中国国有企业存在的主要问题和改革方向

中国国有企业存在的主要问题和改革方向^[1]

(2000年1月)

1.在20世纪80年代初改革的最初阶段，中国曾经试图在不改变国有企业的企业制度的条件下，用加强企业管理和增加经理和员工报酬的办法来改善企业的经营状况。当这种做法不能取得成效已成定局时，1993年11月中共十四届三中全会确定国有企业改革应当以进行企业制度创新，实现公司化为方向。从此开始了建立公司(包括有限责任公司和股份有限公司)的试点。经过几年的工作，到90年代后期大部分国有企业都已改组为公司。

2.可是，公司化改革的效果并不明显。相当部分的国有企业包括国有工业企业、国有商业企业、国有外贸企业和国有银行的财务状况继续恶化。例如，国有工业在1997年和1998年的几个月时间里整体陷于亏损状态。

3.公司化改革没有取得成效的主要原因，是大部分新建公司的企业制度仍然存在重大缺陷，其中的关键是没有建立起有效的公司治理结构(corporate governance)。这表现在两个方面:

第一，公司治理结构缺乏健全的企业产权基础。有效的公司治理结构应当建立在边界十分明确的企业产权基础之上，股东的所有权是公司治理的最终控制力量，这样才能促使经理人员为股东价值的最大化而努力工作。但是，1995年进行“建立现代企业制度试点”的国有企业中，绝大部分是国有独资公司或国家绝对控股的公司。这类公司通常会沿袭过去的做法，由计委系统、经贸委系统、组织—人事部门和财政部门分别通过企业的“上级行政主管部门”(行业部或管理局)分头行使所有者的权能，高级执行人员(executive officers)由组织—人事部门任命。这种结构导致了公司中所有者(股东或绝对控股股东)的行为不正常。上级行政机关继续干预企业的人财物、产供销决策。企业内部权力机构重叠，难以实现集中统一指挥。尽管当局采取了建立“授权投资机构”(一级公司)作为出资人对企业(二级公司)行使所有者权能的办法，来解决企业(二级公司)“所有者缺位”的问题，但一级公司本身的产权并未明晰，所以，终究未能从根本上解决“所有者缺位”的问题。也就是说，没有根本解决国家这一名义上的出资人如何管理其财产的问题。

第二，没有建立起企业所有者与经理人员之间的制衡关系。在许多国有公司中，既缺乏保证董事对股东(share holders)和其他利害相关者(stake holders)负责的制度，也没有建立起董事会代表后两者的利益对经理层进行监督和激励的机制。在企业领导机构中，“老三会”(党委会、工会、职工代表大会)和“新三会”(股东会、董事会、监事会)并存，领导多头，“三心(厂长为中心、党委为核心、全心全意依靠工人阶级)二意”，权责不清。特别是受在20年企业改革中形成的“放权让利就是改革”思想的影响，很多人认为在改制后的企业里，经理人员应当掌握全部的自主权，“国有资产授权经营”、股东会和董事会形同虚设等违反公司制基本原则的做法广为流行。企业内部支薪的高层经理以“法人代表”的身份掌握着企业的剩余控制权。在没有内部和外部监督的情况下全权经营这部分国有资产。

这样，在许多国家控股公司中，内部人控制(insider control)的现象和上级行政主管机关干预日常经营的现象并存。

4.面对这种情况，1997年的中共第十五次全国代表大会确认“放小”(releasing small，SOEs)的方针，即通过出租，改组为公司，改组为股份合作制企业，整体出售给中国和外国投资者等方式使它们成为真正的企业。到1998年初，半数以上的国有小企业和乡镇政府所属乡镇企业(TVEs)已经放开。实现改制的企业中，一部分已经活了起来，成为我国市场上的生力军。

5.与此同时，中共十五大还提出按照邓小平“三个有利于(有利于生产力的发展、有利于综合国力的增强、有利于人民生活水平的提高)”的原则调整中国经济的所有制结构，缩小国有经济的范围，发展多种所有制经济。代表大会确认公有制为主体、多种所有制经济共同发展是至少100年的社会主义初级阶段的“基本经济制度”;私有经济是“社会主义市场经济的重要组成部分”。并且在1998年修改《中华人民共和国宪法》时，将有关内容写入《中华人民共和国宪法》。

6.1999年召开的中共十五届四中全会，在国有企业改革的问题上又取得了以下四方面的突破:

(1)在重申中共十五大对国有企业实施有进有退的改组的同时，进一步将“国家需要控制的行业和领域”限制在四个方面，即:涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。

(2)明确规定除极少数需要由国家垄断经营的企业外，要发展多元投资主体的公司，实现公司的股权多元化。

(3)不但重申了党的十五大放活小型国有企业的方针，而且将放开的范围扩大到了中型国有企业，提出要放开搞活国有中小企业。

(4)第一次在中共中央文件中写进了公司要建立规范的法人治理结构(corporate governance)，以便在股东以及其他利害相关者同高级执行人员之间形成有效制衡的内容。

7.目前全国各地正在按照中共十五大和十五届四中全会的要求，全面推进国有经济的改组和国有企业的改革。主要包括以下几个方面:

(1)在国有小企业放开工作有所停顿和没有完全放开的地区大力开展“放小”的工作。

(2)把“放开搞活国有小企业”推进到国有中型企业。

对于放开了的国有中小企业，要为它们创造良好的经营环境，包括改善企业的融资环境，减轻企业负担，建设公平竞争的市场环境以及改进政府对中小企业的服务等，使它们在平等的市场竞争中，改善经营管理，逐步发展壮大。

(3)进行减持国家股权的试点，然后推广。

(4)在股权多元化的基础上完善公司治理结构。

8.目前正在进行的一项重要工作，是进行石油、电讯、电力等国有资本集中的产业的改组，经过资本重组和管理重组后在国内外证券市场上进行首发公募(IPO)和国有股转让，建立起具有有效公司治理结构和符合国际规范的现代公司。对于这类公司来说，需要切实做到的是:

(1)确保所有者在位。第一，实行股权多元化，国家减持股权，引进战略投资者。与此同时，加强证券市场监督机构对中小股东利益的保护。这样，将能大大改善股权约束的状况;第二，改变长期由政治—行政机构行使所有者职能、产权处于虚置的状态，国有股权由专门的国有资本管理机构行使它的基本职责是综合行使所有者的权能，即派出代表参加股东会，参与提名和决定董事、监事及企业班子人选;第三，股东通过董事会监督企业经营，包括确定年度经营目标，批准重要交易，提出企业的利润分配方案;通过公司监事会(审计委员会)进行财务监督。

(2)确保董事会履行受托责任( fiduciary duties)。改变由国家向所谓法人代表“授权经营”，从而引起被授权的“内部人”与授权人(所有者)因利益冲突，而损害股东和利害相关者的做法。为此，在经过重组建立起来的公司中，首先要配备好董事会的班子。董事会中必须有相当数量的不属于“内部人”的非执行董事(non-managing directors，即外部董事)以及独立董事(法律专家、财务审计专家、科学技术专家、管理咨询顾问、社区代表等)，使董事会的构成兼备公正、客观、决策及责任的特性。充分行使对公司经营战略、重大财产关系变动等的决定权，以及对经营活动和经理人员的监督权。

(3)培育职业经理并建立对于高层经理人员的约束激励机制。在现有的国有独资和国家控股公司中，企业经理人员仍然由上级组织人事部门任免，由于看重政治忠诚性和群众关系，忽略以他们的经营能力和市场业绩作为任免标准。这种做法带来了许多问题，在按照中共四中全会决议进行的改革中，这些问题将比较容易得到改变:

第一，改变国有企业原有的经理任免方式，高级管理人员将脱离政府公务员系列，由董事会从经理市场延聘;

第二，给予经理人员足够的激励，特别是要发挥股票市场的度量评价作用，通过经理人员持股制、股票期权制等国际上通行的方式给他们以激励。为了配合这一改革，证券市场的公开性和监管的公正性将得到加强。

9.在将自己注意的重点放在国有企业的资产重组、建设现代企业制度等问题上的同时，国家还必须顾及社会公正，包括偿还历史欠账、大量冗员的安置和处理、解除“企业办社会”的负担。国有企业下岗职工的再就业，将主要依靠中小企业的发展提供新的就业机会，以及建立社会保障体系，等等。在大型企业的资产重组过程中和“放小”过程中进行了许多富有创造性的尝试。比如，从减持国有股的变现收入中拿出一部分补充职工养老金基金，把由企业办的医院分离出来，移交地方，等等。

10.在国有经济改组和国有企业改革这样巨大的利益结构调整过程中，我们将不可避免地遇到操作上的困难和来自旧思想和既得利益的阻力。因此，困难将是不少的。但是现在企业改革的方针已定，根据过去20年的经验，我们坚信，只要坚持改革的方针，深入细致地做好工作，困难是能够被克服的，改革的目标一定能够实现。

【注释】

[1]这是本书作者2000年1月18日在国务院发展研究中心与OECD共同举办的研讨会上的发言。