地方政府债务偿还机制研究

苗庆红^[2]

内容摘要:债务关系从形成到终止包含“借、用、还”三个阶段，偿还性是债务的基本特征。因此，地方政府融资模式成功与否，关键在于地方政府是否具有偿债责任明确、偿债资金来源确定、偿还方式可行的债务偿还机制，而不是地方政府融资方式的选择。为此，本文通过对地方政府债务相关制度和管理办法的文本研究，分析不同举债融资模式下地方政府债务的偿还机制及其存在的问题，并提出相关改进建议。

关键词:地方政府　债务　偿还机制

一、问题的提出

地方政府债务，是指地方各级政府(从目前来看，我国地方政府是指省、市、县、乡)作为债务人须按法定条件和协议约定，向债权人承担的资金偿付义务。债务关系从形成到终止包含“借、用、还”三个阶段，偿还性是债务的基本特征。因此，地方政府融资模式成功与否，关键在于地方政府是否具有偿债责任明确、偿债资金来源确定、偿还方式可行的债务偿还机制，而不在于地方政府融资方式的选择。

目前针对地方政府债务问题的研究非常多，各种研究成果可谓汗牛充栋。其中主要围绕地方政府为什么举债，如何借债以及对债务如何进行管理等问题的研究，但涉及到如何偿还债务的系统研究却很少。关于这个问题的研究一般是在地方政府债务管理问题或是在财政风险问题研究时涉及到，但缺乏从债务偿还机制视角进行系统的研究。笔者通过对相关学术论文的检索，发现目前仅有两篇是专门针对地方政府债务偿还机制的学术文章。其中，饶云清从地方政府资产负债表的分析入手，对我国地方政府债券清偿的资金来源及偿还机制设计方面进行研究，郭玉清则通过对地方债务问题的分析，提出必须根据地方财政债务的形势和特点，科学测定债务总额和支付需求，使债务的偿还与操作运行于健康、平稳的轨道上，以防范和降低地方财政债务风险。

本文将运用文本研究方法，通过对地方政府债务相关制度和管理办法的文本研究，分析在不同举债方式下地方政府债务的偿还机制及其存在的问题，并提出构建地方政府债务偿还机制的相关建议。

二、地方政府债务偿还机制——一般性的逻辑分析框架

地方政府债务偿还机制是关于如何保证地方政府按约定偿还债务的具体路径和约束机制。主要解决以下问题:谁来还款?即债务偿还的责任主体;用什么偿还?即偿债资金来源;怎样偿还?即偿债方式，主要指偿还期限。

一般而言，地方政府都是为了某种用途而进行举债，而债务使用的绩效体现着未来的整体偿债能力，反映未来偿债的确定性程度，从而表明地方政府性债务风险的状况。因此，本研究将通过对地方政府不同举债融资方式下所融资金的使用及收益分析，研究债务偿还的具体路径及保证债务偿还的约束机制，即债务偿还机制。基于以上思路，本文建立如图1所示的一个地方政府债务偿还机制的一般性分析框架。

图1　债务偿还机制分析框架

三、不同举债融资模式下的地方政府债务偿还机制

在传统的计划经济体制下，地方政府并不具有独立的利益主体地位，其政绩主要体现在中央计划的执行完成程度上。即使偶尔有举债行为，由于银行依附于财政，所以也不存在无力偿还而产生财政风险问题。实行分税制以后，出现了财权上移、事权下移现象，加之转移支付制度的不规范，导致地方政府财力与事权事责的严重不匹配。地方政府出于追求经济增长目标和政绩需要等原因，往往造成财政支出远超出其自身财政能力，致使地方财政陷入困境，使地方政府从原来偶尔的被动举债发展到经常性的主动举债，并开始尝试不同的举债方式。代表性的举债方式主要有国债转贷、通过地方融资平台举债和地方政府发行债券等三种方式。

(一)“国债转贷”债务偿还机制及存在的问题

为应对亚洲金融危机影响和国内市场有效需求不足等复杂的经济环境，国务院决定1998年增发一定数量的国债，由财政部转贷给省级(包括省、自治区、直辖市及计划单列市，下同)政府，用于地方的经济和社会发展项目。

1．债务偿还机制

为了规范国债转贷资金的管理，财政部制定了《国债转贷地方政府管理办法》^[3](文中简称《办法》)，对国债转贷给地方政府的资金使用及债务偿还进行了详细的规定。根据《办法》的规定，本文将“国债转贷”模式下的地方政府债务偿还机制绘制如图2所示。

图2　“国债转贷”地方政府债务偿还机制

这种举债融资方式下的偿债主体，虽然在《办法》中已明确规定由省级财政部门作为省级政府的债务人代表，负责承担对财政部的还本付息工作。但从图2可以看出，该种举债融资方式是中央政府以国家信用作为担保向债权人发行国债，并将筹集到的资金由财政部转贷给省级(包括省、自治区、直辖市及计划单列市，下同)政府，用于地方的经济和社会发展建设项目。中央政府分别与债权人和省级政府形成债务关系和借贷关系。最后再经由中央政府将偿债资金还给债权人。因此，法律意义上的偿债主体是中央政府而不是地方政府。

关于偿债资金来源，在《办法》中规定要统筹全省综合财力，如图2所示。《办法》不仅明确了全省综合财力包括:(一)项目实施单位用收益归还的转贷资金本金和利息;(二)预算内安排的基本建设等资金;(三)纳入预算管理的政府性基金;(四)预算外资金用于建设的部分;(五)其他资金。而且《办法》还根据转贷资金的投向区域和投资项目类型分别做出了还款期限和还款利率的详细规定。如投向中西部地区还贷期限为10年，而投向沿海发达地区的还贷期限则为6年;投向中西部的贷款利率为年息率5%，要低于东部地区的5.5%的贷款年息率等等。鉴于《办法》规定的有关项目还本付息的时间有可能短于项目回报期，为此财政部在修订《国债转贷协议》^[4]部分条款的通知中将转贷资金的还本付息期限定为15年。

那么，如何约束地方政府按《办法》的具体要求偿还债务呢?图2显示，保证债务偿还的约束机制主要来自于中央政府的行政控制。对于到期不能归还转贷资金本金和利息的，《办法》第十八条规定财政部将如数扣减对地方税收返还。

2．存在问题

地方政府这种举债融资方式的债务偿还存在着债务的“借、用、还”主体相分离问题。中央政府是举债主体，地方政府是资金的使用主体，虽然《办法》规定地方政府是债务人，但是偿还资金最终是由财政部统一偿还给债权人。市场只对中央政府形成约束，中央政府不仅是法律意义上的债务人而且也有成为实际意义上债务人的可能。这种制度设计容易诱发地方政府不主动履约偿还债务责任的道德风险。在这种举债方式下，需要设计一个有效的约束机制来保证地方政府债务的偿还。但如上面所分析，地方政府所受的约束只是来自中央政府的行政控制。由于中央转贷给地方使用的资金既没有纳入到中央预算也没有纳入到地方预算，考虑到地方政府不可能破产，因此地方政府一旦无力偿还，最终的结果还是会由中央政府买单。由此看来，这种行政控制实际上只是一种软约束。在这种模式下，转贷资金有可能变成中央政府财政拨款，会增加中央财政负担和财政风险。

(二)地方政府融资平台的债务偿还机制及存在的问题

在《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》^[5]中(以下简称《通知》)定义地方政府融资平台是指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体和行业性投资公司。由于融资平台的设立，地方政府与其债权人的双边关系变为“地方政府—政府融资平台—银行和资本市场”的间接融资关系。2008年经济危机以后，地方融资平台因其通过信贷系统和资本市场能够迅速地融到大量资金，很快就发展成为地方政府的第二财源。

根据《通知》对融资平台的界定以及相应的管理办法，本文将通过融资平台举债的地方政府债务偿还机制绘制成图3。

1．债务偿还机制

融资平台的主要功能在于融资。如图3所示，地方政府借助平台公司的融资主要有三种形式:一是银行项目贷款;二是发行“城投债”;三是融资租赁、项目融资、信托私募等资本市场融资。在这三种融资方式中，银行贷款所占的比重最高，土地抵押是获得银行贷款的常用方式。

图3　地方政府融资平台债务偿还机制

地方政府通过融资平台而形成的债务，主要依据债务类型来确定债务偿还方式。根据《通知》清理后融资平台的债务类型有以下三类: (1)融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务;(2)融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务;(3)融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。

对于第一类债务的财政性偿还资金，国务院在《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》^[6]中规定:财政性的偿债资金包括一般预算资金、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等，上述财政性资金暂不包括已注入融资平台公司的土地使用权出让收入、因承担政府公益性项目建设获得的土地使用权出让收入返还、车辆通行费等专项收费收入。

对于第二种靠自身收益偿还的债务，在实践中，债务的偿还除了依靠项目本身产生的收益以外，更主要是希望通过开发区招商引资，带动当地工业、商业的发展，由未来土地相关税收增加和土地增值来买单。土地抵押贷款所依赖的还款主要来源于未来土地增值收益的实现，并且由于中国尚没有开征房地产保有环节的税收，收益实现主要来自于商、住用地一次性的土地出让收入。

对于第三种需要靠盈利偿还的债务，《通知》要求要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作，政府不承担偿债责任和担保责任。

保证债务偿还的约束机制如图3所示，融资平台债务的偿还同时受到债权人的市场约束和政府的行政控制。从行政控制看，由于地方融资平台由不同政府部门领导，地方政府主要依据上级主管部门的有关规章制度对融资平台进行管理和控制，如国务院就地方融资平台债务的清理和偿还、国家发展改革委员会针对城投债的发行和偿还，还有中国银监会针对债务形成链条的供给方——银行金融机构的监管等分别出台了相应的管理办法和制度规定^[7]。

2．存在问题

上述偿债机制在实践中会产生许多问题，主要表现在以下几个方面:

(1)因偿债责任主体不清，导致地方融资平台过度融资

虽然《通知》中将偿债责任主体和偿债资金来源已经规定清楚，但是在具体实践中，虽然融资平台注册的是企业法人，但实际上融资平台的产权所有者是地方政府，其控制权和收益权都掌握在地方政府的不同职能部门手中，因此地方政府是融资行为的真正决策主体同时也事实上承担着债务的兜底责任。这样就会导致地方融资平台只负责融资不负责偿还的现象发生，从而导致融资平台不顾其自身偿还能力的过度融资。

(2)偿债资金难以保证

除了《通知》中明确规定了第一种类型的债务依靠财政资金偿还以外，其余两种债务都是要靠自身产生的收益进行偿还的。而对于第二类靠自身收益偿还的债务，由于中国地方政府的融资平台80%以上的资金源于以地方财政收入为担保的银行贷款，其期限一般相对较短，而地方政府目前从事的融资项目多为基础设施等，这些项目大都具有投资大、回收期长的特点，短期内的项目收益不足以向银行还债。并且这些项目盈利也往往取决于未来地价的增值情况。因此，这种主要依靠未来土地增值收益的举债融资方式，不仅蕴含着巨大的市场风险和财政风险，而且难以持续。

据国家审计署对36个地方政府本级政府性债务审计结果统计显示，至2012年底，36个地方政府本级的223家融资平台公司中，从偿债能力看，有68家资产负债率超过70%;有151家当年收入不足以偿还当年到期债务本息;有37家2012年度出现亏损。在2012年融资平台公司偿还的债务本息3618.85亿元中，以财政资金偿还1205.75亿元、占33.32%，举借新债偿还738.93亿元、占20.42%，两项共占53.74%，虽然比2010年下降15.81个百分点，但融资平台公司自身偿债能力仍显不足。^[8]

(3)约束机制软化

从偿债的约束机制来看，地方政府融资平台应该同时受到来自地方政府和市场的双重约束，如图3所示。但在实践中，这两种约束机制都难以有效发挥作用。首先从市场约束机制来看，其是否能有效发挥取决于以下几个先决条件:自由和公开的金融市场、有很畅通的渠道获得有关地方债务及其偿还能力的信息、没有上级政府对陷入债务危机的地方进行援助的预期。事实上，以上几个条件目前几乎都不具备。因此市场对融资平台所起的实际作用是很小的，即使有约束作用，融资平台也能规避并转嫁给地方政府。

其次从地方政府对融资平台的行政控制来看，由于对融资平台的管理职能被分解到不同的行政部门，例如:通常发改委负责规划需要举债的项目;财政部(局)、人民银行负责贷款项目的审核;发改委和国资委负责监督、管理资金的使用情况;而举债资金几乎都由财政部门偿还，各融资平台又不承担向财政部门报送财务报表的责任，最终导致财政部门不了解各融资平台的负债情况。由此可见，融资平台对项目建设和资金使用没有管理权，项目最终收益也不属于平台公司，资金偿还最终还落在地方政府头上。

通过以上分析可以看出，由于无论市场约束还是行政控制，对融资平台都不能形成硬约束，导致融资平台既没有有效的外部约束机制，也缺乏按期偿债的内在激励。因此，在融资平台运行过程中一些地方政府出于各种目的，极力扩大融资量，导致平台融资金额巨大，甚至超过政府自身的还款能力。即使目前融资平台可以通过发行“城投债”等新的资本融资方式来缓解还债压力，但仍在透支当地政府未来的财力，造成财政预算的隐性赤字。

(三)地方政府债券的债务偿还机制及存在的问题

为实施积极的财政政策，2009年起国务院同意地方政府在国务院批准额度内发行债券。自2009年中央政府代发代还地方政府债券以来，地方政府债券的发行共经历了三个阶段，分别采用了“代发代还”“代发自还”以及“自发自还”三种债券发行形式。

1．“代发代还”形式的债务偿还机制及存在的问题

“代发代还”是指以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费的地方政府债券发行形式。根据财政部印发的《2009年地方政府债券预算管理办法》^[9](以下简称《管理办法》)，“代发代还”形式的债务偿还机制如图4所示:

图4　“代发代还”地方政府债务偿还机制

(1)债务偿还机制

“代发代还”形式下的偿债主体，在《管理办法》中予以明确规定。以这种形式发行的地方政府债券的发行和偿还主体是经国务院批准同意，以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为主，而代表中央政府具体实施的财政部只是代理发行并代办还本付息和支付发行费，如图4所示。《管理办法》对举债资金用途也作了规定，举债资金主要用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其它难以吸引社会投资的公益性建设项目支出，如保障性安居工程、农村民生工程和农村基础设施以及医疗卫生、教育文化等社会事业基础设施等涉及民生的项目建设与配套设施，主要通过综合财力来偿还债务。《管理办法》还规定这次发行的债券偿还期限为3年，地方政府债券到期后，由中央财政统一代办偿还。地方财政要足额安排地方政府债券还本付息所需资金，及时向中央财政上缴地方政府债券本息、发行费等资金。

这种发债形式下债务偿还的约束机制如图4所示，与“国债转贷”模式一样，地方政府不直接接受来自市场机制的约束，只受到中央政府的行政控制。与国债转贷不同之处在于在“代发代还”形式中，地方政府所受到的来自中央政府的控制和管理要比国债转贷模式相对规范和严格，主要体现在以下两个方面:一是按《管理办法》要求通过债券融来的资金要纳入地方政府预算，因此控制比较严格和规范;二是地方政府可以通过发新债的方式来偿还旧债，偿债资金来源要广。

(2)存在的问题

虽然地方政府这种举债融资方式下债务偿还的约束机制比“国债转贷”方式要规范和严格，但还存在一些共性问题，如都存在债务“借、用、还”主体相分离的现象。中央采取财政部为地方政府代理发行方式，实际上是中央政府为地方债提供了隐性担保。在这种模式下，“地方债券”的偿还信用完全是中央和地方两级政府的政府信用而非市场信用。按照这种制度设计，对于不同偿还能力和治理水准的地方政府，除了额度的不同，地方债在利率水平、市场评级等方面根本没有任何区别，而这对地方政府显然没有任何约束，在它们无力偿还的情况下，地方债务只能由中央买单。很显然，这是一种风险最大的制度设计。有的学者认为，2009年由中央政府“代发代还”的地方债券，相当于中央政府通过社会集资，提前向地方政府发放的一种应急性转移支付。

2．“自发代还”形式的债务偿还机制及存在的问题

2011年和2012年，经国务院批准，上海、浙江、广东、深圳试点在国务院批准的额度内自行发行债券，但仍由财政部代办还本付息，按照《管理办法》对债券进行管理。其偿债机制如图5所示。

图5　“自发代还”地方政府债务偿还机制

在“自发代还”模式中，虽然《管理办法》中明确规定由地方政府承担还本付息的责任。但是为确保债券到期按时偿还，2011年试点省(市)政府债券还是由财政部代办还本付息，如图5所示。无论是采取中央代发还是由地方政府自发哪种发债形式，其偿债机制没有任何实质的区别，都是由中央财政部代办还本付息，都存在着发债主体和偿债主体不一致的问题，市场直接约束的是中央政府，这就意味着当地方政府无力负担债务时，中央政府不得不动用自有资金帮助偿还。

3．“自发自还”形式的债务偿还机制及存在的问题

根据财政部《2014年地方政府债券自发自还试点办法》^[10](以下简称《试点办法》)要求，试点地区承担债券还本付息责任。试点地区应当建立偿债保障机制，统筹安排综合财力，及时支付债券本息、发行费等资金，切实履行偿债责任，维护政府信誉。根据《试点办法》要求将偿债机制绘制如图6所示。

图6　“自发自还”地方政府债务偿还机制

从图6可以看出，在“自主发行”模式下，发债主体和偿债主体都是地方政府，中央政府不再对地方政府进行代发和代还。这次试点地区对发行的政府债券期限分别为5年、7年和10年，结构比例为4∶3∶3。^[11]

在这种发债形式下，债务的“借、用、还”主体实现了一致。从逻辑上来看，由于地方自主发债模式的发债主体是地方政府，债券信用不再享有中央政府的担保，债券是否能按期还本付息完全依靠的是地方政府的偿债能力，其面临的信用风险要加大，所以地方政府债券的利率一般要高于国债利率，这也是国债被誉为金边债券而地方债则被称为银边债券的主要原因之一。但由于我国地方政府不存在破产清算之先例，债券投资者存在着一旦地方政府面临资不抵债的财政危机，中央政府一定会出手相救的市场预期。因此，尽管如图6中所示地方政府理应受到来自市场的约束，实际上市场对地方政府仍然起不到应有的约束作用。所以出现了2014年首单自发自还地方债的利率低于市场预期的现象。

在缺乏市场硬约束的情况下，如何评价地方政府债务信用、保证地方政府履行偿债义务、控制地方政府债券的违约风险是这种模式面临的最大问题。为此，财政部制定颁发了《关于2014年地方政府债券自发自还试点信用评级工作的指导意见》^[12]，根据偿债能力对发行地区进行信用评级，并根据信用等级控制地方政府发行额度等办法来预防地方政府违约风险的发生。

四、结论和建议

从以上对地方政府不同举债融资方式下的债务偿还机制分析来看，尽管每一种举债方式下债务偿还的相关规定或管理办法在形式上存在一定区别，但是其偿债机制却没有质的不同，基本上都遵循相似的偿债逻辑。

首先从偿债主体来看，研究发现无论地方政府采取哪种举债方式，相关制度和管理办法名义上都是规定地方政府作为偿债主体。但除了“自发自还”地方政府债券这种举债模式外，其他举债模式在实践中都存在着债务的“借、用、还”主体相分离的现象，因此导致偿债主体责任的“责、权、利”不统一问题的产生。由于存在不同程度的约束机制软化等现象，加之地方政府不能破产的政治体制，容易诱发地方政府过度举债的道德风险，致使中央政府事实上承担债务偿还的兜底责任。即使“自发自还”从形式上实现了债务“借、用、还”主体一致，如上面所分析的那样，同样也存在着中央政府承担事实上兜底责任的可能。

其次从偿债资金来源和偿还方式来看，无论哪种举债方式基本上都是资金用途决定偿债资金来源的。资金来源基本分为两类，一是用于公益性项目但不产生收益的，由财政资金偿还;二是虽然也是用于公益性项目但有收益的，用其项目收益偿还。实践中，即使按相关规定偿债资金应由项目收益偿还的，但由于存在项目收益与偿还年限等存在错配现象，也会导致本应由项目收益来偿还的债务不能按时偿还，不得不依靠财政资金来偿还的可能。“分税制”改革以来，形成地方政府事权和“财力”严重不匹配的客观现实，致使多数地方政府财政收入常常处于“吃饭财政”的水平，没有多余的财政资金可供还债，不得不过度依靠土地收益这个局面，即所谓的“土地财政”现象。据2013年审计署对全国政府性债务审计的结果表明，地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高，截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地收入的债务偿还余额为34865.24亿元，占省市县三级政府负有偿还责任余额的93642.66亿元的37.23%。^[13]一旦土地出让收入增幅下降，偿债压力就会加大。

再次从约束机制来看，目前市场约束条件不具备，行政约束出现“逆向软预算约束”现象，因此地方政府不同举债融资方式下的债务偿还都存在着不同程度的约束软化现象。如果地方政府面临着预算软约束，就会激励进行过度借款和财政支出，对投资项目质量的关注则较少。

针对地方政府债务管理存在的问题，2014年9月24日国务院制定颁发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》^[14](简称《意见》)，对地方政府债务举债、用债、偿债制定了详细的管理规定。根据以上分析，本文在《意见》的基础上补充以下建议:

第一，明确偿债主体和责任，要遵循“谁借款、谁使用、谁偿还”相统一和债务主体的“责、权、利”要一致的原则，从制度设计上尽量规避地方政府债务出现“借、用、还”主体相分离的现象，避免中央政府承担兜底责任，成为最后还款人的可能。

第二，落实偿债资金来源和制定合理的债务偿还期限。为减少财政风险，建议建立偿债基金制度，根据债务余额按一定的比例提取偿债准备金。如日本地方政府每年按照债务余额1/3提取偿债准备金，这一规定为按时偿还债务提供有力保障。另外，很重要的一点就是控制债务的偿还期限，尤其是对于依靠项目收益偿还的债务，由于代际公平原则，偿还期限可以超过项目建设所需时间。日本的国债期限最长60年，与国债相比，地方政府债务规模小，而风险较大，因此规模控制也更为严格，偿债期限最长为30年。因此，在确定偿还期限时，根据项目投入回报期来确定债务偿还期限，改变现在偿还期限过短的现象。

第三，硬化约束机制，保障债务按合约偿还。

纵观世界各国地方债务管理实践，地方债务管理模式可以归为四种类型:市场约束、合作安排、法规控制、行政管理。无论哪种管理模式，要发挥其对地方政府债务偿还的约束作用，关键是要消除中央政府的隐性担保和兜底作用，只有彻底打消债权人所形成的上级政府对陷入债务危机的地方政府会予以援助的预期，才能充分发挥上级政府和市场对地方政府债务偿还的控制和约束作用。

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【注释】

[1]该文已经发表于《经济体制改革》(双月刊)2015年第4期。

[2]苗庆红，北京大学政府管理学院副教授。

[3]财政部《国债转贷地方政府管理办法》(财预［1998］267号)。

[4]财政部关于修改《国债转贷协议》部分条款的通知(财预［2001］270号)。

[5]国务院《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发［2010］19号)。

[6]财政部、发展改革委、人民银行、银监会:《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》(财预［2010］412号)。

[7]主要有:《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发［2010］19号);《国家发展改革委员会办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为的有关通知》(发改办(财金［2010］2881号);《关于地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明》(银监办发［2011］91号);《中国银监会关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》(银监发［2012］12号)。

[8]数据来自审计署2013年第24号公告:《36个地方政府本级政府性债务审计结果》。

[9]财政部关于印发《2009年地方政府债券预算管理办法》的通知，2009年2月18日。

[10]财政部关于印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》的通知(财库［2014］57号)。

[11]数据来自财政部《2014年地方政府债券自发自还试点办法》(财库［2014］57号)。

[12]财政部《关于2014年地方政府债券自发自还试点信用评级工作的指导意见》(财库［2014］70号)。

[13]数据来自审计署2013年12月30日公告:《全国政府性债务审计结果》。

[14]国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发［2014］43号)。