基于源头治理的地方预算体制改革

胡宁生　张荣凤^[1]

内容摘要:推进地方预算体制改革是从源头上提升地方治理现代化的重要举措。地方预算体制改革是系统工程，但关键是要从源头上取得突破。厘清地方预算源头的两大法宝是强化人大的审议与公众的参与。审计部门提前介入是保障地方预算源头清澄的重要制度安排。

关键词:预算体制改革　治理　审计

一、推进地方预算体制改革是从源头上提升地方治理现代化

中国共产党十八届三中全会明确提出了深水区和攻坚阶段上改革的总体目标，到2020年，要在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。这其中理所当然的包含着中央和地方的公共预算制度的建设和完善。

从地方政府改革的层面来审视，地方公共预算制度的改革和成熟定型，不仅仅是实现地方治理现代化的一个普通环节，而是其中的处于源头地位的重要环节。中国共产党的十八届三中全会在有关创新社会治理体制的顶层设计中提出需要改进社会治理方式，坚持源头治理的重要策略。从更广泛的意义上讲，源头治理不仅是改进社会治理的一种有效方式，也是从整体上提升地方治理现代化水平的一种有效策略。

在提升地方政治理现代化的过程中，公共预算体制改革及相应制度的建设之所以成为地方整体制度建设的源头，其理由有二。首先，地方各个领域公共治理的制度建设的核心是将公共权力的运行关入笼子之中、置于阳光之下，确保其运行的合法、合理、有效。目前包括今后相当长时期中，中国地方治理仍然要以经济建设为中心、要以完善市场体制为推动力，因而公共权力的使用和运行首先表现在公共财税及资金的使用与管理上。这直接和公共预算体制及相应的制度联系在一起。

其次，从目前地方治理的制度建设的现状来思考，公共权力运行中监督最为薄弱、也是缺漏最大的方面恰恰就是公共资金的投入与使用。现在审查出的各类贪腐行为、违规现象、不正之风，没有一件不是和钱财有关的。而这些被侵吞、瓜分、挪用、挥霍的钱财又都和预算内和预算外的支出直接或间接地联系在一起，即或多或少都与预算体制不健全、预算编制不合理、预算执行不严格相关联。一旦地方预算体制和制度合法、合理、合规了，没有那些供一些人非法或违规使用的钱财和资金了，贪腐、乱纪、违规也就必然成为无木之木、无水之源。反腐攻坚战要能真正取得胜利，必由之路是要从运动反腐、群众反腐到制度反腐，这就需要设立一系列的制度，使得有贪腐之心的人，不能贪、不敢贪、不想贪，在这一系列的制度设计中，严格的预算制度设计一定是处在首位的。

预算反映政府的政策，体现政府活动的范围和方向，预算形式上记载的是政府的收支，实际上反映着政府的施政方针。就目前和今后一段时期地方层面的体制改革和制度建设来说，以预算体制改革和相应的制度建设来带动其他领域和方面的制度建设是一个值得考虑的思路。中国地方的党治和吏治要纳入法治的轨道，公共权力要真正在阳光下运行、在笼子中使用，就需要在公共预算体制改革和制度建设这一源头上取得突破。

二、地方预算体制改革是系统工程但关键是要从源头上取得突破

公共预算体制改革是整体财税体制改革的一部分。改革攻坚阶段上的财税体制改革包括预算体制改革，不是政策上的修修补补，更不是扬汤止沸，而是一场关系国家治理现代化的深刻变革，是一次立足全局、着眼长远的制度创新和系统性重构。现代预算制度是现代财政制度的基础，从中央层面的决策来看，改进预算管理制度主要从七方面推进:以推进预算公开为核心，建立透明预算制度;完善政府预算体系，研究清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项;改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制;完善转移支付制度;加强预算执行管理;规范地方政府债务管理;全面规范税收优惠政策。^[2]

同时中央层面也规定了预算体制改革首要任务，即把建立透明预算制度放在预算改革首位。预算公开本质上是政府行为的透明，是建设阳光政府、责任政府的需要，也是依法行政、防范财政风险的需要。我们常说，财政收入“取之于民、用之于民”，怎么让群众能看懂、社会能监督?提高透明度是最有效的途径(王洛忠、李姗、李帆，2011)。

地方预算体制改革当然要服从全局和中央的预算体制改革的部署，但地方层面的预算体制改革一方面要细化和具体落实中央的部署;另一方面，地方的预算体制改革应从地方的实际出发，确立必要的和可行的突破口。

现在不少研究地方预算制度改革的论文强调要加强对中期预算执行和后期预算支出结果的监督，这固然有一定的道理。因为预算的编制再合理、再完善，对预算编制的审查再合法、再严格，如果预算的执行缺乏监督，对预算执行结果缺乏评估，整个预算仍然会出问题。但是从中国地方预算体制的实际构成和运行来看，相当多的问题部分是出在预算的编制、审核不合理上，即在预算的源头上就出了问题。

之所以应当将近期地方预算体制改革和现代预算制度建设的源头锁定在预算的编制和审查环节或阶段上，是基于下列的思考:

首先，地方预算体制改革必须朝着建立现代公共预算制度的方向努力。计划经济体制下的地方预算是纯粹的政府预算，在建立市场经济体制的初期，地方预算仍然保留着政府预算的残余。经过近几年的理论和实践探索，让预算从政府说了算的单一的财税收支中走出来，转变为公共预算，已经成为一种共识。要让预算从政府部门自说自话，既当计划者，又当执行者，还当评估者，转变为多元、民主、法治的过程，在预算过程的源头即预算的编制和审核职代会阶段上，就应由纳税人和公共利益的载体的公众作为不可缺的参与者，由代表人民的地方人大作为权威的审查者、由地方审计机关作为法定的专职的介入者。

其次，只有确保了地方预算编制民主、编制合法，预算的执行才有坚实的基础。公共预算仅仅有编制、审核的环节固然不完整，公共预算的目标必须在执行中得到实现，而且预算执行的好坏，也只有经过最终的审核才能知道。但是，预算执行的依据是预算的编制，只有编制是合理的、并且是合法的，预算的执行才有可能是有效的，并且预算执行中公众监督的前提必须是预算的支出符合公众的要求，这种要求只有在预算编制时吸纳公众的诉求才能得到确认。至于预算执行效果的评估，更应当以预算开始阶段的编制为基准。预算执行的评估就是将预算的支出、达到的效果与预算编制中计划的项目逐一加以对照。因此，处于公共预算源头的工作十分重要。

第三，只有确保了在预算的编制及其审核环节上的民主性和合法性，预算执行的监督和结果的评估才能发挥作用。地方公共预算过程许多问题的确出在预算的执行中，一些地方政府部门不按预算编制程序的规定，不列出需按法律程序审核的项目支出，使得预算执行过程中资金或闲置不用，或被私人侵吞、挪用、移作它用，或被超标使用，等等。一些预算编制中列出的项目或支出，执行后被发现是不当的、低效的、甚至是失误的。但是，这些预算执行中发现的问题，只有作为重要的信息，让公众、地方人大预算审核机关、地方专职的审计机构知晓，并作为教训引入到后续的公共预算编制与审核中，才能真正促进地方公共预算水平的提升。

三、括清地方预算源头的两大法宝是人大的审议与公众的参与

传统的单一政府预算，预算的编制本着政府部门做出，预算编制几上几下的审核仍旧由政府操控。这种做法与现代公共预算的要求是不相符合的。而西方地方预算制度的设计重视源头上的审议，但主要是依靠议会中的政党论争和利益集团的介入。要让地方公共预算正本清源，既不能死守传统的僵化做法，也不能照搬西方的那一套。中国有自己的历史传统、政治体制和基本国情，我们要做的是用法治的权威与程序以及人民的参与与监督来管好公共钱袋子。

我国宪法规定了人民代表大会的预算审批权。纳税人的钱花到哪，怎么花，当然是纳税人说了算，都应经过纳税人的决定和认可。因而，作为纳税人代言人的人大代表拥有对政府预算的审查和批准的权力。中央预算由全国人民代表大会审查和批准，地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。作为人大预算审查机构，预算委员会要把依靠人大代表审查监督政府预算放在更加重要的位置，充分发挥人大代表的作用。抓住了这个环节，就抓住了政府预算审批的切入点和突破点，就抓住了政府预算审批的要害和关键。

地方人大首先要促进预算编制的改进和规范。加快预算制度改革，将政府的所有收支纳入预算，先有预算，后有支出，严格按照批准的预算支出，其重要内容之一就是提前编制预算，细化预算内容，编制部门预算。这既是实现“人大按预算监督、政府按预算执行、审计机关按预算审计”的需要，也是加强和改善预算监督工作的重要基础和前提，更是人大和政府搞好预算监督的共同责任。各级政府及财政部门应自觉接受监督，深化预算制度改革，按照自上而下、自下而上、上下结合、综合平衡的民主程序，编制部门预算。抓紧完善预算编制的基础，改善预算科目设置，按资金使用目的和性质划分科目，结合实际情况，核定预算支出标准，摸清预算单位基本情况，更公平、公开地分配财政资金。在此基础上，按照人大批准的预算，及时批复预算，集中力量开展预算执行的日常监督，加强对预算资金使用情况的检查监督。

要充分发挥地方人大在公共预算源头的审核、监督作用，就要加强人大代表的责任感和使命感。我们国家的一切权力属于人民，而行使国家权力的机关是各级人民代表大会。人大代表作为人民代表大会的组成人员，应代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参与行使国家权力，包括对政府预算的审查和批准。人大代表要意识到自己的责任与使命，充分认识预算审查批准的重要性，不断加强对政府“钱袋子”的监督意识，要以对人民高度负责的精神，认真、深入地审查政府预算，积极发表意见，对是否批准政府预算行使好代表神圣的权利。

同时，还要为地方人大代表行使预算审批权提供保障。人大及其有关工作机构和政府及其有关部门，要为人大代表行使预算审查批准权力提供各项保障，包括信息保障、技术保障、时间保障等。要及早将预算草案及其相关材料提交给代表，使代表有充足的时间来仔细阅读政府预算报告，有充足的时间来审查政府预算草案。可以根据情况需要，适时组织代表对政府预算或政府预算的某些项目进行专门座谈或专门调查，使代表能了解更多的情况，以便更好地审议政府预算。要加强代表培训工作。要通过培训，提高广大代表的代表意识和责任意识，提高代表的预算审议能力。政府部门要为人大代表提供明了易懂、编制细化的预算草案和相关资料，增大预算的透明度，保障人大代表的知情权，确保代表审有资料、查有数据、议有参考。

地方人大对地方公共预算源头的审核、监督的基础是公众的民主参与。传统的政府预算的做法，一般是财政部门根据政府各个部门的要求和职能需要编制，报人大表决通过后实施。在人大的讨论中，通常只是针对预算构成比例，细化到具体项目的较少。虽然近年来随着政府决策民主化、科学化进程的加快，各级人大加强了预算审查，而这毕竟只限于人大内部。只有让公众进入公共预算的议程，扩大社会参与层面，广泛吸收民意，形成“参与式预算”，才能打破政府预算编制、审核的封闭式运行模式。

从行政预算或单一的政府预算走向公共预算，这就是走民主预算的道路。我国财政预算经历了由“国家机密、不得向社会公开”到“部分预算向人大代表公开”，再到“预算向社会公众公开”三个历程。近年来，中央和地方各级政府都积极推动财政预算公开，向社会“摊开”自己的“账本”。公共预算，目的是为老百姓服务，我们原来的预算是为政府服务。要把钱用在社会公共福利，而不是政府上。在国外，政府开销是很少的一部分，要削减政府开销为社会服务。我们是政府机关越来越大，把预算吃掉了。第二是要有公众参与，要公开，要参与。这才叫公共预算。

要让普通公众参与讨论由自己缴纳的税款形成的公共财政如何交由政府来使用，其前提条件下就要实行预算公开。地方预算公开包括两个层次，一是向权力机关即地方人大公开，接受代表的审议;二是向公众公开，以保障公众的知情权、参与权和监督权。然而，在实际运作中，每年“两会”期间，地方人大代表们几天之内要审议多份重头报告，能真正用于审议预算报告的时间寥寥无几，而且许多时候还抱怨看不懂。至于普通大众，更是无缘接触预算报告，就算有所知晓，只言片语也只是从媒体的零星报道中获知，根本无法参与到预算过程中来。所以，及早公布政府预算，不要等到正式公布那一天才解密，无疑是非常必要的。

在我国香港特区，政府让预算早早“泄密”。香港的政府财政预算不是在出炉之后才向社会公布的，而是在制定的过程中就阶段性地向社会及民众咨询，获得反馈后进行修改，如此往复。一般性的公众咨询会提前3—4个月，于前一年年底全面展开。其时，政府开设热线电话、宣传网站、发布广告、举办民意调查、收集市民信函，了解市民对香港经济的看法;政府财金官员，包括财政司司长都会实地考察，走访商户、公司、社团，切身感受经济调整对民生的影响;“财年”结束前的1个月，财政司司长会提交财政预算案，让立法会议员有足够的时间研读与辩论。预算案发布后，财政司司长又要再度奔波于电台、电视台等公众舆论平台，举办记者招待会，现身各类论坛和会场等公共场所，详解预算案方方面面，明示于公众。如此不厌其烦地收集民意解释预算，体现的正是对公众参与权的尊重。^[3]

目前在地方预算编制流程中，职能部门与财政部门之间的上报批复，再到提交人大审议，时间大约有8个月，完全有时间征求民众的意见，听取公众的需求，听取专业中介的分析，使政府预算得以修正，以免预算一出台，部分内容与民意观感甚远，徒惹众怨，引发对预算支出合法性的质疑。就此而言，已不仅仅是预算编制的技术性问题，更涉及到公共决策是否科学民主，预算支出是否合理的原则性问题。

地方预算很复杂，但预算也可以很简单。连在乡镇一级，公众也有能力参与预算的审查。例如:2006年，浙江温岭新河镇就召开过“民主恳谈会”，120名公众对该镇即将提交人大审议的预算草案进行“预审”。镇政府将年度预算交给公众讨论，这是中国财政史上的第一次，专家称之“真正意义上的公共预算”。试问一下，我们的省级、市级是否有过真正的公共预算?^[4]

预算是政府决策的集中表现。预算不仅应该让公民看得见，看得懂，还应该得到纳税人和代议机构的同意，这是世界通例。但公开只是透明的第一步，对政府来说，预算编制如何反映民众诉求，预算报告如何公开、什么时候公开、以什么方式公开等等，许多细节需要推进完善，如此才能真正透明，体现民主。

预算改革总的来讲是个中性改革，不涉及直选，只涉及政府怎么花纳税人的钱。从老百姓的角度看，这很合理;从官员的角度讲，风险小得多，双方都可以接受。从中央的角度看，这个方案也可控制地方官员贪污腐败。所以我们认为，从中央到老百姓，都能够认可这个中性改革的方案，而且官员的行为也会发生变化，不会像选举那样大，但也会变化。比如，温岭的官员对老百姓就客气得多。

在大多数人的观念中，公共预算是政府的事情。地方公共预算体制改革的实质则是要创造各种方式和渠道，让公众参与进来，监督也是参与的一种。对于地方政府来讲，它的资金已经主要不是来源于国有企业的收入，而是来自于社会群众的税收，因此，政府财政如何开销，已经不能再由政府单独说了算，而必须有社会的介入，政府也必须对社会负责。所谓公共预算改革，就是政府预算要公开，不仅信息要公开，而且要允许社会对预算过程的介入和参与。^[5]

民意压力更容易形成制度，比如，温岭从开始实行协商式预算以来，这里的书记已经换了三任，市长也换了三任，人大主任也换两任，民主恳谈和参与式预算依然能持续，并且每年都有点新的进步，这就形成了基本确认下来的制度。

四、审计部门提前介入是保障地方预算源头清澄的重要制度安排

一般的审计理论认为，审计机关具有经济监督、经济评论和经济鉴证这三方面的职能，这些职能的发挥应当贯穿于审计活动的全过程。但在实际的审计活动中，无论是国家审计、社会审计还是内部审计，大量进行的还是事后审计，如法纪审计、财务决算审计和行政事业单位的定期审计等等。事中审计，特别是事前审计还未引起足够的重视(高毓基，1990)。

现代审计理论则强调，地方审计机关不能满足于简单的封闭运行，应当前瞻性地对社会经济趋势及可能存在的重大问题提前做出预判和预警，应当围绕国民经济的热点、难点和重点问题有针对性地提出揭示倾向性问题的审计意见。

做好事前审计要求审计人员在被审计单位的财政财务收支和经济业务发生之前进行审计。这种审计主要对单位的计划、方案、预算制定的审查，经济合同批准之前的审查，经营决策及其可行性研究报告的审查。事前审计可以起预防作用，减少失误，防止弊端，有助于实现决策的科学化。

地方审计机关从事的国家审计，应当重点关注政府责任，首先是政府公共责任的确立，具体包括揭露政府责任的滥用，发现政府责任的缺失和促进政府责任效率的提高。

作为社会主义制度内法定的经济监督部门，各级审计机关，包括地方审计机关，在公共预算方面，应当受托于人民，担当起看守人和防卫者的职责，从源头上介入预算审计。要做到这一点，就需要加大对预算编制审计的力度。

首先，要审查预算编制是否符合预算法等法律法规和国家的有关政策。是否坚持了量入为出、收支平衡的原则和预算编制有无细化到明细科目、细化到具体部门。

其次，要审查预算编制依据和标准是否充分、合理。主要审计公职人员经费标准是否准确，公用经费定额是否合理。专项经费政策依据是否充分和重大项目支出是否经过科学论证，是否有可行性预测。

第三，要审查预算收入是否真实、可靠。主要审计收入是否包括纳入预算管理的所有一般预算收入及基金预算收入。是否在对国民经济和社会发展进行科学预测的基础上，对预算收入的增长进行科学预测。是否将上年的非正常收入、本年度已减少的收入纳入预算收入的范围。^[6]

第四，要审查预算支出是否合法、合理。主要审计支出结构是否优化合理，是否在保工资、保运转、保稳定的基础上，围绕政府中心工作，按轻重缓急合理安排教育、科技、农业、卫生、环保等重点支出。财政供给范围是否规范，财政资金是否退出竞争性、经营性领域，是否将经营性事业单位、公司或行业协会的单位和部门逐步推向市场，与财政供给脱钩。预备费的设置是否符合预算法的规定，按照本级预算支出的1%至3%安排。上级专项拨款的安排使用是否符合规定，是否按预算管理体制办理对下级财政返还和转移支付等。

另外，还要审查部门预算编制是否真实、准确。由于部门预算组成了政府预算，因此，进行预算编制审计，除了审查财政部门编制的预算草案外，还应抽查部分政府部门编制的部门预算。对部门预算编制审计的重点:一是审查部门预算编制是否经过“两上两下”的程序。二是审查部门预算是否按零基预算方法编制，彻底改变“基数加增长”的做法。三是审查部门预算编制的内容是否完整、真实。各项收入是否全部纳入预算，行政性收费和预算外收入是否列明具体单位和项目，各项支出是否真实，是否多报、虚报项目支出。

【参考文献】

《一场关系国家治理现代化的深刻变革:财政部部长楼继伟详解深化财税体制改革总体方案》，参见:http://www．21ccom．net/articles/zgyj/ggcx/article_20140704108831.html。

王洛忠、李姗、李帆:《中国政府预算公开的现状、问题与对策》，载《财政监督》，2011年第12期。

《有公众参与，才有真正的公共预算》，参见:http://news.21cn.com/today/topic/ 2012/01/14/10496478.shtml。

《预算改革:从“公开”到“公共”——专访世界与中国研究所所长李凡》，参见: http://www.chinanews.com/gn/2011/01－20/2800870.shtml。

《温岭:“参与式预算”的民主样本》，参见:http://www.chinanews.com/gn/2011/ 01－20/2800865.shtm l。

高毓基:《论事前审计》，载《华东经济管理》，1990年第2期。

詹红梅:《财政预算编制和预算执行审计中存在的问题及建议》，http://www．audit．gov．cn/n1057/n1072/n1342/1720222.html。

【注释】

[1]胡宁生，女，南京审计学院教授;张凤荣，女，江苏省财政厅副处长。

[2]《一场关系国家治理现代化的深刻变革:财政部部长楼继伟详解深化财税体制改革总体方案》，参见http://www.21ccom.net/articles/zgyj/ggcx/article_20140704108831.html。

[3]《有公众参与，才有真正的公共预算》，参见:http://news.21cn.com/today/topic/2012/ 01/14/10496478.shtml。

[4]《预算改革:从“公开”到“公共”——专访世界与中国研究所所长李凡》，参见: http://www.chinanews.com/gn/2011/01－20/2800870.shtml。

[5]《温岭:“参与式预算”的民主样本》，参见:http://www.chinanews.com/gn/2011/01－20/2800865.shtml。

[6]詹红梅:《财政预算编制和预算执行审计中存在的问题及建议》，http://www．audit．gov．cn/n1057/n1072/n1342/1720222.html。