地方国企国资改革发展状况及其前景

苏州是长三角地区经济最发达的城市之一，2013年全市GDP超过1.3万亿元、人均GDP超过12万元，分别居全国第6位和第11位。苏州经济的腾飞，很大程度上得益于民资、外资、国资三足鼎立、优势互补，其中国有资产规模持续增长，国有企业功能不断增强，为区域经济社会发展提供了重要的、不可替代的支撑和保障。近期，江苏出台了全面深化国有企业和国有资产管理体制改革的意见，明确了调整国有经济布局结构、发展混合所有制经济、健全现代企业制度、完善国有资产管理体制的改革目标和任务。改革是苏州国有企业转型升级的关键，是走在全面深化改革前列、推进“两个率先”的关键，是在与民资、外资竞争中优势互补、共同发展的关键。苏州作为一个有代表性的“点”，其推动国有企业改革发展、促进各种所有制经济共同发展的思路和做法，对全面推进“面”上改革工作具有积极的示范意义。江苏省国资委组成专题调研组，对苏州市县两级国有企业和国资监管机构进行了广泛调研，对苏州国企国资改革发展状况进行了认真调查和思考。

新兴国有企业在新领域快速发展，城市功能型的国有经济布局结构初步形成。江苏的国有企业改革起步较早。苏州市到2002年年底，工业、商贸等领域的传统国有企业基本完成改制。主要保留了一些公共服务类企业，如公交、自来水、煤气等企业。近年来，大量新兴企业诞生在新的领域，如证券、银行、租赁、信托、担保等地方金融企业。同时，交投、城投、水投、文化旅游等服务城市建设的投融资平台企业，工业园区、孵化器、战略新兴产业等政府引导企业，大多作为地方政府的平台，核心任务是服务地方经济社会发展大局。苏州地区新增国有资本主要投向了基础设施、基础产业、金融投资和战略性新兴产业等领域，国有企业主要发挥基础支撑、公共服务和战略引导等功能作用，国有经济布局结构呈现出鲜明的城市功能型特点。

国有资产持续快速增长，国有企业规模总量巨大。

2005年市国资委成立以来，苏州国有企业实现了高速发展。2013年国有企业资产总额达12712亿元，与2005年的1228亿元相比，增长9.59倍，年均增长率超过32%。苏州地区国有企业资产总额突破万亿元大关，约占全省地方国有企业资产总额的23%。其中，市本级国有企业资产总额2458亿元，在全省13个省辖市中居于第3位；区县一级国有企业资产10254亿元，占全市国有企业资产总额的80%；单个县区企业国有资产规模较大，有5个县区国有企业资产总额过千亿元，超过省内许多省辖市规模。苏州国有经济的高速发展，客观上是由于区域经济社会发展的正向带动，主观上是地方政府的支持和企业自身的努力，主要是：企业积极参与市场竞争，不断发展壮大，带动存量资产的增长；地方政府加大基础性、战略性领域的国有资本投入，产生大量新增资产；地方政府不断增加优质资产注入市县投融资平台，使资产总量大幅上升。

国有企业深化改革、重组整合，企业综合实力不断增强。苏州国有企业改革发展已实现从做“减法”为主向做“加法、乘法”为主，从产权制度改革向建立健全现代企业制度的两大转变。全市751户国有及国有控股企业，95%以上完成了公司制股份制改革，近60%成为股权多元化企业，13户企业改制成为股份有限公司，东吴证券等7户企业实现上市。苏州国有资本不断向基础性、公益性、战略性领域集聚，逐步从不具备竞争优势、效益低下的领域退出，大多完成了政府主导的产业板块重组，初步培育出一批主业突出、规模较大的产业集团。截至2013年末，苏州市县国有一级企业集团资产总额超过百亿元的达92户，其中苏州城投公司资产总额超千亿元；29户国有企业当年实现利润总额过亿元，其中苏州国发等5户企业实现利润总额5亿元以上。全市国有企业2013年实现营业收入1018亿元，同比增长19.1%；实现利润95亿元，同比增长22.3%；上交税费74亿元，同比增长11.2%，为苏州保持较高的经济增长率作出了积极贡献。

国有资产监管意识较强，市县两级国资管理体系初步建立。2005年，苏州组建市国资委，政府授权对本级国有企业履行出资人职责，市级经营性国有资产的监管覆盖面超过90%。县级国资管理体制改革是苏州国资工作的一大亮点，各县区积极探索、大胆尝试，创造了各具特色的监管模式。比如，苏州工业园区组建独立的国资办，作为园区管委会的工作部门，同时成立国资控股公司，实行国资办与国资控股公司两块牌子、一套班子，对园区国有企业履行出资人职责。国资办实现经营性国有资产集中统一监管。又如，昆山市政府组建与财政局合署办公的国资办，列入政府工作部门序列，日常工作独立于财政局，对政府授权企业履行出资人职责。再如，太仓市建立“三位一体”的国资管理体制，在市长为主任的国资委直接领导下，在履行国有资产出资人职责的国资办（国资办与财政局合署，设三个科）增设了国资党工委、国资纪工委。三个机构合署办公，一套班子运作。地方党委政府对国资工作高度重视，监管意识比较强，在县级国资管理体制不明确的情况下，积极组建国资监管机构，制定监管制度，构建了各具特色的监管模式。

问题之一：企业总体发展质量有待提高，盈利能力偏低。经过合并重组，苏州市县国有企业在集团层面数量上大幅减少，规模有所提升，但子孙企业数量仍然较多，单体企业平均规模偏小，发展质量不高。从企业自身来看，资源集聚度还不高，主业还不突出，投资领域比较分散，净资产收益率比较低，盈利能力比较弱。

问题之二：政企不分现象比较普遍，公司法人治理不到位。一些融资平台公司由相关政府部门领导直接担任董事长，比如建设局局长担任城投集团董事长，交通局局长担任交投集团董事长，企业中的中层管理人员不少也是机关干部身份；大量县属企业没有纳入国资部门统一监管。这部分国有企业政企不分现象比较突出，董事会、经营层、监事会协调运转、有效制衡的体制机制没有真正形成，企业没有与市场真正接轨。

问题之三：企业面临转型发展难题，人才问题十分突出。有些县属企业发展还存在很多自身的制约因素，比如企业专业化程度不高，创新能力不强，缺乏核心竞争力。关键是企业难以吸引和留住人才，难以招聘和留住合适的职业经理人。

问题之四：监管模式不统一，管理体制亟需完善。

县级国资管理体制没有明确规定，目前各县区国资管理处于自发的摸索状态。比如，有的县区国资部门是独立机构，有的是合署机构，有的仅仅挂个牌；有的国资部门是行政机关，有的国资部门是事业单位；有的实行经营性资产集中统一监管，有的政资不分，企业分散在各个政府部门管理。县级国资监管工作缺乏统一规范，监管水平参差不齐，“多龙治水”的老体制没有彻底改变。

苏州市县国企国资工作在全国具有一定的代表性和借鉴性，其发展路径对其他地区的市县国有经济发展具有一定的参考价值。我们从苏州情况入手，对市县层面的国企国资改革发展作了认真思考。

第一，市县国有企业的改革要明确目标、把好方向、守住底线现在深化国企国资改革进入了一个新的窗口期。十八届三中全会对全面深化国企国资改革提出了新思路、新任务、新举措，为我们提供了根本遵循。十八届三中全会决定指出，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国的基本经济制度，必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用。在新一轮改革中，要明确目标，就是要不断增强国有经济活力、控制力、影响力。要把好方向，就是要坚持市场化的改革取向，使国有企业管理体制和经营机制与市场经济更加融合，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。要守住底线，就是不能削弱而要加强国有经济，就是要防范借改革之机挖国有资产墙脚，搞权钱交易，造成国有资产流失。在全国改革大潮起势的背景下，必须坚持不等不靠、积极作为，努力走在新一轮改革的前列。要在中央确定的改革大框架下，创造性地开展工作，能做的先做起来，能改的先改起来，以改革的领先支撑发展的率先。要遵循胆子要大、步子要稳的原则，在重点改革问题上进一步聚焦，在改革胆识上进一步聚神，在改革任务推动上进一步聚力，拿出实实在在的改革举措。通过改革，逐步建立起适应市场经济发展的一整套体制机制，增强活力；通过改革，在重要行业和关键领域占主导地位，增强控制力；通过改革，更好地履行国企的经济、政治和社会责任，对经济社会发展产生积极重大影响，增强影响力。

第二，区域经济社会发展需要国企国资的支撑保障，市县国企国资与民资、外资可以优势互补、共同发展苏州是完成国有企业改制较早的地区之一，经过十多年后，国有企业不仅没有完全消失，反而越来越壮大，究其原因，一方面固然有国资管理体制调整的因素，但另一方面反映出地方经济社会发展的客观需要。苏州的实践证明，对于外资、民资不愿意进入的行业和领域，对于公益性、基础性、战略性的行业和领域，需要国有企业去承担、去保障，否则就不可能实现区域经济的协调高速发展。市县国有企业没有垄断资源，也不涉及国家安全和国民经济命脉，要找准自己的定位，加大资产重组和资源整合力度，将国有资本重点投向服务地方经济社会发展大局的行业和领域，多干一些民资、外资不愿干或不能干的事情，充分发挥在基础设施领域的支撑作用，在公共服务领域的保障作用，在转型升级和战略性新兴产业培育中的引导带动作用。近年来，经济学界一直有国有企业搞不好、与民争利的论断，但是从苏州、江苏乃至全国的情况看，国有经济发展水平与地区经济发达程度呈正相关，越是经济发达地区，越是民营经济和外向型经济活跃地区，国有经济的规模也很大，国有企业的发展也很快。大到整个国家，小到一个省、一个市、一个县，国资与民资、外资完全可以共存共荣、齐头并进，合力将区域经济总量这个蛋糕做得越来越大。

第三，市县国有企业要积极发展混合所有制经济，在做大的基础上做优做强十八届三中全会决定提出，混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式。市县国有企业一般不涉及国家安全和国民经济命脉的行业和领域，有条件在发展混合所有制经济上率先取得突破，可以对民资外资进入的企业或行业领域不设限制，只要其他所有制资本愿意进入，不要再搞纯而又纯的国有独资或全资企业。要按照国有企业所从事的业务性质、功能定位和发展目标，合理确定国有股权比例，一般竞争类企业按照市场竞争和发展情况，国有资本有序进退、合理流动，不设股权比例要求；加大一般竞争类国有企业集团公司层面改制力度，引入战略投资者，推进股权多元化，国有控股企业可适当降低国有股权比例，吸引非公资本参股合作；公共服务和功能保障类的企业适度引入战略投资者参股，吸引社会资本参与重大项目投资；以留住人才、调动积极性为目的，积极探索混合所有制企业员工持股的多种形式，形成资本所有者和劳动者利益共同体；推动具备条件的企业股份制改革，甚至整体上市或核心业务资产上市，提高国有资产证券化水平，让股份制、混合所有制成为市县国有企业的主要实现形式，从而放大国有资本功能。市县国有企业要借助这一轮的深化改革，实现企业做大做强、做优做久。做大就是要实现企业规模、总量在区域范围内甚至在行业中名列前茅；做强就是要提升企业综合实力和核心竞争力；做优就是要树立企业的产品、品牌和形象；做久就是要有永不停顿的创业意识，努力将企业的历史推向百年。

第四，市县国有企业要通过改革加快提升市场化程度，真正实现政企分开改革开放三十多年时间里，国有企业在组织形式、治理结构、三项制度等方面进行了全面深入的改革，但国有股一股独大、缺乏有效制衡的问题仍没有得到彻底解决，市县国有企业政企不分现象比较严重，市场化程度普遍不高，企业的政府背景和官方色彩浓厚，政府习惯用行政手段干预企业生产经营管理，有些企业领导本身还与政府部门领导身份重叠。政企不分、市场化程度不高这一深层次矛盾，导致国有企业难以通过市场来配置资源，实现经济效益的最大化，还容易引起腐败案件的发生。提高市场化水平，是这轮市县国有企业改革的机遇和目标，市县国有企业要在股份制、混合所有制改革的过程中进一步规范法人治理结构，按照《公司法》要求，建立健全股东会、董事会、经营层和监事会，规范制度建设，优化工作流程，形成协调运转、有效制衡的决策、执行和监督体系；要积极探索适应现代企业制度要求的选人用人机制，把组织综合考核评价和引入市场机制、适度扩大市场化选聘相结合，在市场化程度较高的股份制企业可以逐步推行职业经理人制度，经营层成员逐步由董事会选聘，并由董事会进行考核和管理；要建立长效激励约束机制，合理确定并严格规范企业领导人员薪酬水平，建立与选任方式相匹配、与分类管理和考核评价相适应的差异化薪酬分配制度；要深化企业内部劳动、人事、分配三项制度改革，形成管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化经营机制，让国有企业成为真正的市场主体和法人实体。对于市县最为突出的融资平台公司问题，要加快转型，走实体化、产业化、资本化的发展道路，培育科学合理的盈利模式，实现由单纯的政府融资载体向市场主体转变。

第五，人才是市县企业发展的瓶颈所在，市县国有企业要加快建立人才队伍建设的长效激励机制企业之间的竞争，表面上看是产品和服务的竞争，深层次是技术和管理水平的竞争，归根到底是人才的竞争。跨国公司和优秀民营企业的高薪、快速升迁等优势，对市县一级的国有企业员工特别是高素质人才有很强的吸引力。这种压力对处于经济发达的长三角地区，时刻与实力雄厚的民资、外资共舞的苏州国有企业来说，感受更为直接和严峻。浓厚的市场经济氛围在一定程度上造成了国有企业的人才流失，同时也对国有企业改革产生了外部倒逼力量。市县国有企业要突破人才工作的体制机制障碍，积极探索与市场经济要求相适应的人才激励机制。比如，对竞争类企业，可以采取股权和现金、当期和任期相结合的分配形式；对高新技术和创新型企业，可以实施科技成果入股、专利奖励的激励方式；对创投类企业，可以允许建立项目团队跟投机制等等，为吸引人才、留住人才提供长效有力的保障。

第六，完善国资管理体制是深化改革的现实需要，市县国资部门要加快向以管资本为主加强国有资产监管转变苏州的区县国有经济总量已经具有相当规模，不少区县的国有企业资产总额超过千亿元，国资监管工作越来越得到地方党委政府的高度重视。考虑到发达地区县级国有经济发展的现实需要，有必要进一步完善顶层设计，将中央、省、市三级国资管理体制延伸到县级，按照政资分开、政企分开的原则健全和完善县级国资管理体制，迫切需要健全国资机构、落实监管职能、增强工作力量，从而更好地牵头组织、谋划落实国企国资改革。鉴于市县国有资产总盘子相对较小，可以积极开展国有资产投资运营公司试点，总量不大的地区甚至可以将所有国有企业全部纳入到新组建的国有资本投资公司，国资部门履行出资人职责，投资公司以出资额为限对投资企业行使股东权利，切实改革国有资产监管方式，为全省的国企国资改革提供新鲜经验。