偿性为原则，开征了“国家能源交通重点建设基金”，200亿元的基金除了由财政、银行负责解决80亿元外，其余的120亿元，从各地区、各单位的预算外资金中筹集。1989年又直接以加强国家宏观调控能力、平衡预算为目标，出台了“国家预算调节基金”，面向所有国营企事业单位、机关团体、部队和地方政府的预算外资金以及所有集体企业、私营企业和个体工商户缴纳所得税后的利润中按比例征收。二是中央向地方借钱。为了弥补中央财政支出缺口，要求各省作“贡献”，就是不以偿还为目的的“借款”。由于这种预算的软约束行为影响了中央财政的信誉，造成了中央与地方及企业单位的关系紧张，即使是比较富裕的地区也不愿慷慨解囊。三是财政包干体制下，各级财政支配的财力在很大程度上取决于地方上解、中央补助或共享分成的比例和基数的高低，而这些比例或基数的核定又缺乏充分的客观性，难以避免中央和地方之间种种“讨价还价”的因素，各地都倾向于增加支出基数，压缩收入基数，提高分成比例，使得中央与地方政府之间处于无规则的博弈之中。由于“包而不干”，最后矛盾又集中反映到中央财政上来。

所以，在中央政府试图通过包干制以期不断硬化预算约束的同时，统收统支体制下那种地方政府“自下而上”的软预算约束在一定程度上受到限制，但是，一种新的逆向软预算约束开始出现，即中央政府开始通过“自上而下”地索取资源来突破预算限制。

(三)分税制体制的预算约束效应

针对包干制的种种问题，特别是中央财政急剧减少，被动向地方借钱的“弱干强枝”的局面，中央痛下决心要改革包干制财政体制。如何改?一时众说纷纭，经过多方论证，决定借鉴国际上的通行做法，结合我国的具体国情，明确了实行分税制财政体制的方向。其实，在1987年中共十三大报告中就简要地提出了“要在合理划分中央和地方财政收支范围的前提下实行分税制”。但由于当时社会经济环境不具备实施分税所要求的市场经济体制，分税制应该说只是—种愿景和设想，并没有付诸实施。尽管如此，对分税制改革理论与政策的研究及探讨则一直在进行。时任财政部长王丙乾同志在各种场合多次提出要抓紧进行分税制的试点工作并亲自或组织财政部相关司局广泛听取各方面意见，进行深入的调查研究。经过缜密研究和反复测算，于1990年设计了分税制财政体制试点改革的初步方案。1992年，邓小平南巡讲话确立了我国市场经济的改革模式，同年，在党的十四大报告又明确提出了“要逐步实行税利分流和分税制”。1992年6月5日，财政部公布了《关于实行“分税制”财政体制试点办法》，并选择天津市、辽宁省等9个地方开始了进行分税制的试点。

可以看出，分税制财政体制启动于社会主义市场经济改革背景之下，目的是为了进一步规范中央与地方的财政分配关系，因此对建立预算体制的理论依据和现实依据的描述有了明显的市场经济色彩。理论依据中更多的是引用公共产品与服务理论、财政联邦主义理论等，而现实依据则比较多的谈及保障各级政府履行职能的财权、财力、调节财政能力差异、公平与效率以及促进统一市场体系形成等。财政决策部门设计分税制方案时在借鉴国外做法及结合我国具体情况基础上实行分税制的指导思想是:通过分税制，建立一个适应社会主义市场经济需要的财政运行机制，健全和强化行政职能，调动中央和地方两个方面的积极性，实现各级政府财力分配的科学化、规范化，在国家法律和政策的规定范围内，实现各级财政自主管理。具体地说，必须遵循以下原则:正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入合理增长，逐步提高中央财政收入的比重，合理调节地区之间财力分配。坚持统一政策与分级管理相结合的原则。坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。并据此进行了中央和地方间税种的划分、支出和事权范围的确定、基数的确定、税收返还、转移支付等预算制度设计。

就强化预算控制与约束来说，分税制财政管理体制建立和健全了分级预算制度，明确了各级地方政府的收入和支出范围，使得财政资金筹集和分配比较规范，1995年《预算法》的实施，更强化了地方政府的财政平衡的责任意识。但是，这一改革的制度设计关心的重点是收入的划分，并没有同时调整支出责任。而在收入划分上，各级政府都是“层层抓大”，将大税种抓在自己手中。此后中央又几次重新调整了与地方的收入划分，如1998年将属于地方的证券交易税变成共享税，2002年将属于地方的两个所得税变成共享税等。同时，从中央开始，各级政府都逐层将事权下压，例如，本来属于中央的出口退税现在要求地方也承担一部分，2004年又将一些负担比较重的中央企业下放给地方。收入上层层收权和支出层层将责任下放的结果就是地方政府在收入和支出上的不均衡，导致地方财政自给能力逐步下降。

随着收入的层层上收，事权层层下放，致使地方政府特别是县市级财政陷入困境，但是县市级政府并没有选择“有多少钱办多少事”，而是在可以利用的预算内资源非常有限的情况下，政绩考核的激励机制又诱导地方政府产生突破预算约束而借债做事的强烈冲动，所以，在“税源”与“费源”有限的情况下，纷纷选择了突破预算限制，走向“负债经营”。并且，这种软预算约束又从政府间扩大至一级政府所辖区域范围之内，例如上级政府通过专项转移支付拿出一部分资金并要求地方政府配套来鼓励下级政府利用各种方法集资完成某项工程，地方政府向企业和个人征收正式税收之外的各种苛捐杂税，以及通过各种政治压力或交换关系诱使所辖区域的企业或其他实体单向政府倡导的政绩项目或者其他公共设施出资。在这种软预算约束下，地方政府账面上的财力对其行为并不能构成实质性的约束，地方政府可以通过权力在其管辖范围内攫取其他组织和个人的资源来突破现有预算限制，而且地方政府在分权体制下自己所确定的目标和完成目标所选择的行为都已经建立在这种突破预算的预期之上。近些年来的地方融资平台的迅速发展、地方政府向民间直接借债及担保负债、地方政府的土地财政等，都是地方政府为了突破现有的预算限制及预算法的规定而通过权力向下索取资源来完成政府的政策目标。地方政府债务快速膨胀，地方政府债务收支未完全纳入预算管理，债务监管不到位;部分地区和行业偿债能力弱，存在着风险隐患，而这种财政风险在地方存在对中央政府的救助预期下被弱化了。

而这时的软预算约束相比统收统支与包干制体制呈现出的则是一种各级政府之间自上而下与自下而上的软预算约束相互交织的特征。

三、硬化预算约束的改革对策及顶层设计

无论是“统收统支”体制下的自下而上的软预算约束还是包干制自上而下软预算约束以及分税制中的上下交织的软预算约束表明，预算固有的约束效应一直处在“一统就死、一放就乱”的尴尬境地。如何改变这种情况，真正实现预算的硬约束?从国际上看，20世纪90代初，巴西、加拿大、阿根廷、匈牙利等国地方政府赤字和债务增长迅速，主要原因就是对地方政府预算约束软化。越来越多的国家为抑制地方政府过度支出，通过完善政府间财政关系，硬化预算约束，从而防范地方政府将其支出责任或债务风险向上级政府转嫁。因此，硬化政府间预算约束，明确各级政府财政债务及其偿债责任，对于防范地方政府债务风险很有必要。

以上说明，政府间财政关系的处理既要有良好的预算管理制度设计，更要有一个遵守财经纪律、硬化预算约束的运行环境。目前，我国政府间财政关系无论在制度设计空间方面还是在预算约束上，都存在一些问题，焦点还是事权与支出责任不清晰。因此，除了目前广泛热议的要在各级政府之间调整事权和支出责任、调整税收的归属及分成的比例以及转移支付制度外，还要重视进行有利于预算发挥其控制功能的顶层制度设计，这一点在党的十八届三中全会决议中已有所体现。

(一)以“激励相容”为预算约束的基本原则

如何设计带有预算约束力的政府预算管理制度框架?前提应建立在合理划分各级政府的职能，明确各自的收入和支出责任，真正让不同层级的政府分职治事、各司其责，从而高效提供相应的公共产品和服务。遵循现代国家的通行做法，这种划分需按照外部性、信息处理的复杂性和激励相容三原则进行，其中从有利于增强预算约束来说，激励相容应该是基本的原则。

“激励相容”是美国学者哈维茨(Hurwiez)在创立的机制设计理论中最早提出的，是指在市场经济中，每个理性经济人都会有自利的一面，其个人行为会按自利的规则行为行动。如果能有一种制度安排，使行为人追求个人利益的行为，正好与企业实现集体价值最大化的目标相吻合，这一制度安排就是“激励相容”。以激励相容原则进行政府间预算体制设计就是要使得所有的公共产品与服务的提供者或参与人——各级政府即使按照有利于本区域利益的方式去运作，也能实现整体利益最大化。

与市场经济相对应的政府分权财政管理体制，也被称为财政联邦主义，其重要特征之一是各层级政府分工履行公共财政职能，各级政府间在事权和支出责任上应有比较清晰的划分，分工的原则是保证市场更有效地发挥资源配置的决定性作用。在财政联邦主义分级财政体制下，各级政府有着比较充分的投资决策权，而作为各级政府地方官，都有着“为官一任、造福一方”的愿望，同时，在经济增长与社会发展的双重政绩考核要求下，这种愿望具体化为投资的冲动。如新型城镇化建设的战略目标迅速演变成基层地方政府盖房子及摊派购房的行为、上海建立自贸区效应引发各地方几乎都将建设自贸区纳入自己的发展战略中，如此等等，以实现各地方福利和利益的最大化。这种情况往往又会与整体战略目标与政策产生差异并有悖于上级政府的决策意图，诱发地方债增大的风险及影响市场经济统一市场的形成等等。而在激励相容原则下设计的体制就是要使地方政府能够理性地考虑本区域的发展策略，在实现本区域利益最大化的同时，又与中央政府所期望的目标相一致，从而使地方政府自愿按照策略设计者的期望采取行动，实现中央政府与地方政府的“双赢”或各级政府的“多赢”。

(二)改收支平衡控制为支出预算控制

预算平衡限制是要求预算编制和执行必须遵守收支平衡的原则，实际上就是“以收定支”的方法。在平衡限制下，预算执行中如若收大于支，则应通过一定的机制如纳入预算稳定调节基金后再经过法定程序批准调整预算使用;若收不抵支则应压缩相应开支以平衡预算。这种看似严格的限制形式在实践中会带来严重的预算软约束，并且容易造成预算调节的“顺周期”问题，即在经济不景气时，收入预算原本难以完成，但在平衡限制的情况下，政府面对收支矛盾和政绩考核，为了不突破预算赤字规模又满足支出需要往往“竭泽而渔”，不是通过限制支出而是不考虑税源实际情况一味强调和固化税收的任务意识，通过增加税收甚至出售资产来实现平衡。这种简单而不是动态调整的“税收任务意识”扭曲了正常的征管行为，容易引发“过头税”“寅吃卯粮”“杀鸡取卵”等等税收执法的乱象，从而增加了经济实体的负担，进一步加剧了经济的衰退。如在我国由于经济增长放缓导致财政收入下滑的情况下，各地政府及财政部门为了保证人大批准的收入任务却在千方百计忙于寻找和稳住税源，以保证税收任务完成，媒体对多地财政局长为收入“急白了头发”的描述就是足以佐证;而当经济过热时，税源充裕，本可以通过增加税收加以调节，但此时财政部门基于预算平衡目标以及避免抬高收入预算基数反而对采取这种逆向调节的手段不积极，“藏富于民”，从而加剧了经济的过热。因此，现代预算管理改革的趋向是将预算限额集中在控制支出总额方面，并且独立于收入限额，即不与收入限额挂钩。预算支出限额制度作为一种严格的资源“定量配给”机制发挥作用，它不允许支出部门随意提出超过限额的支出需求。因此，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，审核预算的重点由财政收支平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，这是一项重大的机制变化，这一变化在新修订的《预算法》中给予了法律依据，即建立跨年度预算平衡机制。

(三)建立跨期预算平衡机制

如果将目前预算控制的重点转到预算支出政策和具体支出项目上来，而收入预算只作为预期目标，就会使得预算收支平衡状态在预算执行中因经济的波动有可能会被打破，并且还会出现支出增长过快问题，在发展中国家尤为如此。所以与之配套的就是在建立起中长期重大事项的科学论证机制基础上，改年度预算平衡控制机制为跨年度预算平衡控制机制，并将预算支出政策、支出重点及支出规模置于跨年度中期预算的基础之上。跨年中期预算规划通常是为期3—5年(有些国家更长)的、滚动的、具有约束力的预算规划，它为政府和政府各部门提供每个未来财政年度中支出预算必需遵守的预算限额，即中期预算的核心就是确立支出限额，据以对支出、赤字和债务总量实施控制。并且，该规划每年的支出估计数可以依据政府的政策、经济状况的改变以及各规划的修正做出相应的调整，然而一旦调整完毕后，支出限额便成为编制年度预算时务必遵守的界限。跨年中期预算的主要作用是确定未来各年度的预算限额，并以年度预算限额作为预算编制的重要依据。与一年一定的预算限额(年度预算)办法相比，以跨年中期预算规划实施预算限额的好处是显而易见的，它便于政府研究分年开支重点并落实到年度预算，并以此更强有力地约束各支出部门的支出需求，有利于更好地确保政府预算支出政策的前瞻性和可持续性，减弱经济波动及政府领导人的更替对预算和政策造成的负面影响。

【参考文献】

李燕:《财政可持续发展与透明视角下的中期预算探究》，载《中国行政管理》，2012年第9期。

李燕:《政府预算理论与实务》，中国财政经济出版社2010年版。

刘克崮、贾康:《中国财税改革三十年亲历与回顾》，经济科学出版社2008年版。

楼继伟:《解读三中全会深化财税改革三大亮点》，载《人民日报》，2013年11月21日。

楼继伟:《中国政府间财政关系再思考》，中国财政经济出版社2013年版。

马骏、侯一麟:《中国政绩预算中的非正式制度》，载《经济研究》，2004年第10期。

周雪光:《“逆向软预算约束”:一个政府行为的组织分析》，载《中国社会科学》，2005年第2期。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版。

【注释】

[1]本文是李燕教授主持的国家社会科学基金重点项目“建设现代预算制度研究”(14AZD022)、国家社会科学基金项目“财政民主与监督的环境基础研究”(09BZZ036)、北京市哲学社会科学规划项目“财政监督视角下的全口径、多维度政府预算报告体系构建研究”(11JGB091)以及中国财政发展协同创新中心、中央财经大学重大科研课题培育项目、中财—鹏元地方债研究所“国家治理能力提升下的政府施政行为规范研究”项目的阶段性成果。并已部分发表于《中央财经大学学报》2014年第11期。

[2]李燕，女，中国财政发展协同创新中心、中央财经大学财政学院教授、博士生导师，中央财经大学政府预算管理研究所所长，研究方向主要为政府预算理论与政策、政府预算管理实务、财政理论与政策等。