人大预算监督效力评价和改革路径选择

时间：2023-09-03 百科知识版权反馈

【摘要】：总体来看，人大预算监督象征意义大于实质意义。为了实现人大预算监督从形式向实质的转变，近期可以将改革重点放在较容易解决的技术性层面上，但是长期来看深层次的制度性改革必须进行。基于立法部门预算监督效力评价标准，通过对专家学者和人大代表的问卷调查，本文对人大预算监督情况进行了定量和定性评价，提出了改进人大预算监督的近期改革重点和远期改革难点。

魏　陆^[2]

内容摘要:立法部门对行政部门的预算进行监督具有扎实的理论基础和丰富的政策实践。基于多国立法机构预算监督实践，从权力保障、能力建设和约束机制这三个维度构建了一套评判立法部门预算监督效力高低的标准，并利用这一标准对我国人大预算监督情况进行了问卷调查和定量定性评价，其中，目前我国《宪法》中关于人大预算监督权限的保障性等指标得分较高，而人大代表与社会公众之间预算委托代理关系的强度等指标得分较低。总体来看，人大预算监督象征意义大于实质意义。为了实现人大预算监督从形式向实质的转变，近期可以将改革重点放在较容易解决的技术性层面上，但是长期来看深层次的制度性改革必须进行。

关键词:人大　预算监督　预算改革

人大预算监督具有扎实的理论基础和丰富的政策实践，近年来各级人大在加强预算监督方面进行了积极探索，人大预算监督效力显著提高，但是仍存在较大的不足，没有实现实质性预算监督。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度”;“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”，对人大预算审查和监督提出了更高的要求。基于立法部门预算监督效力评价标准，通过对专家学者和人大代表的问卷调查，本文对人大预算监督情况进行了定量和定性评价，提出了改进人大预算监督的近期改革重点和远期改革难点。

一、预算与立法部门预算监督

公共预算反映了政府活动的范围、内容、政策导向，是公共财政运作的控制和组织系统，也是立法部门和社会公众对政府进行监督和制约的重要工具或“制度载体”，在各国政治经济生活中都占据着非常重要的地位。美国著名预算专家阿伦·威尔达夫斯基(Aaron Wildavsky)认为:预算——即企图通过政治过程配置稀缺的金融资源，以实现各种美好生活——是政治过程的中心(威尔达夫斯基、凯顿，2006:7)。沃伦(Warren)认为，预算乃行政机构的生命之源(沃伦，2005:172)。预算资金是行政机构运作的经济基础，控制住政府的预算，就控制住了政府，预算监督是预算民主和法治的重要体现。

作为现代民主政治体制的一个重要组成部分，立法部门对行政部门的预算进行监督具有坚实的法理基础。根据契约理论，预算是社会公众与政府就政府的活动范围和方向所形成的委托代理契约关系，委托人(社会公众)和代理人(政府)存在信息不对称，代理人的预算机会主义行为(表现为逆向选择和道德风险)可能会损害委托人的利益，立法机关作为人民选出的代表，当然有权监督政府如何花纳税人的钱。权力有作恶滥用的自然本性(伦斯基，1988:8)，根据公共选择理论，预算过程是一个公共决策过程，由于政府决策机制的缺陷以及政府决策参与者的利己主义行为取向，很可能产生滥用公共权力、非法谋取私利和低效率等“经济人”行为，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。根据宪政分权说，立法、行政、司法三权分立是现代宪政制度的核心，其出发点是建立一个权力相互制衡和监督的机制，立法部门对行政部门的预算进行审查和监督是宪政分权和民主政治的本质要求，是实现预算民主的重要途径，立法机构的这一权力在多数国家受到宪法保障。正如约瑟夫·怀特和艾伦·威尔达夫斯基所指出的那样:“(美国)三权分立的原则不是为提高政府效率而设计的，而是为防止权力的滥用(卡恩、希尔德雷思，2010:52)。”

立法机构的预算监督还有丰富的制度实践。根据立法机构预算权力的大小，阿克塞尔罗德(Axelrod)将立法机构分为相对积极的议会、反应型的议会、边缘化的议会、橡皮图章型的议会四种类型，其预算权力由强到弱(Axelrod，1988);诺顿(Norton，1993)将立法机构划分为制定预算的议会、影响预算的议会、批准预算的议会三种类型，这三种类型的预算权力也是由强到弱。根据立法机构在预算资源配置中发挥的作用，可以对立法机构预算权力的大小进行评估(林慕华，2010)。比较简答的方法是选取一个一个可以直接测量的变量来评价立法机构预算权力的大小，如是否通过预算修正案、通过的预算修正案的数量、立法机构监督工具的数量、议会所通过的预算总额与政府提交的预算总额的差异性等。另一种方法是采取多个变量组合的综合法来测量立法机构预算权力的大小，如利耶那采用中期预算战略的批准、修改年度预算的权力、可供讨论年度预算的时间、得到的技术性支持、预算执行过程中的限制这五项指标来构建立法机构预算权力的测量框架(Lienert，2005)。林慕华、马骏采用信息(政府活动及成本信息)、对话(人大与政府就其活动选择及成本测算进行对话)与强度(对政府及其各个部门的预算做出支持或不支持的决策)这三个维度，对预算改革后我国地方人大预算监督情况进行了定量分析和评价(林慕华、马骏，2012)。其他还有一些学者提出了不同的评价指标和方法。

成立于1997年的国际预算合作组织(International Budget Partner-ship，IBP)^[3]是一个致力于推动预算公开透明的非政府组织，该组织的《2012年开放预算调查报告(Open Budget Survey 2012)》对100个国家的预算公开状况进行了问卷调查，一共125个问题，其中部分问题与立法机构的预算监督能力相关，主要考查立法部门在行政部门预算提交前的预算参与过程、立法部门的研究和分析能力、立法部门的修正权和批准预算前讨论这些预算修正的时间，以及在预算实施过程中批准改变资金用途、补充预算和应急费用(contingency funds)的权力这四个方面，并据此对立法机构的预算监督能力进行了比较。总体来看，100个国家的平均得分是52分，美国和西欧国家的得分较高，非洲和中东国家的得分较低，其中美国国会得分为87，中国人大仅得12分。^[4]世界银行根据立法机构使用预算监督工具数量的多少(如委员会听证、议会全体大会的听证、成立调查委员会、询问、政府官员答复议员质询的质询时限、质询、调查等)及其约束性强弱(一般认为，质询、质询时限、调查、成立调查委员会约束性较强)，对各国预算监督能力进行了考评和排名，结果显示美国国会的预算能力高居榜首(王淑杰，2009)。

虽然关于立法机构预算能力的评价方法不同，但是结果却有一定的一致性。总体来看，中高收入国家和民主国家立法机构的预算监督能力较强，而中低收入国家与非民主国家的预算监督能力较弱，但是在民主国家，还要看立法机构与行政机构之间是合作型关系，还是分离型关系，不能一概而论，如英国国会的预算权力就较低，而瑞典国会的预算权力很高。立法机构的预算监督并不是要取代行政机构在预算执行和管理中的作用，也不是说立法机构越是与行政机构针锋相对就越好，而是二者各司其职，共同实现政府收支的公平与效率，进而达到社会福利的最大化。

二、人大预算监督效力评价标准及问卷调查基本情况

立法机构预算监督效力，即立法部门在预算过程中的作用和影响力。2010年本人承担了国家社科基金项目《完善我国人大预算制度研究(批准号10CZZ009)》，基于目前已有的立法机构预算监督权力(能力)评价方法及诸多国家的立法机构预算监督实践，提出了一套评价立法部门预算监督效力的标准，并利用这一标准对我国人大预算监督情况进行了问卷调查和定量定性评价。

1．立法机构预算监督效力评价标准

在全面分析了美国(总统制国家)、英国(议会制国家)、俄罗斯(转轨国家)等国家立法部门预算监督实践的基础上，如立法部门的预算权力是如何演变的，立法部门的预算监督机构是如何分工的，以及立法部门的预算监督机制是如何设置的，从权力保障、能力建设和约束机制这三个维度提炼出了一套评判立法部门预算监督效力高低的标准。其中，权力保障包括立法部门的预算监督权力所依据的法律是否完备、立法部门是否能够独立科学地做出预算决策、立法部门的预算监督范围是否涵盖政府全部收支、立法部门是否拥有较大的预算控制权、立法部门的预算决策是否有严格的责任追究机制等。能力建设包括立法部门的预算人员是否是职业性和专业性的、立法部门是否下设专门的预算监督机构、立法部门是否有完善的预算审查机制等，约束机制包括预算审计机构是否有较强的独立性、预算过程是否公开透明和鼓励公众参与等，其中，有些评价标准又可以进一步细分为多个二级指标^[5]。

这三个维度相辅相成:权力保障是前提，否则立法部门进行预算监督就缺少法理依据和制度基础，其监督效力将是空中楼阁，不具有可持续性;能力建设是支撑，否则赋予立法部门的预算监督权力就无法落到实处，其进行监督将有心无力，只能流于形式;约束机制是外部保障，独立的审计机构和公开透明就像监督预算的两双眼睛，使立法机构对预算监督的效力如虎添翼，把政府关进公共预算笼子里需要三个维度共同发挥作用。相较于目前已有的立法机构预算权力评价标准，本课题所提炼的立法机构预算监督效力评价方法更为全面，具有较强的普遍适用性，如果对其赋以分值，可以作为评价立法部门预算监督效力的量化指标。

2．问卷调查基本情况

考虑到评价人大预算监督效力既需要了解国际比较先进的做法，又必须非常熟悉我国人大预算监督实际情况，要求调查对象具有较高的专业性并长时间关注这一问题，因此本调查主要是针对预算领域内的一些专家学者及部分人大代表或预算工作者进行的:一是本人参加第一至第四届中国公共预算研究全国学术研讨会上结识的专家学者，二是在进行文献综述和撰写课题报告时涉及到的在本领域中有突出研究成果的专家学者，三是在本领域中较有影响力的其他一些专家学者，涵盖政治学、财政学等不同学科领域，四是部分省市的人大常委会委员以及人大财经委和预算工作委员会相关预算工作者。

本调查问卷共包括三个方面的内容，一是人大预算监督基本情况评价，主要涉及本研究所提炼的立法机构预算监督效力评价标准中的相关指标，由受访者对全国人大预算监督情况进行评分;二是关于人大预算监督取得的成绩、存在的不足以及改革建议的调查，验证前一部分的有效性并为后面一章的对策建议分析提供支撑;三是受访者个人的基本情况，包括性别、年龄、职称、学科背景、关注预算时间等，看看受访者的身份差异是否对评价结论有影响。由于具有较高的专业性，因此调查范围不是很大，本次共发放问卷100份，收回有效问卷82份，其中高校中的专家学者完成44份，人大代表及预算工作者完成38份，除了完成问卷问题外，一些受访者还对如何完善人大预算监督提出了中肯的建议。

三、人大预算监督得分较高和较低的项目及总体效力评价

纵向来看，近年来我国在加强人大预算监督方面做了大量工作，取得了一定的进展，人大预算监督的基本框架已经建立起来;但是，横向来看，人大预算监督仍存在诸多不足之处，一些环节尤为薄弱，问卷调查结果基本反映了我国人大预算监督现状。

1．人大预算监督评价中得分相对较高的项目

根据问卷调查统计分析，如果满分为10分的话，在所有24个关于人大预算监督效力的量化评价指标中，只有两个指标的得分略微超过或达到及格线(6分)，虽然各项评价指标的得分都不是很高，但是指标之间还是存在明显差距的，其中得分最高的5个项目如下。

一是目前我国《宪法》中关于人大预算监督权限的保障性。这一项目的平均得分为6.2分，排在第一位，并且专家学者和人大代表及预算工作者的观点非常一致，在各自的评价中都是得分最高的。这表明大家对我国在20世纪80年代初所制定的《宪法》中能对人大预算审查监督做出这样的规定还是比较肯定的，如要求预算必须经过人大的审查和批准，人大有权对预算进行询问和质询等，但是令人遗憾的是，《宪法》中的很多规定没有得到很好的落实。

二是人大审查监督的预算涵盖政府收支的全面性。这一项目的平均得分为6.0分，刚好达到及格水平，多数人给其的评价在5—7分之间。这说明这几年随着国有资本经营预算、政府性基金预算、社会保险基金预算逐渐纳入预算管理并接受人大审查监督，政府全口径预算收支管理所取得的进展还是得到认可的，进步比较明显，因此也评价较高。但是与此相关的另一个问题，“人大预算审查监督所涵盖的政府收支的详细性”得分就低得多，只有5分不到，评价结果反映了二者之间的差距。

三是人大财经委和预算工作委员会的工作胜任性。这一项目的平均得分为5.7分，在排序上差异不是很大，但是在得分上人大代表和预算工作者对自身的评价明显高于专家学者。这一评价反映了近年来人大在预算监督机构和机制建设方面所取得的成绩，财经委特别是预算工作委员会在人大预算监督中发挥的作用越来越积极，如很多预算听证、专题询问等都是由人大财经委或者预算工作委员会组织的，因此也得到了肯定。与此相关的问题，如“关于人大预算审监督查机制的合理性”的得分也还可以。

四是目前我国《预算法》中关于人大预算监督权限的完善性。这一项目的平均得分为5.2分，并且专家学者和人大代表与预算工作者对其的相对评价都不错。虽然《预算法》迫切需要修改，但是这一项目的得分仍然相对较高，其道理与《宪法》有点相似。我国1994年制定的《预算法》对于加强人大预算监督具有重要意义，并对《宪法》中的人大预算监督进行了细化，同样其中的很多规定也没有得到很好落实，但由于其他很多项目差强人意，所以其得分还相对较高。

五是人大预算审查监督中预算问询权的运用情况。这一项目的平均得分为5.1分。随着近几年预算专题询问和预算听证的开展，人大与政府之间的预算互动愈发频繁，不管是在人代会期间，还是人大会期之外，预算询问成为一种常用方式，并且政府基本上都能给予回答，因此也得到了相对较高的评价。与此相关的另两个问题——“人大在预算审查监督中预算质询权的运用情况”“预算重大事项调查权的运用情况”，这两项的得分就低得多，评价差异符合人大预算监督实际情况。

虽然上述5个项目的得分相对较高，但是离理想水平都仍有较大的差距，并且只有两项略微超过或刚达到及格线水平。这些得分较高的项目与问卷第26题“您认为近年来我国在人大预算监督方面所取得的突出成绩是哪些”的回答结果既有一致性也有不一致的地方，在这一题的回答中，(A)预算相关法律制度的完善、(F)政府提交的预算的全面性、(B)预算的公开透明、(D)人大财经委和预算工作委员会的加强、(E)预算审计监督的加强这5个选项出现的频率最高。其中，预算相关法律制度的完善、政府提交的预算的全面性、人大财经委和预算工作委会的加强这3个选项在量化评价中的得分也较高，二者具有一致性;虽然预算的公开透明(4.8分)与预算审计监督的加强(4.5分)也被认为近年来取得了突出成绩，但是其得分却并不很高，没有进入前五位，这表明其离人们的期望水平仍有较大的差距。在第26题的回答上，专家学者和人大代表及预算工作者的回答差异不是很大，表明对近年来预算改革所取得的成绩具有共识性。

2．人大预算监督评价中得分较低的项目

在调查问卷所列的24个关于人大预算监督效力的量化评价指标中，一些项目的得分非常低，在2－3分之间，与得分较高的项目存在明显的差距，反映了人大预算监督的实际情况，其中得分最低的5个项目如下。

一是人大代表与社会公众之间预算委托代理关系的强度。这一项目的平均得分仅为2.4分，在所有指标中几乎所有受访者都给与了其最低评价，甚至有的受访者(包括部分人大代表和预算工作者)给与了其零分。正如我们前面分析的那样，虽然人大代表名义上存在广泛的代表性，但是实际上不管是直接选举产生的代表，还是间接选举产生的代表，社会公众对人大代表作为自己的代言人并不认同，其与社会公众之间的预算委托代理关系是十分薄弱的，因此得分最低是实至名归的。

二是预算过程中的公民参与程度。这一项目的平均得分为2.5分，所有受访者对其评价都较低，这也与我国实际情况是相符的。中央和省级政府从来没有就预算政策征求过社会公众的意见，没有发布过前期预算，除了极少数基层政府举行过预算听证活动外，绝大多数情况下社会公众都没有参与预算过程的机会，只能被动地通过事后的预算公开了解一些预算信息。根据国际预算合作组织(IBP)的评价，多数国家预算过程中的公民参与度都不高，我国这一项目得分较低也不奇怪。

三是人大对于政府预算控制权的大小。这一项目的平均得分也是2.5分，其是通过“政府对于人大通过的预算自由裁量权的大小”来反映的，得分越高表示政府的自由裁量权越大，人大对政府预算的控制力就越小，反之亦然。专家学者和人大代表及预算工作者对其的评价具有惊人的一致性，其平均分都是7.5分，如果从反向角度来考虑人大对政府预算控制力的话，其得分是2.5分(10－7.5)，也是属于评价较低的项目之一。

四是人大预算审查监督时间的充足性。这一项目的平均得分为2.8分。如同我们前面分析的那样，政府向人大提交预算报告的时间较晚，一般人大代表拿到预算报告的时间就更晚了，而人大会期短只有短短几天^[6]，面对厚厚一大摞预算，对于很多代表来说，预算不但看不懂，而且看不完，然后就要对巨额公共资金的安排进行表决，所以很难做出高质量的预算决策，预算审查监督时间不足是影响人大预算监督的一个重要因素，使得人大的预算审查监督只能流于形式，这一点是得到公认的，因此得分也较低。

五是人大代表在预算审查监督中的专职性。这一项目的平均得分为2.9分。如我们前面分析的那样，由于我国人大代表是兼职性的，目前只是在人大常委会委员中实现了部分专职化，基层人大代表的专职化进程几乎没什么进展，非专职性使得人大代表没有动力和精力投入到预算监督工作中，非专职性也很难做到专业性，使得预算监督效力难以提高。与此相关的另一个问题，“人大代表在预算审查监督中的专业性”得分也很低(2.9分)，由于人大代表名额的分配要考虑党派、职业、地区、民族等各种因素，广泛性和专业性很难兼顾，因此专业性得分也很低。

上述5个项目的得分都在3分以下，这些得分较低的项目与问卷第27题“你认为目前在人大预算监督中存在的突出问题是哪些”的回答既有一致性也有不一致性。在这一题的回答中，(B)人大代表与社会公众的委托代理关系低、(A)预算相关法律制度不完善、(H)人大代表是非专职性的、(J)预算的公开透明度低、(C)人大预算审查时间不足这5个项目出现的频率最高。其中，人大代表与社会公众的委托代理关系低、人大代表是非专职性的、人大预算审查时间不足这三个项目的量化评价得分较低，具有一致性。

综合得分最高和最低的项目来看，虽然近年来我国在预算公开透明方面取得了突出成绩，属于较突出的五个进步之一，但是仍然认为“预算的公开透明度低”是一个突出问题，因此预算的公开透明性既没有进入得分较高的前5个项目，也没有进入得分较低的5个项目，既肯定了其近年来所取得的成绩，又希望能进一步提高。“预算过程中的公民参与度”虽然得分较低，但并不认为其是突出问题，这也是与现实相符的，我国预算监督还没有发展到那一步。其他得分较低的项目还有人大在预算审查监督中预算质询权、重大事项调查权的运用情况、预算审计机构的独立性等，虽然改革开放以来人大预算监督改革主要在于落实《宪法》等现有法律框架已经赋予的权力，没有改变固有宪政框架下的权力结果，属于“制度内的权力成长”(仁喜荣，2010)，但是这种权力落实情况仍然是十分不理想的，这也与人们经常说的人大预算监督“形式至上、实质虚置”这一判断是吻合的。关于预算法律法规制度这一项非常有意思，在前面得分相对较高的项目中，对《宪法》和《预算法》等法律法规中的相关规定给予了较高的评价，但是同时又认为当前预算相关法律制度不完善是一个突出问题。这也不矛盾，前者评价的是前期所取得的进步，反映了受访者对预算法律制度建设的重视，对其保障人大预算监督、实现预算法治化意义的充分肯定;后者反映的是当前存在的问题，对于这些法规法律的落实情况，如人大在预算审查监督中预算质询权的运用情况等很不满意，希望通过法律法规建设进一步加强预算的法治化，也反映了对加快修订《预算法》的渴望，专家学者和人大代表与预算工作者对此具有较强的共识性。

3．人大预算监督效力总体评价

根据专家问卷调查结果并结合我国实际情况，人大预算监督效力一级评价项目的得分如表1所示，没一个一级评价项目的得分在6分以上，很多项目的得分在2－4分之间，在收回的82份问卷中，没有一个受访者(包括人大代表)认为我国人大预算监督已经进入实质性监督阶段。所不同的是，多数专家学者(70%以上)认为我国人大预算监督仍处于“形式监督阶段”，而多数人大代表及预算工作者(60%)认为我国人大预算监督正处于“从形式向实质转变的过渡阶段”。

表1　人大预算监督效力综合评价

如果满分是100的话，我国人大预算监督效力综合得分为43分，而改革开放初期的人大预算监督效力接近于零，应该说经过30多年发展，所取得的成绩还是很明显的，应该给予肯定。但是目前的人大预算监督效力还远没有及格，预算监督可以说有“形”无“神”，象征意义大于实质意义。在问卷调查中，一位人大代表这样评价人大预算监督:“虽形式上人大法定预算监督权，但实际上预算决策权、预算执行权、预算问责权均游离人大之外。”这种评价还是非常中肯的。这表明我国预算的民主化还处在起步阶段，很多方面都亟待加强。

从受访者的背景信息来看，对预算关注时间越长、在本领域中知名度较高的学者对人大预算监督效力的评价越低;在学科领域上倒没有多大的差异，一些财政学背景的专家学者对人大预算监督效力的评价甚至比政治学背景的还低;从职业身份上来看，人大代表及预算工作者与高校中的专家学者对人大预算监督效力的相对评价(排序)差别不是很大，但是前者给予的绝对评价普遍高于后者，尤其表现在对预算审查监督机制的完善性、人大履行预算审查监督职责的能力、人大财经委和预算工作委员会的工作胜任性等自身工作评价方面，而专家学者对人大代表与社会公众之间的预算委托代理关系、人大代表的专职性和专业性等方面的评价相对低得多，这可能是职业习惯及考虑问题的立场不同所致。

我国实行的是“议行合一”的政治体制，政府是由人大选举产生并向人大负责的，有点类似于国外的议会制，人大在预算监督中的效力不可能达到美国总统制下国会的那种作用，如英国国会在预算监督中的作用就弱得多，但是即使与英国相比，目前人大在预算监督中的作用也相差甚远。也就是说，虽然我国目前已经有了预算笼子，但是这个笼子体积小、缝隙大、不透明且笼子门上锁的钥匙掌握在政府手中，政府的公共收支几乎没有受到人大实质性的约束，完善人大预算监督仍然任重道远。

四、提高人大预算监督效力的近期改革重点

中国预算改革政治学包含着一个“预算改革的政治困惑”(马骏，2009):一方面，预算改革的确在改变着政治过程，人大和社会公众对政府的监督力度明显加大;另一方面，纯粹的预算改革似乎难以取得实质性的突破，需要对中国政治过程的某些部分进行改革。不积跬步无以至千里，近期预算改革还是可以继续沿着技术路线推进为主，落实已有的人大预算权力，经过若干年后，这些微小的变化也许可以改变预算政治的历史路径依赖，但是也需要适当赋予人大新的预算权力。近期改革主要包括以下十个方面的重点工作。

一是加快完成《预算法》的修订。在问卷第28题“你认为当前我国改善人大预算监督最需要解决的问题是哪些”的回答中，加快《预算法》修订以90%的比例高居首位，这再次说明了人们对预算法律法规的重视。联系前面关于人大预算监督效力的评价和存在的突出问题，人们对改革开放以来预算法律法规的完善既表示肯定，但是又认为其存在很大的不足，迫切需要改革。目前的情况确实如此，如果不尽快完成《预算法》的修订，预算改革所遇到的困境将很难突破，甚至可能陷入停滞，因此应将《预算法》修订作为改进人大预算监督的当务之急。

二是完善基层人大代表选举制度，压缩党政官员代表比例。人大代表与社会公众之间的委托代理关系是目前人大预算监督最薄弱的环节。预算是一个政治过程，一些专家在建议中表示，要提高人大对预算的监督效力，“必须建立一个真正代表人民的人大”，而这也是我国《宪法》所规定的。我们目前在县乡一级已经实现了人大代表直接选举，充分发挥人民代表大会制度的优越性，应该把这一制度真正落到实处，实现自由公正的选举，同时减少各级人大中的党政官员比例，使人大能够独立科学决策。

三是落实人大已有的预算质询等权力，赋予新的预算修正权。目前《宪法》《预算法》等已经赋予人大的预算监督权力仍然没有得到很好落实，因此近期的改革重点一方面是继续将预算询问、预算质询以及预算重大问题调查权等落到实处，一方面是赋予人大新的权力——预算修正权。在问卷调查中，“赋予人大预算修正权”也被认为是当前改善人大预算监督最需要解决的问题之一，可以改变人大在预算审批中的被动状况。同时，在没有实现人大代表真正自由选举之前，在预算决议的表决上，继续完善匿名的电子表决方式，允许采取分项表决方式，从而提高预算决策质量。

四是增强预算的全面性和详细性。如我们前面的分析，虽然我国近年来在预算的广度和深度方面取得了很大的成绩，但是仍然存在很大的不足，这些技术性的问题相对比较容易解决，并且成效明显。应该将全部政府收支都纳入政府预算，编制债务预算和税式支出预算，不允许政府在预算外有任何收支。同时，应继续增强预算的详细性，向人大提交的预算应尽可能具体，使人大知道政府将钱花在了什么地方;为了合理安排预算资源，应编制中长期预算，防范中长期财政风险，实现人大预算监督全覆盖、无死角。

五是强化预算违法责任追究机制。再好的预算如果不能得到严格执行也是摆设，而这关键取决于对预算违法责任的追究机制，这也是我国目前预算监督中比较欠缺的问题。要强化预算具有法律效力这一意识，不管是个人还是单位，对于未经人大批准擅自调整预算、截留预算资金等行为，都应该算作违法行为，构建违宪责任、刑事责任、经济责任和行政责任在内的综合责任追究体系。

六是人大常委会的专职化和专业化。如我们前面的分析，根据问卷调查，人大代表的专职化和专业化水平低是目前人大预算监督中存在的一个突出问题，是制约人大审查预算时间、质量的重要因素。鉴于我国各级人大代表众多，一步到位全部实现专职化和专业化难度较大，应该首先在常委会一级实现全部常委会委员的专职化和专业化。

七是继续增强财经委力量，成立预算工作委员会。财经委在人大工作及预算审查监督中责任重大，应该继续加强财经委的力量，同时应将预算工作委员会升级为与财经委员会平级的人大专门委员会。财经委员会和预算委员会分别负责不同工作，预算相关工作主要由预算委员会负责，收入政策、经济形势评估等方面的工作由财经委负责。同时，在人大下设专门的预算研究机构，为人大预算监督提供决策咨询服务。

八是增加人大审议预算时间，将预算报告作为审议重点。根据前面的分析，在问卷调查中，预算审议时间不足是人大预算监督存在的一个突出问题，增加人大预算审查时间对于提高人大预算监督质量见效比较快，也是容易操作的一个改革，具有较高的共识性。在全体会议方面，适当增加会期，淡化对政府工作报告的审议，将预算报告作为人大审议的重点;在常委会会议方面，增加预算专题审议的次数和时间，从而提高人大预算审查监督的质量。在预算年度或者人大会期没有调整之前，为了增强预算的严肃性，在预算年度开始前应该由人大通过临时预算，以解决预算年度与人大会期不协调的问题(朱大旗、李蕊，2012)。

九是对审计机构实行双重领导模式。提高审计机构的独立性对于提高人大预算监督效力具有重要意义，在“大改”(一步到位实行立法型审计模式)难度较大的情况下，“中改”(实行人大与政府对审计机构的双重领导)可以作为过渡方案加以考虑(杨肃昌，2013)，即将审计机构的行政级别提升半级，业务上仍由政府领导，但审计机构负责人由人大直接提名、任命和罢免，同时延长审计长任期，使其不受换届影响。

十是继续把提高预算透明度作为近期工作的一个主要抓手。不管是从何角度评价，我国预算公开透明仍存在很大的不足，在问卷调查中，提高预算公开透明也具有较高的共识性，可以做到一举多得，既有利于政府加强预算管理，也有利于加强人大预算监督，还可以提高社会公众的预算意识，是提高预算民主与法制的有效途径，要坚定不移地做好预算公开透明工作。

总体来看，这些近期改革重点主要是技术性改革为主，除了赋予人大预算修正权之外，并没有增加人大新的预算权力，如增加人大预算审议时间、增强预算的全面性和详细性、提高预算透明度等都是近年来在做的工作，基层人大代表直选、人大预算质询等都是已有制度的完善和落实。在问卷调查第28题“你认为当前我国改善人大预算监督最需要解决的问题是哪些”的回答中，(A)修订《预算法》、(D)加强人大财经委和预算工作委员会的力量、(G)提高政府预算详细性、(L)赋予人大预算修正权、(J)高预算公开透明度、(F)提高政府预算的全面性、(C)增加预算审查时间排在前几位，这些都说明上面所说的近期改革重点具有较强的共识性，专家学者和人大代表与预算工作者的差异并不是很大，只是在排序上有少许不同，如人大代表更注重加强人大财经委和预算工作委员会的力量、加强预算审查时间等自身建设，而专家学者更注重完善基层人大代表选举制度、赋予人大预算修正权、审计机构独立性等制度性建设。

五、提高人大预算监督效力的远期改革难点

从长期来看，切实提高人大预算监督效力单纯依靠技术性改革是不够的，必须赋予人大新的预算政治权力，改变人大实际权力配置的弱势格局，必须进行深层次的制度性改革。这些远期改革需要顶层设计，相对于近期改革难度要大得多，包括以下七个方面。

一是修订《宪法》中预算相关条款。预算是一个宪政问题，人大预算监督单靠《预算法》保障是不够的，还必须有宪法保障。当前《宪法》中关于人大预算监督的表述过于简单，并且没有跟上预算发展变化的要求，应该适时修订宪法，为人大预算监督提供最高法律保障。

二是人大代表全部直选。仅仅完成基层人大代表自由公正直选是不够的，要加强人大代表与社会公众的委托代理关系，必须实现全部人大代表的直选，使各级人大代表都能够站在公众立场对政府预算进行监督。

三是全体人大代表的专职化和专业化。在实现人大常委会委员全部专职化和专业化后，应该逐渐增加常委会委员数量，减少人大代表人数量，最终实现人大常委会与人大全体会议的统一，实现全部人大代表的专职化和专业化。

四是成立公共收入委员会、公共审计委员会等新的专门委员会。目前的人大专业机构设置过于简单，随着人大常委会力量的加强，应该加强人大专业化分工和机构建设，设立公共收入委员会、公共审计委员会等更多的专门委员会，分别负责收入、预算审计等工作，原来的财经委改为经济委员会，主要负责宏观经济政策及经济形势预测，设立国防委员会、教育委员会等专门委员会，使每个政府部门都能够在人大中找到对应的专门委员会。

五是调整预算年度或人大会期。这一问题看似简单，实则牵一发动全身，涉及到深层次的体制机制问题。为了解决预算年度与人大会期不协调的问题，编制临时预算只能是权宜之计，根本解决办法是调整预算年度或者人大会期，二者各有利弊，调整预算年度可能更具有可操作性，应尽早设定改革方向。

六是审计机构向人大负责。纵观世界上立法机构预算监督效力比较强的国家，独立的审计机构是必不可少的，在对审计机构实行双重领导模式一段时间后，应该将审计机构改向人大负责，并且越快越好，这将是加强人大预算监督的一把利器。

七是公民深入参与预算过程。这是更高层次的预算透明，在预算决策过程中应该积极征求社会公众的意见，特别是基层政府应该积极推行参与式预算，通过预算听证等方式鼓励社会公众参与预算决策。在更高一级政府，重大预算政策应该提前咨询社会公众意见。

在问卷调查第29题“你认为改善人大预算监督最难解决的问题是哪些”的回答中，(B)修订《宪法》、(K)实现人大代表全部直选、(M)实现全部人大代表的专职化、(E)审计机构向人大负责四个选项是出现频率最高的，在专家学者和人大代表及预算工作者中有很强的共识，多数都主张“审计机构向人大负责”应该尽快实施。这些远期改革很多都涉及到要修改宪法中的相关规定，本人认为短期内难以实施，因此作为人大预算监督的远期改革任务，虽然这些远期改革难点问题可以在今后的政治经济体制改革中逐步加以解决，但是也不宜拖得太久。

六、结　语

我国目前人大预算监督正处在从形式向实质转变的关键时期，由于涉及权力的重新配置、部门利益等，实现这一目标必然是艰难的，实现这关键一跃(人大预算监督效力从40多分提高到60分以上)比前期改革(从0分到40多分)的难度可能更大。一些看似简单的问题实际上也涉及深层次的制度性问题，如为了增加预算审议时间，取消对计划报告的审议，将预算报告作为人大审议的重点，但是审议和批准计划报告是宪法规定的，不修改宪法这样做是不可能的，因此，把政府关进公共预算笼子里无疑需要我国预算制度改革的顶层设计。在问卷调查中，一位受访的人大代表这样写道:“全国人大及常委会未做出榜样，地方人大便没有坐标。预算实质性监督必须从上至下进行，自下而上的轰轰烈烈都是形式主义，并贴了‘创新’的标签。”一位专家学者也建议“把人大预算监督纳入政治过程”。王雍君^[7]认为，预算改革应是政府改革的切入点，预算改革虽然不能取代最终的政治改革和政府改革，但可以作为跃进到更高层面政治改革和政府改革的桥梁和台阶。总体来看，人大预算监督改革可以作为我国行政管理体制以及政治体制改革的突破口和有效途径，把其当作推进我国深层次改革的“钥匙”。

【参考文献】

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