论地方国有企业的集团管控

作为现代企业的组织架构——集团化运作，已经是大企业和特大型企业为世人所熟知的外在表现形式。

考察世界发达经济体，人们会发现，几乎所有重要产业都是大企业集团在发挥着主导作用，几乎所有知名产业、知名产品的背后都矗立着一个巨人集团。尽管它们的名称或许有所不同，但其集团化的理念、构架、及其运作等，确有异曲同工之处。

近年来蓬勃兴起的许多新兴产业的开发、新兴市场的拓展，大多是由企业集团组织实施的。小到一个地方的区域经济，大到一个国家的经济，再到全球的经济，真正举足轻重发挥重大影响力的，也都是那些大企业集团所产生形成的。

在我国，国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。这种力量的显现，主要是依赖于一批大企业、大集团来实现的，行业集中度和产业集中度的相对聚集，是这些集团的基本特征。

对一个庞大的国有企业集团而言，如何通过强有力的有效管控，将层级复杂的子孙企业整合到一起，高效率地配置资源，创造出比单体企业更大的经济效益和社会效益，是企业做大做强的一个显著标志，也是企业走向集团化以后必须直面回答和迫切解决的问题。

应该看到，任何一种经济形态或是经济体，都存在体制、机制、管制的问题，其生存和发展，社会影响和贡献，对股东的回报以及对员工的期许等等，都承受着体制、机制、管制这三者的不断挑战。于是，形形色色的变革主张及其探索实践总能成为人们口口相传的热门话题。

在当代中国，提出体制、机制方面的任何改革主张，如果不能与基本国情相适应，不能与现行政治体制相匹配，势必难以施行、难以落地。就国有企业自身来说，如果始终在体制上头转圈圈、做文章，往往会劳而无功、事倍功半。笔者以为，国企面临的改革、发展、经营、管理、社会责任、社会担当等等，任务繁重而艰巨。企业的领导者更应当聚精会神，在强化管理中渗透改革精神，通过改革提升管理水平。一打纲领抵不到一个实实在在的行动。舞动大旗、叫响口号、花拳绣腿，而企业赚不到钱，企业资产总额、国资总量、营业收入、利润总额得不到增长，活力、控制力、影响力得不到增强，做强、做大、做优得不到体现，国有企业就失去了自身的价值。

应当指出，提升国有企业的控制力主要有对内和对外两个指向。对外，是指该企业对国家或者区域经济的控制影响程度；对内则是企业内部的组织指挥水平及对下属企业的掌控力度。有数据显示，国企出现的风险、事故，90%以上来自于所辖的子企业或是更下一级的经营单位，都是源于集团对下属企业失控所致。正是在这个意义上，笔者认为，聚焦国有企业集团管控问题，提升对所辖各层级公司的管控能力，对于推动国有企业做强做优做大，从整体上增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力，具有十分重大的现实意义。

企业从单体经营走向集团运作，是企业的规模、效益达到一定程度后适应市场需求的一种自然扩张，它不应当是行政的叠加，不应当是简单的归并，不应当是人为的捏合，而应当是企业走向产业高端、顺应市场变化、对组织架构的一种内在需求，是企业实现大而强战略目标的一种能量聚合。

这些年，一些地方国有企业集团的组建值得总结反思：有的是通过对大型企业进行集团化改组，并对集团核心企业实行国有资产授权经营而形成；有的是通过对撤销的政府行业公司改组而成；有的是通过对政府行业主管部门合并而成；有的是通过集中国有股权管理、组建国有控股公司而成；也有的是通过投资体制改变重组而成，等等。

显而易见，这样的集团组建是特定历史条件下的产物，具有浓厚的行政推动色彩，因而不可避免地留下了明显的“行政印记”。尽管它们都履行了公司法相关手续，但这类企业集团催生过程的前前后后，改变不了行政色彩浓厚的基本事实，因而在与市场经济接轨的过程中，它们或多或少必然会出现先天不足、后天失调的窘态。

地方国企与中央大企业有许多不同点，但是比较相同的地方却是它们都与生俱来具有行政的、官本位色彩，干部管理比照行政级别等因素，使得国有企业面向市场成为独立的法人实体和迈向市场竞争的主体之路，更加步履维艰、困难重重。因此，一个时期以来，地方集团管控中暴露出的种种问题就变得具有某种必然。

一方面，一些地方国有企业集团“行政化”为主的组建方式，有其历史的原因，某些貌似合理的制度安排，打上的是特定历史时期鲜明的时代烙印。另一方面，当下一些地方国企集团管理暴露出的问题已经严重影响地方国企功能的发挥，严重制约着地方国企的发展，亟待研究解决。

一是先天不足。由于历史原因，地方国有企业集团大多是“先有儿子，后有老子”。大部分情况下，集团母公司都是晚于下属子公司成立，双方的资产纽带并非是通过投资而形成；集团旗下的众多企业大多是以“堆积木”的方式拼凑而来。更有的集团公司是由本来几个同级别的行政事业单位捏合而成。集团总部山头林立、派系混战、分而治之，某种程度上更像一个“独立国家联合体”，较长时期内无法成为真正意义上的国有资产经营实体。这种集而不团的状况，决定了该类企业集团的所谓管控，只能是象征的、应付式的、被动的管控。

二是层级复杂。一些地方国企集团的下属企业众多，参股、挂靠不计其数，枝蔓繁多且变化迅速，集团总部甚至都搞不清楚自己究竟有多少家底？自己的家族究竟有多大？由于集团旗下众多的小微企业的事实存在，加剧了道德风险、法律风险、资金风险，事故频发、诉讼不断、效益低下，集团总部承担经济、法律责任，疲于招架、应付，根本无暇顾及企业改革发展的深层次问题。

三是主业不清。一些地方国有企业集团经营多年，时至今日仍然形不成具有较强竞争力的主业。由于集团的发展定位不清晰，主业不突出，多种经营、主副并举，业务体系的运行长期处于分割、分散状态。一方面，业务多元、低水平重复，恶性竞争；另一方面，某些传统业务涉及不同行业和领域几乎没有任何关联度，使得集团管控杂乱无章、名存实亡。

四是管理混乱。地方国企集团普遍存在行政化、机关化倾向，一些行政部门的机关病，在企业集团层面有所滋生；有的不作为、慢作为、官僚习气、衙门作风盛行；有的一线力量薄弱，前台力量不足；有的因为各种关系的平衡考量，集团机关机构重叠、互相牵制，人员臃肿、人浮于事；有的文来文去、推来推去，文牍主义蔓延，办事效率低下；有的对子企业的运作情况若明若暗，导致风险事故频发；有的人才外流、激励失效；有的企业领导人浑水摸鱼、中饱私囊，大搞权钱交易、效益体外循环等等。

五是收放两难。平心而论，一些地方国有企业集团在加强管控方面也做出了不少探索，但大多数依然停留在以行政控制作为母子公司管控的主要方式，管控措施停留于文件，难以落地。母公司习惯于绕过子公司的治理结构，采取直接行政命令的方式对子公司实施管理。常见的情形是，随意干预作为独立企业法人的子公司的经营自主权。管少了，怕集团总部被架空而失去对子公司的控制；管多了，又担心控制太死而影响业务发展，于是就容易陷入一种“一管就死、一放就乱”的怪圈。

现阶段，不少地方国有企业集团管控方面或多或少存在上述问题。其直接结果是，集团综合优势得不到释放和体现，集团优质资源难以得到合理有效的配置，难以形成清晰合理的母子公司管理界面，难以建立规范的管理制度和工作程序，难以发挥出企业集团的规模效应和整体效应，更无力提出做大做强的目标和规划。强化国企集团的管理管控，是做大做强做优国有企业的必要前提，应该把上述几个方面的问题作为重要切入点组织克难攻坚。

国有企业集团管控的核心既是产权关系，更是基于集团治理的价值创造和效率提升。应该通过建设集约共享的资源管控体系、集成贯通的业务管理模式、统一规范的企业运营机制，从而实现由多样到统一、由松散到集约、由粗放到精益的经营管理的转变，从而实现做强做优做大做久的目标。唯有以顶层设计方式再造公司管理体系，建设强有力的集团总部，实施战略引导、整合优化企业集团资源，才能实现对企业集团的有效管控，进而从根本上扭转“集而不团、大而不强、管而不控”的被动局面。

总结一些成功的实践，加强地方国企的集团管控，有以下路径：

1.全面强化总部职能。面对子公司日益增多的情形，企业集团要合理划分母子公司职责，大幅度地压缩企业层级结构，实现扁平化管理，切实做到集权有序、分权合理。集团总部作为战略决策和投资决策中心，要从顶层设计的高度，实施总体发展战略控制、业务组合的协调发展、投资业务的战略优化以及战略协调效应的培育等，善于通过对子公司的经营管理战略施加影响从而达到有效管控的目的。

2.重组业务流程。在资源重组整合过程中，国有企业集团应从自身实际出发，着眼企业的当前和长远发展，打破子公司原有的经营和管理模式，实施资源整合，按照价值链理论重新进行规划，对价值链上的各个环节进行综合研判、准确定位，通过再造业务流程、重组行业组织架构、重定业务模式，合并、重组、清退、割断，多管齐下，突出企业主业，彰显企业优势。

3.突出责权统一导向。集团要通过实施供应链管理、客户资源管理等信息管理技术，搭建统一的市场营销、物流采购、资金管理、技术研发等平台，统筹使用集团人力、财力、物力和技术等核心资源，提供共享业务服务。与此同时，责权体系和核心治理流程必须相互对应，只有流程实现过程中所需要的责权被纳入到责权体系当中，集团母公司才能实时监控集团各子公司的经营信息，协助决策层把握企业经营情况，实现对市场的快速反应，提高企业集团资源整合配置与使用效率，进而较好地实现对所属企业管控的目的。

4.健全治理结构。根据强化党对国企领导和现代企业制度的要求，国有企业集团要建立健全党委会、股东会、董事会、监事会、经营管理层、纪委等相互配合又相互监督制衡的治理结构，针对决策内容的重要程度，公司的重大事项经由不同的机构讨论决策。集团母公司要通过对子公司《章程》《董事会议事规则》等的规范，严格确定重大事项的决策机制，充分把握子公司重大经营状况，及时掌握和识别重大风险，善于通过治理结构的设置掌控子公司的重大经营活动，依法落实好出资人的基本权利。

5.财务指标管控。集团母公司作为一个企业群的核心主体，董事会确定年度经营目标和计划后，必须充分借助具体的财务工具，层层分解各项财务指标，最终使集团的目标和计划落实到各子公司财务预算中，并据此作为考核、评价的标准。财务指标下达后，集团公司一般就不应干预子公司日常的经营管理，使其拥有较大的自主权，积极参与市场竞争，努力实现分配的财务指标。日常管理主要以监控大额资金流向为主，及时进行必要的预警或者调拨。

6.委派关键高层管理人员。鉴于国有企业“委托代理”机制的不完备性，集团公司与下属公司之间经常出现信息不对称。为有效掌握企业日常经营的准确信息，集团公司可以考虑授权委托相关人员进入子企业的管理层，具体参与企业的经营管理，并定期进行轮岗交流。与此同时，还要从制度层面提出实时将子公司的经营状况报告集团的刚性要求，达到集团公司有效管控下属子公司的目的。

集团管控的薄弱是国企的一大软肋，管不住、控不了的局面绝不能再延续下去了。处于深化国企改革的宏观背景之下，强化地方国企集团的管控更加具有紧迫性和针对性。这既是国有企业成为市场竞争主体的需要，也是深化国企改革之必需；既是增强国有企业控制力和抗风险力的题中应有之义，也是国有企业领导人员不可推卸的神圣职责。《中国共产党问责条例》《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》和《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》等法律法规的颁发，不仅使国企集团管控的责任和职责更加明确，也使得出现管控不力的严重后果更加清楚。

集团管控无疑属于企业自身的管理范畴，这里既有责任心和事业心强弱的问题，也有能力和水平高低的问题。地方国企集团管控的内涵十分丰富，从宏观方面来看，诸如企业的改革方略、企业的发展战略、企业的文化、企业的人才工作、企业的社会责任等等都应当纳入其中；从微观方面分析，集团管控应当体现在具体的经营管理之中。应当借助信息化、现代化的技术手段，实施大型管理软件，大力推进管理流程再造和管理变革，实现管理的精细化、现代化，推动企业健康持续发展。

国有企业最可宝贵的是人才，是各类经营管理人才。在深化国企改革、强化问责追责的新形势下，各级各类国企的领导者要切实增强使命感和责任感，再不能当甩手掌柜，切不可大而化之。在一定程度上，微观管控更显功力、更见高低。当前，强化地方国企的集团管控，可着重围绕四个方面进行。

一是资金管控。资金是企业的血液和灵魂。集团管控必须在着力优化财务结构、加快资金周转、拓宽融资渠道、盘活资金存量、创新金融品种等方面花功夫。一些地方的做法是采取组建集团财务公司，加强集团公司的资金统一集中管理，这是现阶段的一种行之有效的资金管控模式。通过形成集团的资金池、票据池、外汇池等，实现集团内部金融资源的优化配置，打造资金监控平台、账户管理平台、支出管理平台，从而实现发挥规模效应、整合调配资源、提高使用效率、监控资金流转、显著降低成本、集中资金实现集团战略意图的目的。

二是成本管控。成本控制是企业管理的重点，是企业管理的基础工作、常规性工作。成本核算的意识、成本控制的措施、降本增效的办法等等，应该在企业经营管理全过程中得到充分体现。在国企内部各个层级，一定要加强全员成本核算意识，在生产经营管理的所有环节大力推广降本增效、开源节流，譬如，采购成本、生产成本、资金成本、劳动成本等等，都必须精打细算，实施精准化考核和精细化的管理。

三是投资管控。投资是经常性的企业行为。集团企业及其子企业的发展速度与质量，往往与投资的正确与否紧密相联。投资失控带来巨大风险的案例，人们已经司空见惯。投资决策的准确、及时，取决于决策者对市场的洞悉力。为防范投资风险，集团要统筹集团内部的投融资管理，形成务实管用的促进投资管理办法。对全部投资项目的投向、投量、投速、投效等，必须进行全过程动态跟踪监督管理，及时发现并果断处理下属企业的无效、低效投资，保证投资的准确有效。

四是风险管控。市场经济就是风险经济，地方国企迈入市场经济后，面临着种种风险，譬如，投资决策的风险、资金运行的风险、安全生产的风险、涉足新兴产业新型业务的风险，对下属子公司管控的风险等等。要下决心、花气力强化风险管理和风险防控，集团总部和所属各企业要层层建立健全风险管理制度和相关组织体系，落实严格的监管措施，不间断地排查堵塞风险敞口和跑冒滴漏，严防小的风险酿成大的风险，局部风险演化为集团性风险事故。此外，要不断增强化解风险的能力，将那些可能出现的风险及其产生的损失降到最低水平。

五是廉政管控。对于国有企业而言，廉政建设的要求来得更高更严。企业领导人员的廉洁经营、企业职工的廉洁从业，是国有企业廉政建设的两大抓手。近年来国企发生的腐败案件说明，廉政风险往往为大家始料不及。廉政风险造成的经济损失、信誉损失十分惊人。因此，地方国企需要把廉政风险的管控放在重要位置，落实好党要管党、从严治党的主体责任，既对企业资产保值增值负责，又对企业干部职工负责；既保证企业的安全，也保证企业干部的安全。

综上所述，加强国有企业的集团管控，是做大做强国有企业的本质要求。企业领导团队的驾驭能力、务实管用的制度保证、现代技术手段的灵活运用，这几者的有机统一，是国企集团管控得到有效落实的基本保证。希望本文能引发国企领导人员更多的思考，推动更丰富的实践，为国有企业的做强做优做大做久、为不断增强国有企业活力控制力影响力作出新的努力和贡献。