关于国有企业下岗职工再就业问题的几点意见

关于国有企业下岗职工再就业问题的几点意见^[1]

(1998年4月)

一、难点在于下岗职工的下岗分流受到农村剩余劳动力的“大潮顶托”

中国正处在经济体制、经济增长方式以及由以农业为主的传统经济到现代经济这三个转变过程之中。从前两个转变的角度看，文件(征求意见稿)^[2]关于“近年来出现职工大量下岗现象，是长期以来重复建设、盲目建设及企业经营机制深层次矛盾多年积累的结果，是计划经济条件下实行的就业体制和就业政策在经济转轨过程中的必然反映”的分析是正确的。

但是，把第三个转变纳入我们的视野，则当前国有企业职工下岗分流的难度之所以很大，是因为前两个转变有一个总的背景，这就是整个国民经济正处在第三个转变，即工业化和现代化的过程之中。工业化和现代化过程的一个核心内容，是大量农村剩余劳动力向非农产业转移。这样，中国国有企业每年以百万计的职工从原来的企业中下岗和向新工作岗位的流动，受到以亿计需要在非农产业中就业的农村剩余劳动力的“顶托”，这就极大地增加了工作的难度。而且说到底，国有企业之所以会有这么多冗员，其原因也是由于过去几十年在计划经济体制下国家将解决工业化过程中就业问题的重担交由国有企业来承担(“3个人的饭5个人吃”)。

从这个角度看，文件(征求意见稿)关于职工大量下岗原因的分析，就显得不够充分了。我认为，在研究国有企业的职工下岗分流问题时，需要明确上述总的背景。只有这样，才能充分估计到解决问题的难度，并且懂得:顺利地解决下岗职工分流问题，在很大程度上要依靠整个社会就业情况的改善。

根据这个道理，不能只是就事论事地讨论如何设法安置国营企业的下岗职工，还需要研究整个国民经济的就业形势，设法改善社会就业环境。

二、多做“加法”，千方百计地通过创业活动增加就业门路

如果就事论事地看待国有企业职工的下岗问题，我们的主要注意力就会集中在如何有计划地控制减员速度、如何通过建立再就业服务中心来收容培训下岗人员、控制农民工进城就业以便腾出工作岗位来容纳消化国营企业下岗人员等消极措施上，而不是积极地创造更多的工作岗位。

但是，如果不能创造出大批新的工作岗位，国营企业裁减下来的人员分流无门，再就业中心进多出少、发生壅塞。这就会使国有企业改革和国有经济战略性改组的进程受阻。再说，最近不少大中型城市采取的“清退农民工”的做法，既不符合市场经济平等竞争的原则，也不利于城市居民就业观念的转变和劳动力市场的形成。

从这个观点看，现在的文件(征求意见稿)第四大段“拓宽分流安置和再就业渠道”似乎显得有些单薄，没有能突出要点。在我看来，在这一大段中需要突出积极主动地开展创业活动，使整个经济活跃起来，以便创造更多的就业岗位，并且环绕这一指导思想提出需要采取的多方面政策措施。

三、发展中小企业是开辟新的就业门路的工作重点

从中国市场的实际情况看，我们不应对开辟新就业门路的可能性过于悲观。目前需要办的事没有人办、需要的产品没有人生产的情况多有发生，所以，创立新的事业和开辟新就业门路的余地不小。除第三产业外，许多其他门类产业的发展潜力也很大。不过，这种对产品和劳动力需求是潜在的，有待各类所有制的经济活动主体去开发。

据经叔平副主席在政协九届一次会议上的发言，在过去几年里，中国非公有企业吸收了大量国有企业下岗职工。仅1997年一年就有353万人在非公有制经济中就业，其中由原有私营个体企业雇用200万人，自行创业153万人。此外，有可能参加这种创业活动的还有另一支生力军，这就是几十万个国有小企业和乡镇政府所属企业。据统计，目前这几十万个企业中半数以上已经放开。现在应对这项工作进一步加以推动:将尚未放开的小企业放开，将已经放开的小企业真正搞活。在做到这一步以后，还要给这些体制合理、具有一定活力的企业准备一个好的经营环境。只要做到了这一点，它们的发展潜力是能够相当快地发挥出来，为国有企业下岗职工乃至社会劳动力较为充分的就业提供大量机会。

四、采取一整套措施，切实为中小企业营造良好的经营环境

要给中小企业创造一个良好的经营环境，不是光靠发出一般号召就能奏效的，还必须采取一整套实际措施才能促其实现。独立的小企业一方面在财产约束强度和生产经营灵活性等问题上有它的优势;但在另一方面，在融通资金、开发高新技术、获得市场信息等方面往往又具有某种弱点。因此，发达的市场经济国家莫不针对小企业的这种特点作出种种特殊安排，弥补它们的弱点，发挥它们的优势，促进它们的成长。中国过去的体制把企业按所有制分成三六九等，小企业常常被列入另册。在这种情况下，它们的经营环境就较之一般市场经济条件下的中小企业更差一些。1998年3月政协九届一次会议开会时，委员们举出许多事例，说明目前对于非国有企业特别是对非公有企业还存在各种各样的歧视。中小企业经营环境存在的问题，极大地妨碍了小企业积极性主动性的发挥和它们的发展，亟需加以克服。在为小企业创造良好的经营环境方面，我们应当做的事情很多，举其大者包括如下方面:

1.促进社会观念的转变。要根据江泽民总书记在中共十五大政治报告中提出的“多种所有制经济共同发展”的方针，使“一切符合‘三个有利于’的所有制形式都可以而且应该用来为社会主义服务”的基本原则深入人心，成为全社会的共识。

2.改善融资环境。缺乏通畅的融资渠道，无法以支付合理的利息为代价取得企业发展所必需的资金，是目前中小企业经营上的一个突出困难。必须采取措施，对它们的融资作出应有的安排。这里附带说一句，扶持下岗人员创业要力求符合市场经济平等竞争的原则。文件(征求意见稿)中提到，对下岗职工组织起来兴办实业的，要由金融机构给予由财政贴息的贷款。这可能不是一种很好的办法。在过去扶贫工作中，采取过给予贫困户小额低息贷款的做法，但是效果不尽如人意。我们搞了多年以后才发现，这种贷款由于不能鼓励业主提高自己的竞争能力，而且往往成为掌握权力的人们寻租敛财的渠道，通常很不成功，这已是许多国家早已总结出来的共同经验。小企业在融资上的主要困难，不是由于实行市场利率使它们的负担过重，而是因为企业规模小和资信不足(没有担保)银行不敢贸然给予贷款，如此等等。要针对这些问题采取措施。

3.改善供销环境。小企业因为规模小，通常没有能力通过自营供销的方式与大市场对接，因而造成种种困难。像1997年水果丰收后出现的卖难问题就是一个典型的事例。解决这个问题的一个途径，是帮助农民组织起来，建立联合或合作的供销组织。现在的供销合作社基本上仍是官办的“第二商业”，离党中央把供销社办成社员自己的组织的要求还有很大距离。这种情况应当加以改变。也可以仿效发达市场经济国家的做法，鼓励和帮助小企业特别是个体企业联合组织自己的合作供销组织。此外，在某些行业，公司+个体户也是一种可以采取的选择。

4.改善交易环境。目前中国市场交易规则和秩序混乱的情况十分严重，勾结官府、欺行霸市、不讲信用、进行诈骗等不良行为普遍存在，而且即使被害人投诉也往往由于种种原因而不能绳之以法。在这样的交易环境下，小企业经营有极大的困难，市场也不可能繁荣昌盛起来。因此，必须在强化市场监管、确立竞争规则上下大力气，力争在不长的时期内有明显的改善。

5.改善非公有经营者的社会地位，对他们的基本权利提供法律保护。江泽民总书记在中共十五大政治报告中指出，“要健全财产法律制度，依法保护各类企业的合法权益”。这一保证社会主义市场经济得以运转的法律基础应当尽快加以确立。

为了支持小企业的发展，我赞成建立国家小企业发展促进局。原农业部乡镇企业局的工作对象局限于农村企业，原经贸委的中小企业办公室力量太弱，都不能适应大力支持小企业发展的需要，应予撤并，组建新机构。新机构的功能应当大大加强。不过，它的职能不应是对企业的供产销、人财物决策进行干预，而是为企业提供信息和对政府的政策措施进行统筹协调。更需加以强调的是:应当鼓励建立地区性的信息与辅导中心(有的国家叫作生产力中心)，为小企业提供信息、技术乃至法律咨询等支援，以求提高它们的活力。

五、政府的一切举措都应当有利于促进就业问题的解决

应当使全体干部认识到，由于中国从传统经济到现代经济增长的转变(从劳动就业的角度看，就是“掏空”农村剩余劳动力的“澡盆”，全部到非农产业就业)还要许多年才能实现，如何为城乡劳动者提供足够的工作岗位，如何把失业率控制在社会可以承受的范围内，将是我们长期面对的严重问题。因此，无论办什么事，都要从中国人口众多、就业问题严重出发，把有利于中国就业问题的解决作为制定政策和进行工作时的一条基本准则。例如在产业政策上，只要技术上允许，应当多用人工，而不应片面提倡采用先进技术。目前在分流下岗人员时，发展小商业和邻里服务、家务助理、物业管理等基本服务业(第三产业)就是一种很好的选择。日本战后在实行工业化和现代化以前的很长时期提倡小商店而对大商场的开设进行严格限制，台湾省着重发展小型工商企业，都是值得借鉴的成功经验。而我们于1992年“大办三产”中举办许多投入不少、用人不多的证券门市部、期货公司，却是一种失败的教训。

明确了以上各点，我们应当对解决就业问题充满信心。落实了以上措施，哪怕在几十万个国有和乡镇政府所有的小企业、几百万个个体私营企业和千千万万万新建的小企业中有10%的企业真正活起来了，就能提供大量就业岗位，使目前我们所面临的就业问题得到比较好的解决。

【注释】

[1]这是本书作者在国务院领导向全国政协常委会征求对国有企业下岗职工再就业工作意见的座谈会上的发言。载《国务院发展研究中心调查研究报告(择要)》，1998年第19号。

[2]“文件(征求意见稿)”是指在本次座谈会上分发的劳动部为行将召开的国有企业下岗职工再就业工作会议准备的文件(征求意见稿)。