高度重视国有企业的顶层设计

顶层设计是指处于最高层面，对于全局工作形成的战略构想和统筹谋划具有战略性、超前性和导向性的特征。从领导科学的角度来看，顶层设计无疑属于决策的范畴，但事实上它又是高出于决策、超前于决策的战略谋划，是作出决策之前的必经程序和必备工序。毛泽东同志曾经说过，政策和策略是党的生命。顶层设计正是对于政策和策略的超前谋划，是对于实现战略目标的路径、举措等的精巧构思。

在全面建设小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的宏观背景之下，重视和强调国有企业的顶层设计，是依法治企、强化党对国有企业领导的题中应有之义。习近平同志指出，国有企业是全面建设小康社会的重要力量，是中国特色社会主义的重要支柱，是我们党执政的重要基础。作为事关国家政权稳固的特殊市场主体，我国国有企业承担着不可替代的历史使命和经济、政治、社会责任，又面临着深化改革，加快发展，做大做强，不断增强活力、控制力和影响力的艰巨任务等等，这一切都决定了必须强调和强化顶层设计。

国有企业的顶层设计不外乎来自两个方面，一是各级党委、政府，二是企业自身。前者相对宏观、原则，后者相对微观、具体。本文重点讨论的是国有企业自身的顶层设计问题。在我国国有企业几十年的演进发展过程中，顶层设计问题上有诸多经验教训可以总结。从宏观管理的层面看，由于国有企业的领导体制关系长时期未能厘清，对国有企业的顶层亦即最高层级存在着多种解释，诸如新三会、老三会之争，党委书记、董事长、总经理谁说了算等等？导致实际工作中存在打混战、干乱仗的情况；从国有企业的发展看，相当部分国有企业较少能够站在国家、地区全局来思考问题，很少顾及企业的走向和未来的发展，对国家、社会贡献份额的关注度明显偏低；再从企业领导人员的履职行为看，国企领导人员的管理长期实行的是任命制、任期制等，极易造成决策的随意性和短期行为。

顶层设计的缺失与匮乏，引发国有企业普遍缺少顶层设计，普遍缺少长远的战略谋划，并由此带来一系列问题：或是无法可依、有法不依；或是拍脑袋、想当然、随心所欲、随着性子来、跟着感觉走；或是把企业的命运维系于个别领导者身上；或是无暇顾及、无心解决企业存在的深层次问题；或是短期行为、急功近利、滋生腐败等等，造成的后果相当严重。

科学、及时的顶层设计，对企业的发展产生巨大影响。既决定着企业发展的水平，也决定着企业发展的速度和质量。如今，国企改革发展已经进入到了深水区，在实现中国梦的伟大进程中真正担当起主力军作用，迫切需要强调和强化顶层设计，迫切需要把顶层设计纳入依法治企的轨道。

十分显然，国有企业顶层设计必须同国家经济社会发展的节拍同频共振，具有超前性、操作性等等，这些都是无需赘述的。这里有一个基本的前提，即国企顶层设计必须有十分清晰的责任主体。

毫无疑问，国有企业顶层设计的责任主体应该是企业党委的集体领导。从我国基本国情和企业运作的实际出发，笔者把国有企业的领导体制进行了“五位一体”的概括：处于顶层设计的是企业党委，处于决策层面的是企业董事会，处于操作层面的是企业经营层，处于监督层面的是监事会和纪委，处于支持、支撑层面的是工、青、妇组织。（详见本书《走出现代企业制度的认识误区》一文）。作为适应中国国情并与市场接轨的领导架构，应当全面落实和长期坚持。

理清国企领导体制、理顺国企领导关系、强化党对国有企业的领导、明确党组织的领导地位，是我国现行政治体制的必然选择，是保证国有企业改革发展方向的必然要求，也是融入市场化的必然取向。只有强化党对国有企业的领导，国有企业的改革发展才能顺利推进；只有明确国企党组织的领导地位，才能与我国现行其他组织架构的领导体制相匹配、相适应。

核心是什么？简言之，核心就是内核和中心。在我国国情条件下的政治核心，实质上就是指中心地位，就是起保证决定作用。中心是不应偏离的，保证决定作用是不能偏废的。保证决定作用具有鲜明的目标指向和具体实在的内容。中国共产党的领导地位，是历史的选择、人民的选择。中国共产党的领导需要通过各级党的组织来实现，国有企业不能例外。人们注意到，发挥国有企业党组织的政治核心作用已经讲了多年，但基本的事实却是，不少国企党组织遭到冷落，被边缘化、虚空化。企业党组织的政治核心作用一旦被界定为“参与”，就必然会变得可有可无、无足轻重。这样一种大权旁落、本末倒置的现象必须得到根本扭转。在国有企业领导体制上，一个时期以来，我们确实多了些犹疑顾忌，少了些理直气壮。

问题的严重性在于，面对国有企业党组织的政治核心作用这一重大原则问题，一些同志缺乏政治上的警醒和思想上的清醒，对于社会上一度出现的架空党的组织、虚化党的领导、去党的领导以及把党的领导和完善公司治理结构对立等等言行，表现为麻木和盲目，采取了听之任之、随波逐流的态度。一些国有企业党的建设出现了淡化、虚化、弱化、边缘化的情况，而一些国企党组织自身也出现了无所事事、无所适从、无所作为的状况。更多的则是表现为，放弃对于国有企业的领导，对于顶层设计更是考虑不多、思考不深、碌碌无为。

为什么国有企业存在的许多弊端长期得不到有效解决？为什么国有企业的改革裹足不前、迟滞落后？可以认为，除却宏观环境的因素之外，在很大程度上都与国有企业的领导体制没有理顺，与国有企业普遍不大重视顶层设计有极大关联。应该说，现在理清关系、归位到位、明晰职权、追责问责的时机已经成熟。

国有企业的顶层设计有着非常丰富的内涵。从不断增强国有企业活力、控制力、影响力的总要求看，大的方面至少有以下几点。

1.企业的改革方略。面临全面深化改革的新形势，国有企业必须对本企业的改革作出全面规划，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，深化国企改革。主要包括：建立符合国情的既体现党的领导又与市场经济相融合的现代企业制度和治理结构；不断增强在国家和地方经济社会发展活动中的活力、控制力、影响力；引进战略投资者、推进混合所有制经济的快速发展；推动公有制实现形式的多样化；建立职业经理人制度；推动管理者能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革进程等等。

2.企业的发展战略。围绕做大做强做优做久，提升企业的核心竞争力，各类国有企业都必须拟定自己详实的个性化的战略发展规划，包括企业的发展目标、发展方向、实现目标的路径和举措，也包括建立健全切合企业实际的，有利于企业经营管理、改革发展的管制、体制、机制等等。现阶段重点考虑的问题还应该包括如下内容：主营业务在区域的占比提升、在行业的位次前移；对区域经济增长贡献份额的增加；具有国际竞争力和品牌影响力的产品单打冠军、行业小巨人的培植，等等。

3.企业战略管控。国企集团公司的战略管控是时下国企管理的一大软肋，应当重点在四个方面着力：一是资金管控。尽快加强集团公司的资金集中管理。对子公司、参股公司授信担保、合作单位垫付资金、招投标管理、大宗物资采购，大额度资金的拨付支出等等，都必须借用现代科技手段实施有序有效的掌控。二是成本管控。成本核算的意识、成本控制的措施、降本增效的办法，应该在企业的经营管理全过程中得到切实体现。三是投资管控。首先是投资决策的准确、及时；其次是制定务实管用的投资管理办法；再次是对投向、投量、投速、投效等进行全过程整体性的实时监管。四是风险管控。一方面要强化风险管控，增强全员的风险防范意识，建立科学的风控指标体系，采取严格的监管措施，对于风险敞口和出血点，要全面排查堵漏，防患于未然。另一方面要不断增强化解风险的能力，将可能出现的风险及其产生的损失降低到最低程度。

4.企业文化。没有文化的军队是愚蠢的军队，没有文化的企业是不可能行稳致远的。国有企业的文化影响力是国有企业影响力的重要内容，是企业立足的精神与灵魂，是企业核心价值观的集中体现，也是有别于其他所有制经济的独有特质，亦有着深厚的底蕴和良好的传承，今天更加需要很好地发扬光大。国企领导层要善于把党的主张变成企业的意愿和员工的行动，通过不断强化党的建设，丰富党建内容与形式，把建设具有吸引力、竞争力的企业文化作为企业的核心竞争力来打造，从而增强企业员工的凝聚力，增强企业员工的认同度、忠诚度和归宿感。

5.企业人才工作。经验告诉我们，国有企业的活力，一来自于机制，二来自于人才。毋庸置疑，良好的机制是企业经营管理改革发展的充分必要条件，而良好的机制形成以后，关键就在于人，无数事实说明，路靠人走，业靠人创，事在人为。人才决定着企业的现在，更制约着企业的未来。国有企业必须精心打造具有良好敬业精神、较高职业化、专业化水准的人才队伍。要注意放大国有企业的优势，实施好人才强企战略，着力研究制定符合市场经济规律的、能够保证企业可持续发展的政策性措施，千方百计吸纳人才，千方百计留住人才，千方百计选好干部、用好人才、调动人才的积极性和创造性。在此基础上，还要研究制定构建和谐的劳资关系、用工关系，更多地关心职工物质和精神生活。

6.企业社会责任。国有企业当然要讲经济效益、讲投资回报，讲利润效益，但是我们党和政府对于国有企业的要求又不止于此。国有企业既要讲经济效益，又要讲社会效益，这是国有企业的显著标志和基本特征。国有企业的属性要求它在回报股东、报效祖国、节约资源、保护环境、持续发展、遵纪守法、公平竞争、廉洁经营等方面，都必须做好示范、当好表率、走在全社会前列。国有企业必须以巨大的正能量，对国家经济社会发展发挥积极影响、作出积极贡献。

上述六个方面，可以看作是现阶段国有企业顶层设计的主要内容。对此，国有企业的顶层设计者应当作出正面回答。当然，在进行顶层设计时，还需要紧密结合企业的自身实际，紧密结合党和政府的中心任务，紧密结合市场的变化来取舍和决定。

研究国有企业的顶层设计，强调顶层设计的重要性，归纳顶层设计的大致内容，其目的是揭示国有企业顶层设计的基本特征和基本规律。但这并非说国有企业的顶层设计都是千篇一律，都可以套用一个公式、一种模式。

在我国，中央企业和地方国企之间的区别就很大，即使是经营种类相同的国有企业之间的情况也是千差万别的。尽管同属政府出资管理，但由于产业、行业、产品等的不同，人员、实力、班子情况的迥异，又由于历史的原因、现实的状况等等，各类国有企业的情况差别很大，因而，在顶层设计时，必须坚持因地制宜、一企一策，决不能生搬硬套、死搬教条。

需要明确的是，相对于国企而言，无论是大型企业还是小微企业，都存在一个顶层设计的问题，都有一个发展路径更加明晰的问题。只有顶层设计做到位，企业的改革发展、经营管理才会更加理性和理智。面临经济发展的新常态，所有国企都必须把顶层设计作为依法治企的重要内容，作为制度建设的重要抓手，努力迈上抓改革、强管理、促发展的新台阶。

顶层设计的重要性是不言而喻的。但是怎样将顶层设计的思想、理念、要求等全部实施到位，则是务必引起高度重视的。研究国有企业的顶层设计，它的操作实施是不能不提及的问题。

历史的经验告诉人们，精致的设计只有通过完美的施工才能得以实现。从这个意义上说，顶层设计构思一旦形成之后，就需要看抓务实、全面付诸实施，也即是看抓落实、落地的功夫了。

首先，要明确实施操作的主体。从国有企业的领导架构看，处于操作层面的显然是企业的经营层。因此，企业的经营班子必须主动承担起操作实施的职责，切实担当起操作实施的主体责任。一旦顶层设计形成后，就要努力把顶层设计的思想和要求领会透彻、融会贯通，迅速组织实施、付诸行动，力求取得最佳效果。

其次，要形成操作实施的合力。国有企业特别讲究合作、讲究团队精神，要注意把企业顶层设计的要求，变成为企业上下的共同追求和价值取向。在实施顶层设计的过程中，企业的党政工团，包括高管、各级干部和全体员工，要力求形成人人有责、个个有份抓落实的氛围，力求形成齐声唤、同心干的生动局面，决不能仅仅让经营层单打独斗、孤军奋战。

再次，要不断丰富、完善顶层设计的思想和内容。

顶层设计的操作实施，不能思想僵化、简单机械。在这一过程中，要大力提倡与时俱进，善于用创新性的思维，创造性地落实执行，从而使得顶层设计的思想内容在实践中不断得到丰富和完善。可以认为，当科学的顶层设计与创造性的操作实施完美融合之时，当是国有企业跃上新高度、创造新业绩之日。

讨论国有企业顶层设计，还需要对它与底层设计以及基层创新的关系进行必要的分析。

现阶段，国有企业的集团公司，包括正在推进的国有资本投资运营公司，把党和政府加快改革、促进发展的要求落地，加强集团的管控，防范可能出现的风险，都凸显出顶层设计的迫切性和重要性。总体说来，集团公司层面的顶层设计决定着整个集团大的走向，具有宏观管理的特点。在进行顶层设计时，既要具有前瞻性又要具有操作性，既要深入调研又要精心设计，既要吃透市场行情又要洞悉企业实情，这是问题的一方面。

相对而言，集团公司的底层和基层总体上处于被动的执行的位置，在强调顶层设计的背景之下，企业底层可否进行设计，企业基层可否创新，应当如何作为？这是问题的另一方面。

需要指出，顶层设计与底层设计是兼容包容的关系，二者之间并不矛盾，更不排斥。但是应当明了，在企业集团内部，底层设计必须服从顶层设计，底层设计的任务主要是将顶层设计的要求进行细化、量化和具体化，绝对不是另起炉灶、另搞一套。通过底层必要的设计，使得顶层设计的要求在实施的过程中与底层结合得更加紧密，落实得更加富有成效。

还需要指出，创造无止境、创新无禁区。强化顶层设计与鼓励基层创新是一个问题的两个方面。国有企业的经营管理、改革发展没有现成模式，只能在探索中前行，在实践中提升。事实上，国企改革发展、经营管理的许多创新性举措都是来自于基层。基层蕴藏着巨大的能量，我们一定要保护支持改革创新，凡是有利于企业改革发展、提高经济效益和社会效益的创新举措，都要满腔热忱地予以鼓励和支持。