加强黑龙江省地方人大全口径预决算审查监督工作研究

黑龙江省人大常委会预算工作委员会课题组^[1]

内容摘要:为贯彻落实党的十八大提出的关于“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”精神，黑龙江省人大常委会预算工委开展了专题调研，深入考察了省内外人大预算审查监督工作，在深刻把握中央要求和充分了解地方人大实际基础上，提出了推动黑龙江省地方人大加强对政府全口径预算决算审查监督的意见和建议。

关键词:地方人大　预算监督　全口径

为落实党的十八大关于“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”的要求，按照黑龙江省人大常委会2013年监督工作计划，去年以来我们采取座谈讨论、论坛研讨、走访调查、省外考察和参加全国会议等方式开展了专题调研，并结合十八届三中全会关于全面深化改革的部署形成了本报告，为本届黑龙江省地方人大预算立法和监督、党委召开人大工作会议作出相关决定等提供参考。

一、全口径预算决算审查监督的必要性

(一)全口径预算决算审查监督的含义

全口径预算决算是指政府凭借公权力、政府信誉、国家资源、国有资产或者提供特定公共服务形成的全部收入和支出。大体可以分为三个层次:一是一般政府收支，即政府及其所属行政部门的全部收支;二是广义政府收支，除一般政府收支外，还包括事业单位和公益性国有企业的全部收支;三是更大范围的公共收支，除广义政府收支外，还包括非公益性国有企业与其他公共收支如政府负有托管责任的社会保险基金等。全口径预算决算应该涵盖全部这三个层次的收支，相应建立健全预算体系。目前，全口径预算决算的表现形式为“四本预算”，即包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算在内的复式预算体系。

全口径预算决算审查监督包括两个层面的含义，即政府在行政层面对所有预算收支的“全口径”监督管理、人大在立法层面对所有预算收支的“全口径”审查监督。加强对政府全口径预算决算审查监督，要求地方人大以“四本预算”为重点逐步对政府所有预算收支活动进行全面审查和监督，具体体现为全主体参与、全部门审查、全内容覆盖、全信息对称、全过程监督、全流程操作、全杠杆撬动、全方位督导等。全主体参与是指人大(包括人大代表、人大常委、专门委员会、人大工作机构及辅助机构)、政府等国家预算监管机构及社会各方参与预算管理和审查监督;全部门审查包括政府财政预算管理和审计监督部门、本级部门及所属单位以及其他政府性资金收支单位;全内容覆盖包括“四本预算”、资产负债预算和其他全部财政资金、资本在内的所有预算，即政府的资金流到哪个领域，审查监督的触角就延伸到哪个领域;全信息对称是指预算信息在政府与人大之间保持互通性、一致性和即时性;全过程监督是指贯穿预算编制、审查、批准、执行、调整、决算、审计、绩效考评等全部预算管理和审查监督活动;全流程操作是指从操作层面完善预算审查监督工作流程;全杠杆撬动即通过立法、智库、网络等杠杆撬动更多的资源推动预算审查监督;全方位督导即协同省市县三级人大整体推进，实现预算审查资源共享，在全省形成上下联动共同推动预算审查监督工作的态势。以上“八全”是全口径预算决算审查监督的基础条件。

(二)全口径预算决算审查监督提出的背景

关于“全口径”的表述，最早出现于2003年党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中。决定提出:“实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控，加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督。”国家“十二五”规划纲要提出，实行全口径预算管理，建立健全有机衔接的政府预算体系，强调不同预算间的统筹协调。党的十八大从推进政治体制改革、加强人大工作的视角，提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，对人大预算决算审查监督提出了新的要求和努力方向，这在党的报告中尚属首次。十八届三中全会把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，对深化财税体制改革、建立现代财政制度和推动人民代表大会制度与时俱进等方面作出全面部署，提出“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”，“完善国有资本经营预算制度”，“完善社会保障预算制度”，为人大加强预算决算审查监督进一步明确了方向，是十八大“全口径”要求的深化和具体化。

(三)加强全口径预算决算审查监督的意义

第一，财政是国家治理的基础和重要支柱，预算是现代财政制度的重要组成部分，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。加强全口径预算决算管理和监督，实现预算完整性、一体化、公开透明和提高效率，事关财税体制改革的根本方向。第二，立法机关对政府“钱袋子”监督是代议制民主的内在要求，也是世界各国通行做法。在我国，审查批准预算、监督预算执行是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职权。加强全口径预算决算审查监督，有利于人大发挥国家权力机关实质性监督作用，把财政资金关进制度“笼子”，推动解决制约经济社会发展方面存在的问题，回应人民群众对政府预算日益加深的社会关切。由此可见，加强人大对政府全口径预算决算的审查监督，推进政府依法科学民主理财，尤为必要和迫切。

二、加强全口径预算决算审查监督的基础和经验

多年来，全国和地方人大围绕依法履行预算审查监督职权，进行了一系列探索和创新。一是初步建立预算法律法规体系。目前已经形成了以宪法为主导，以预算法、审计法、监督法和相关法律为框架，以地方性法规为补充的预算法律制度。二是不断完善预算决算审查监督内容。政府报送人大预算决算信息逐步丰富细化，提交审查的部门预算决算范围不断扩大，预算决算的公开不断推进。三是创新改进预算审查监督工作模式。人大预算监督工作贯穿于预算编制审查批准、预算执行和决算审查批准的全过程，人代会及常委会预算议题细分化、审议内容重心化、审查工作流程化、参与主体多元化、审查技术数字化并逐步呈现方向性特点，预算审查监督能力得到了提升。四是人大预算机构建设得到加强。自1998年全国人大常委会设立预算工委以来，各省(区、市)人大常委会陆续设立预算工作机构并配备专职人员，如山东省人大预算工委核定16个编制、下设3个工作处室，河南省人大预算工委的设立延伸到市县，深圳市、湖北黄冈市人大设立预算专委会。五是预算审查监督成效比较显著。近年来全国人大常委会突出常规审查与重点审查相结合，加强对全国人大批准的预算及预算决议执行情况、中央财政转移支付情况，重点支出资金到位和使用情况等方面的审查，同时加大对政府性基金预算、国有资本经营预算执行情况的监督力度，推动建立政府全口径预算决算制度;围绕财政科技专项资金管理等议题多次开展专题询问并跟踪督办，社会反响很好。积极推进预算绩效管理和监督，张德江委员长对人大预算绩效监督专门做出“积极探索、不断完善，形成制度”的批示。地方各级人大也加强了全口径预算决算审查监督工作的探索，如河北省人大率先开展部门预算审查，四川省人大创新全过程预算审查监督模式，北京市人大积极探索预算绩效监督，湖南省、深圳市人大制定出台加强全口径预算决算审查监督的决定，温岭市人大开展民主恳谈参与式预算，广东省及市地人大推进与财政国库集中支付系统联网在线监督，去年张德江委员长莅临考察肯定了这个做法。

与全国及其他地方人大相适应，黑龙江省也进行了一系列创新推动性工作探索与改革。在省人大常委会党组和分管主任领导下，依法规范省人代会、常委会预算审查监督程序和内容，2011年实行决算议题与预算执行议题分开审议;2011年、2013年分别结合听取决算报告采取联组会议形式两次进行专题询问，为全国地方人大首个开展专题询问省份;2011年制定加强审计监督的决议，2013年在全国率先出台加强预算绩效监督的决定;省政府向2013年省人代会首次完整报送了“四本预算”，全口径预算决算体系框架初步建立。积极开展实践创新，自2008年开始开展部门预算审查并逐步扩大到部门决算和部门预算执行审查、并建立较为科学系统的审查指标体系;推动预算、审计结果公开;创新会议形式创办中国地方预算审查监督工作创新论坛并成功举办了五届;整合资源设立预算审查监督网络中心区，2009年建立预算审查监督网络智库，2011年实现与财政国库集中支付系统联网;与国内著名高校院所和专家学者合作开展相关课题研究。在省人大引导推动下，全省13个市(地)人大认真落实2010年省委人大工作会议精神，陆续设立了预算审查机构，其中绥化市设立了预算审查专门委员会;县(市、区)人大配备了预算专职人员，其中绥化市北林区设立了预算工作办公室。全省各地工作积极推进，共同推动预算审查监督由程序性向实质性迈进，合力打造全国地方人大预算系统工作创新样板。

全国及地方人大预算审查监督创新推动性工作的实践和探索，逐步深化黑龙江省对开展全口径预算决算审查监督的规律性认识，即人大履行好宪法和法律赋予的职责，把党的十八大和十八届三中全会顶层设计要求落到实处。一是必须提高对全口径预算决算审查监督重要意义的认识，把它作为人大依法履职、推动全面深化改革的一项最基本和最重要的内容;二是必须坚持党委和人大党组的领导，紧紧围绕党委和政府工作大局和人大工作重心开展工作，牢牢把握人大预算监督的正确方向;三是必须发挥人代会、常委会、专委会和工作机构在预算审查监督中的整体协同作用，充分借助审计和社会力量，强化人大预算审查监督的推动力;四是必须加强预算审查监督能力及专业化建设，建设数字化预算信息对称管道系统等，巩固人大预算审查监督的工作基础。

三、加强黑龙江省全口径预算决算审查监督的思路与路径

人大预算监督工作面临空前的机遇和挑战。黑龙江省地方人大要深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，勇担使命与责任，努力夯实工作基础并取得新突破。

(一)基本思路和指导思想

加强全口径预算决算审查监督的长期目标，是促进政府预算改革，逐步建立现代财政制度，改进和推动人大预算监督体系和监督能力现代化。这是一项系统工程，需要加强整体谋划与协同创新、基层实践创新与中央顶层设计结合、全面推进与重点突破促进、中长期规划与阶段性目标任务配套，逐步形成全口径预算决算审查监督的大格局。

应立足本省预算管理和监督工作实际，以党的十八大和十八届三中全会精神为指导，围绕服务于省委工作中心和改革发展大局，在人大常委会党组领导下，以为人民看好“钱袋子”为出发点和落脚点，坚持现代财税制度改革方向，突出预算绩效监督导向，支持和推动政府科学民主依法理财。进一步深化人大预算决算审查监督实践创新，完善预算相关立法和执法检查，改进预算审查监督机制，加强人大预算工作基础建设，努力开创黑龙江省地方人大预算审查监督工作新局面。

(二)黑龙江省十二届人大预算审查监督创新推动性工作建议

本届人大预算审查监督工作要重点支持推进深化财税体制改革。一是改进预算管理制度。规范完善政府预算体系，进一步明确各类预算的功能和定位，加强“四本预算”之间的有机衔接;完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，更多用于保障和改善民生;健全社会保障财政投入制度，完善社会保障预算制度。扩大政府在公务支出、转移支付等领域的公开内容，详细公布政府财政收支的原则、依据和方法，提高预算透明度;扩大审计结果公开程度和范围，实现预算执行和其他财政收支审计全覆盖;建立规范合理的地方政府债务管理及风险预警机制;按照国家要求清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，建立跨年度预算平衡机制和权责发生制的政府综合财务报告制度，编制地方资产负债表。二是积极推进落实国家关于增值税、消费税、个人所得税、资源税和房地产税等各项税制改革政策。加强对税收优惠政策的规范管理，完善税收征管体制。三是规范省以下各级政府事权边界，以事权合理划分重新确定税收划分和转移支付等财力配置，建立事权和支出责任相适应的制度。完善一般性转移支付增长机制，清理、整合、规范专项转移支付项目。

围绕上述深化财税体制改革内容重点，本届人大应重点推进预算决算审查监督实践创新工作如下。

1．完善地方预算领域立法。创新地方性预算法规建设，健全立法起草、论证、协调、审议机制和执行检查机制，提高立法质量和执法水平。

——推动政府非税收入条例、审计工作条例等立法工作;督促政府及时修改、废止不符合上位法和预算工作实际的法规、规章以及规范性文件。

——结合国家即将修订颁布《预算法》，重新起草制定《黑龙江省人大常委会预算监督条例》;加紧修订实施监督法办法和人大常委会议事规则有关预算条款;参照全国人大和其他地方人大经验，制定出台省人大加强对政府全口径预算决算审查监督的决定;本届省委人大工作会议决定应增加全口径预算决算审查监督的分量;人大常委会应适时组织实施相关执法检查工作。

2．以预算绩效监督为导向，把握人大预算决算审查监督重点，推进程序性监督向实质性监督转变。

——强化人代会及常委会预算决算审查。围绕人代会及常委会预算、决算、预算执行、预算调整和审计工作、审计查出问题整改等法定议题，预算决算审查重点由平衡状态向支出预算和政策拓展;将社保基金预算、地方政府债务预算等纳入审查范围，从2015年开始政府应将完整的四本预算提交省人代会审查。探索建立常委会分类审查监督预算的常态化机制，常委会每年应围绕党委中心和大局选择与财源建设、经济发展和民生保障相关的农业、教育、科技、医疗卫生、社会保障、生态环境等分类预算支出安排和使用管理情况开展专题审议，并组织开展视察、检查或调研。

——继续开展部门预算决算审查。在规范部门预算决算编报基础上，深化部门预算和决算审查，继续探索预算执行审查，审查重点向规范支出政策执行延伸，并贯彻厉行节约精神侧重公务支出审查;逐步增加部门审查数量，每年列入审查的部门应至少在10个左右;将部门审查链条延伸到二级至基层预算单位，逐步实现全覆盖;整合审查力量，采取委托审计部门、聘请高校院所专家、购买社会中介机构服务，开展社会满意度调查等审查形式，扩大专家和公民等参与部门预算决算审查途径。

——加强预算绩效监督。人代会及常委会预算决算审查监督和部门预算决算审查应坚持绩效导向，以财政资金使用结果为出发点和落脚点，突出对事关经济民生热点项目和部门重点支出项目预算绩效管理、绩效审计的监督，逐步由合法性、真实性审查向绩效性审查拓展;人大常委会应推动关于加强预算绩效监督决定的落实，适时对政府预算绩效管理和审计监督情况进行视察、检查，听取政府关于预算绩效管理和绩效审计的报告，必要时可以开展专题询问。

3．改进人大预算决算审查监督程序和工作机制。

——人代会及常委会应单独审议预算议题并增加审议时间，增加会议期间预算报告和草案修改反馈程序。为回应人大代表和社会各界的关切，人代会会议应恢复听取预算口头报告，并与时俱进在批准预算时使用电子表决器或者借鉴投票表决方式;探索实行常委会会议询问式审议形式，通过常态化询问促进人大和政府之间的互动，增进理解和支持。

——在依法执行政府财政、审计部门向人大报告预算决算和审计工作报告基础上，探索建立人民银行、税务、统计、国有资产管理、社会保障等部门向人大定期汇报制度和工作机制。

——总结和借鉴人大与政府预算联网经验，深化预算联网在线监督，支持、鼓励代表、常委充分利用网络平台在线审查监督预算决算;在预算网络中心、预算审查学会、创新论坛、预算审查中心等“四位一体”基础上，全面整合平台资源做大做强预算审查监督智库，为人代会及常委会审议预算决算提供智力支持。

4．改善人大预算工作基础。

——加强人代会、常委会和专委会等议政层次建设。以2015年届中调整和2018年换届为契机，调整优化代表和常委人员知识和年龄结构，提高预算专职委员比例，增强依法履职能力;发挥专委会预算决算初审作用，增强各专委会预算审查的参与度;借鉴深圳市人大设立计划预算委员会以及湖北黄冈市、黑龙江省绥化市人大设立预算委员会的做法，省人大应增设预算委员会作为全口径预算决算的专门审查机构(按照《地方组织法》，人大可以根据实际决定设立若干专委会，为人大议政层次，无需额外增加机构和编制)，并采取人大法制委、法工委的体制模式，与预算工委形成复式结构。

——加强人大预算工作机构和辅助机构建设。严格按照省委批复意见和省编委［2005］33号文件规定，尽快落实调剂补足省人大常委会预算工委15个编制人员，配强预算工委专业干部(如从财政审计部门调入)，并通过改革形成新的工作机制;积极推进设立省人大常委会预算审查中心，形成专业化审查能力，确保省十一届人大常委会党组第34次会议决定事项落实到位。

——坚持“加强指导、协同创新、上下联动、整体推进”思路，加强省以下人大预算系统工作指导、交流和业务培训。市(地)级人大应在已建立预算机构基础上，强化全职化领导班子和专业化工作队伍建设，县级人大配齐配强预算专职人员。

建议黑龙江省地方人大分别召开高规格会议，对本级人大全口径预算决算审查监督工作和新修订后的《预算法》贯彻落实，进行全面研究、部署和推进。

【注释】

[1]课题组组长:李黎明，黑龙江省人大常委会委员、预算工作委员会主任，财政经济委员会副主任委员。