冷战的阴霾

二战后的美国到处呈现一片欣欣向荣的经济繁荣景象。杜鲁门执政下的美国政府成功地通过马歇尔计划拯救了欧洲经济，并在美国纽约成立了联合国，这一系列举措把美国的政治和经济地位推向了世界之巅。但是经济的高速发展也滋生了腐败。1952年总统大选时，杜鲁门政府由于在执政期间贪腐成风，被共和党的总统候选人，曾经指挥过二战期间诺曼底登陆战役的将军艾森豪威尔（Dwight D.Eisenhower）击败，于是艾森豪威尔成为美国第34任总统。

艾森豪威尔虽然是行伍出身，却对军方上层和与其盘根错节的军工利益集团非常不信任。他认识到美国的参、众两院很多议员与军队上层和军工企业勾结在一起，将大量的政府资源以研发和购买武器的形式输送到军工利益集团手中，中饱了少数军工寡头的私囊。而这一军工利益集团为了继续维持其长远收入来源，不惜通过各种方式控制和操纵美国和世界政治局势，让美国人民介入不必要的战争。艾森豪威尔是一个很有创新思想的人，当他还是一个年轻军官时就和同事，也就是后来大名鼎鼎的巴顿将军一起研究装甲战战略，结果被他的顶头上司警告如果他的观点违背《步兵操典》，将受到军事法庭的审判，后来的二战证明了他的战略前瞻性。因为对军方官僚集团总是保持着一定的距离，艾森豪威尔主要依靠科学家和职业经理人组成的科学顾问委员会来帮助他做决策。他的第一任国防部长是当时的通用汽车公司总裁。艾森豪威尔的这些为政作风为后来美国军事科技研发创造了一个良好的上层环境。

艾森豪威尔在任期间，美国面临来自苏联的一系列挑战。第一个挑战是1957年10月4日苏联成功发射了世界第一颗人造卫星（Sputnik），迫使美国需要在军事科技方面奋起直追，而他的第一任国防部长恰好将在4天后退休，到底谁能胜任新的国防部长这一角色呢？在物色人选方面，艾森豪威尔再次选择了一个跟军方毫不相干的商界人才，这就是当时担任宝洁公司（P＆G）总裁的内尔·麦克罗伊（Neil McElroy）。

就像中国最顶尖大学的毕业生往往愿意从公务员干起一样，在商业文化占主导地位的美国，最聪明的学生往往从推销员干起。对此麦克罗伊做了最好的诠释。他从哈佛大学毕业后就去了宝洁公司开始干推销员，后来步步提升，干了30多年。在此其间，他为宝洁公司创立了后来被众多公司所采用的“品牌战略”营销手段，使得宝洁的肥皂通过品牌营销可以获得比其他普通肥皂高得多的价格[13]。与其他大公司的研发部门类似，宝洁的管理层认识到有长远价值的基础新技术有时是无法用短期内能够产生的利润来衡量的，只有坚持投入，才能在未来收获，所以宝洁研发部门对其研究人员的研究课题从不干涉，让他们随心所欲地研究他们感兴趣的东西。这一研发策略在实施了一段时间后，大大提高了公司整体研究效率和创新水平，使宝洁公司在产品研发方面一直处于遥遥领先的地位，对此麦克罗伊深有感触。

麦克罗伊上任后通过调查发现军方在研发方面各自为政的情况很严重，许多重复性研究项目在不同的军种被设立，研究经费浪费严重。更重要的是，这些研究机构都把重点放在了短期而且具体的军事项目上，有长远潜在价值的跨军种的研究项目没有得到很好的重视。于是他提交了一个报告，要求建立一个统一的军方研发组织领导前瞻性的科研项目，并且合并众多的研发机构来避免重复研发和浪费经费。艾森豪威尔对此提议当然心领神会，因为这可以让他进一步削弱军方的传统官僚势力对军事科技创新的影响。

在这一背景下，1958年2月美国成立了专门研究以太空军事科技为主的国防部高级研究计划署（Advanced Research Projects Agency, ARPA）。10月份又通过立法创建了美国国家航空航天局（National Aeronautics and Space Administration, NASA）。该局把军方的几个主要的研发机构都归拢到了一起，这时距离苏联的第一颗人造卫星发射成功仅一年。美国政府对科技发展的宏观管理实施效率可见一斑。

从成立之初计划署就明确表示不只是资助纯军事项目。麦克罗伊把宝洁公司的研发经验移植到计划署里来，签约的科研人员可以随心所欲地研究他们认为有价值的项目。同时计划署与各大科研院校频频展开合作，资助的项目五花八门。计划署的组织形式和传统的军方研发机构也有明显不同。在行政级别上，计划署直接向国防部负责国防研发的主任报告。但计划署本身是一个小机构，没有固定的研究人员和实验室，根据在不同领域的研发需要，动态设立研究办公室。每个办公室在设立时聘任一个主任和几个项目经理，负责相关研究领域。这些主任和项目经理人选都是从与国防部有合作关系的科研机构中遴选而来。而每一个项目都由一个项目经理具体负责，将研发任务分片承包给美国的各个大学、科研机构和公司。

一转眼到了1962年，此时美国经历了1960年U-2高空侦察机被苏联击落，1961年的柏林墙的竖起，以及刚刚发生的古巴导弹危机，年轻的民主党总统竞选人肯尼迪刚刚就任新一任美国总统，冷战正式拉开序幕。面对苏联在航空和太空领域的迅速崛起，美国开始为苏联可能的进攻做各种准备。而计划署此时则肩负着各种最前沿的科技探索和研发任务。肯尼迪就任总统后大力提倡以学管学的研发政策，保持了计划署的发展势头。1965年，肯尼迪遇刺后，接任总统的原副总统约翰逊延续了肯尼迪在这一方面的政策导向。他在内阁会议中特别强调计划署的经费要大力支持美国大学的基础研究，并且在政策方面“要鼓励大学和研究项目负责人进行目标更为广泛的探索性研究，而不是非常具体和窄范围的项目研究”。国防部于是要求各大学的新项目申请既要“使教授和学生有足够的研究兴趣”，又要“对基础国防技术研发有贡献”[14]。这三任总统对基础性研究的正确决策和政策延续性引出了后来的阿帕网的立项。