对于国资委成立后国有经济改革的若干建议

对于国资委成立后国有经济改革的若干建议^[1]

(2003年7月)

2003年以来，围绕着国有资产监督管理委员会成立后如何推进国有企业改革和国有资产管理体制改革的有关问题，全国政协经济委员会进行了一系列调查研究。通过这些调查研究我们感到，国有经济改革20多年来取得了很大成绩，总体方向是积极向上的，但改革实践中也存在许多深层次的矛盾和问题。国资委的成立为解决这些矛盾和问题提供了新的契机。地方政府和国有企业的同志对国资委成立后能否抓住机遇加快推进国有经济改革既寄予很高的期望，又表示出一定程度的担忧。因此，国资委如何履行自己的职责，如何在构建新的国有资产监管体系的同时加快推进国有经济改革步伐，就成为大家十分关注的问题。

我们认为，国资委的成立并不意味着国有经济的改革已经大功告成，而是意味着这一关系重大的改革进入了一个新的阶段。这个新阶段的突出标志，是这一尚未完成的改革将在一个全权履行出资人职责的权威机构的领导下更加有力地向前推进。

党的十五次代表大会以来历次中央会议决定，国有经济改革要在两个主要的方面推进:一是对国有经济的布局进行有进有退的调整，使得我国的所有制结构趋于完善;二是对国有大中型企业进行公司化改制，在多元持股的基础上，在这些企业中建立起有效的法人治理结构(即公司治理结构)。

中共十五大以来各级政府在以上两个方面做了不少工作，取得了相当成效。但是，各地国有经济布局调整工作进度的差别很大，有些地区一般竞争性领域中国有经济的比重仍然过大;在企业改革方面，还有相当数量的国有企业没有进行公司化改制，已经搭起公司制架子的企业也多数存在“一股独大”和国有股权未能落实等问题。

造成这些问题的一个重要原因，是政府仍然沿袭过去的体制，既承担公共管理职能，又承担所有者代表的职能;而且在政府内部又由诸多部门分别行使部分所有权，无论在国有经济改组、国有企业改制，还是在公司股权行使方面，都形成了多头领导、“五龙治水”的局面。

国资委的建立，从政府组织机构上实现了政资分开，初步解决了行政多头干预的问题。这样，就为国资委这个国家授权的权威机构统一行使所有者权能的逐步实现确立了体制基础。根据国有经济改革面临的任务，作为“履行出资人职责、享有所有者权益”的法定机构，国资委的基本职能将是:

(1)进一步推进国有经济的布局调整;

(2)进行尚未实现公司化的国有企业的改制;

(2)在已经实现改制的公司，包括国有独资公司、国有控股公司和国有参股公司中代表国家行使所有者权利，在这些企业中建立起所有者与经营者之间的制衡关系，使得这些企业的公司治理结构有效地发挥作用。

一、进一步推进国有经济布局的战略性调整

目前在调整国有经济布局、实现国有资本从非战略性部门退出的问题上，存在着两种偏向:一种是认为国有经济的规模愈大愈好，控制的企业愈多愈好，因而未能坚决执行有进有退的方针;另一种是在国有企业改制的问题上草率行事，暗箱作业，甚至私相授受，造成国有资产向少数人大量流失和严重的社会不公。

由于产权制度不同，国有经济与非国有经济都有其特有的功能和优势。正像九届政协经济委员会所指出的，不是在所有领域国有经济都有其优越性。特别是在一般性竞争领域，国有企业往往不及非国有企业那样具有市场竞争力(《对国有经济布局进行战略性调整的建议［1999年6月］》)。数十年的经验告诉我们:在市场经济条件下，国家拥有的有限财力不可能包揽太多的领域;即使以损害政府提供必要的公共服务为代价保持了国有经济的较大比重，由于政府掌握的企业过多，管理的跨度太大，也是不可能管好的。

党的代表大会和中央全会早已明确指出，国有经济需要控制力的，只是“关系国民经济命脉的重要行业和关键领域”^[2];具体地说，则是指“涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业”^[3];在改革过程中，国有经济在整个国民经济中的比重会有所减少，这种减少“不会影响我国的社会主义的性质”^[4]。

因此，国资委应当继续贯彻十五大以来的一贯方针，统筹规划，分步实施，使国有经济从自己不具有优势的领域中有步骤、有秩序地退出，用腾出来的资源改善政府的公共服务，加强关系国民经济命脉的重要行业和关键领域以及非国有经济不愿进入的领域，使国有经济和非国有经济都能充分发挥各自的优势。

与此同时，对于国有企业改制和国有资本从某些领域中逐步退出过程中出现的破坏社会公正和造成公共财产向少数人流失的现象，国资委也需要采取有效措施加以制止和纠正。为了同上述这种损害大众利益的行为作斗争，国资委应当对国有企业改制过程中产权变动进行规范，出台有关规定，动员社会各方面进行监督，以维护定价、申购等方面的程序公正和实质公正。

为了防止在向三级国资委划拨国有资产过程中有可能出现的严重“苦乐不均”和国企改制过程中少数人得益、多数人受损情况的发生，防止由此导致的社会矛盾激化，在向地方分级划拨之前将部分国有资产拨付给全国社会保障基金会，用以归还政府对原国有企业老职工的隐性债务，不失为一种有效的办法。

二、切实加快国有企业的公司化改制

十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》要求，除极少数需要由国家垄断经营的企业外，绝大多数原有的国有企业都应改造成为多元持股的公司制企业，并使能够在所有者与经营者之间建立起制衡关系的法人治理结构得以确立。

公司治理结构是现代企业制度的核心，是由股东大会、董事会和经理层构成的一套所有者与经营者相互制衡的企业领导体制。在国有企业公司化改制过程中，只有有效建立这种产权清晰、权责明确的体制，才能形成对经营者的激励和约束机制，生产经营才能有效率和不断创新，所有者的权益才能得到有效保障。

然而，由于在国企改革中不少大型企业采取了“剥离”核心资产改组为股份制公司，而把包括富余人员在内的非核心资产(又称“存续企业”)保留在原来的国有独资企业中，并“授权”原来的国有独资企业全权代表政府行使国有股权(通称“授权投资机构”)的做法，直到目前，各级国资委面对的一级企业大部分仍然保持国有独资企业的原状。而且，这些国有独资公司大部分未设董事会，即使设有董事会，其董事和经理人员也都是由党委组织部门委派的，规范的公司治理结构并未建立，由此产生的公司内部人控制、信息不透明以及内部关联交易等问题日益突出。与此同时，许多“授权投资机构”并未与它所控股或参股的上市公司真正实现中国证监会所要求的资产、人员、账目三分开，而是把后者当作自己的“下属企业”来管理，交叉任职。这往往使上市公司的法人独立性得不到切实的保证，非控股股东的权益受到损害。有些作为“授权投资机构”的集团公司还采取“明修栈道，暗度陈仓”的方式，将优质资产转移出去，甚至转移到某些个人名下，而将债务集中在集团公司，最后由集团公司申请破产，逃废债务，将风险转嫁给政府或银行。

“授权”某些企业或企业集团代行出资人职责，使所有者职能与经营者职能合二为一，这是在国有企业公司化改制初期产权关系不清晰的情况下采取的一种权宜性的国有资产管理方式，有不小的副作用。国资委成立以后，这种国有资产管理方式应当尽快退出历史舞台。对国资委所属一级企业，或者继续保持它们“授权投资机构”的地位;或者将其作为企业进行公司化改制，使之能够在现代企业制度的基础上做强做大。继续保持“授权投资机构”地位的单位不再是企业，而应该是一种为进行国有经济改革而设立的国资委派出机构，要由国资委任命的公务员来领导。这些“授权投资机构”可以自己主持所属国有企业的重组和改制，也可以委托中外资产管理公司托管进行。原来的“授权投资机构”和它们下属的“子公司”实现公司化改制以后，可以成为进行生产运作的运营性公司，也可以成为专司资本运营的控股公司。不论属于哪一种情况，都要改成一个“放飞”一个，由国资委依照《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)直接对它们进行股权管理。即使其中的国有独资公司，也应按照《公司法》的要求设立董事会，国有股东要在《公司法》的框架内行使自己的权利。

三、国资委在已改制公司中如何依法行使所有者权利

《公司法》是我国规范公司制企业行为的基本法律制度，国资委在已实现公司化改制的公司，包括国有独资公司、国有控股公司和国有参股公司中代表国有股东行使股权时，也必须在《公司法》的框架内进行。现在亟需加以明确的是，国资委应当怎样在《公司法》规定的范围内行使自己“管人、管事、管资产”的职权。

以“管人”来说，《公司法》规定，股东拥有“选择管理者”的权利(第4条)。有些人据此认为，作为国有独资公司、国有控股公司和国有参股公司的股东，国资委不但拥有聘任董事的权利，而且拥有任免高层经理人员的权利。其实《公司法》讲得很清楚，它所说“选择管理者”的权利具体是指，在股东会中投票“选举和更换董事，决定有关董事的报酬事项”(第38、103条)，而并不包括“聘任或者解聘经理(总经理)，根据经理的提名，聘任或者解聘公司副经理、财务负责人，决定其报酬事项”等权利。后者乃是董事会的职权(第46、68、112条)，不应由股东直接干预。

以“管事”来说，《公司法》规定股东在公司中享有“重大决策权”(第4条)。所谓“重大决策权”，除上面讲到的在股东会中投票选举、更换董事和决定董事报酬的权利外，还有以下10项(第38、103条)，它们是:(1)决定公司的经营方针和投资计划;(2)选举和更换由股东代表出任的监事，决定有关监事的报酬事项;(3)审议批准董事会的报告;(4)审议批准监事会或者监事的报告;(5)审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案;(6)审议批准公司的利润分配方案和弥补亏损方案;(7)对公司增加或者减少注册资本作出决议;(8)对发行公司债券作出决议;(9)对公司合并、分立、变更公司形式、解散和清算等事项作出决议;(10)修改公司章程(第38、103条)。

对于有限责任公司，《公司法》还增加了股东的另外一项职权，这就是“对股东向股东以外的人转让出资作出决议”(第38条)。

至于两类公司的其他决策，则已经授权给公司董事会，应当由董事会或者由董事会授权的经理人员作出。股东会不应越俎代庖，个别股东更不能加以干预。

以“管资产”来说，国有资产以资本金的形式投入公司后，依法形成该公司的“法人财产”，公司的“法人财产权”受到法律的保护。出资人(股东)只有在《公司法》规定的公司治理框架内维护自己的权益，而不能直接干预公司法人财产的运作。

四、关于国资委在行使职能中应处理好的几个问题

一是“履行出资人职责”与“行政主管部门职能”的关系。企业“出资人”是一种民事行为主体，对企业行使所有者权利只能依照《民法通则》、《公司法》以及公司章程、规定进行。“企业主管部门”是政府行政行为主体，必须依照行政法行使职权。国资委应避免以行政手段和工作方式“管企业”。同时，应通过其特殊地位和作用，排除其他政府部门和单位对企业生产经营活动的干扰，维护企业的合法经营权益。

二是要避免新形势下的政企不分。在政府部门不直接干预企业后，国资委应注意避免使自己成为党委和政府行政部门行使公共管理职能的“二传手”，把过去政府管企业的职能通过自己这个“漏斗”灌到企业，使出资人机构和企业的目标变得模糊不清。

三是“履行出资人职责”要与投融资管理体制改革配套进行。政府部门对国有企业大量的行政审批，特别是对投资项目的审批，是在企业内所有者缺位情况下国家为防范投资风险和强化企业财务预算约束而采取的一种特殊措施。实践表明，这并不是一种科学有效的办法，国资委建立、出资人代表到位以后，建立有效的公司治理、实现企业财务约束机制的转变，形成企业内部化的预算硬约束，承担盈亏风险等所有者职能已由国资委行使，相应地，政府行政部门的职能就必须由代行出资人职能转变为为维护公共利益而进行的环保等行政审查。如果政府行政部门原来的一套不变，再把国资委的一套加上去，一个当“婆婆”，一个当老板兼经理，那就非把企业管死不可。这也是企业目前最担心的事。

四是要为国资委行使职能积极营造良好的法治环境。国务院已出台《企业国有资产监督管理暂行条例》，但国资委要正常行使其职能，仍然面临许多法律问题亟待梳理。其一是中央国资委与地方国资委财产权利的划分尚待宪法作出明确规定;其二是现行《公司法》关于国有独资企业不设股东会的规定，既不利于公司内部建立权利制衡结构，也使国资委以大股东身份派出董事或监事时面临尴尬，建议汲取一些市场经济国家的经验，由不同的行政部门向国有独资公司派出所有者代表，形成公司的股东会;其三是保障国有资产运营管理的《资产评估法》等法律法规亟待出台。此外，在现有的国有企业中，可能有极少数并不适宜于采取公司制的企业组织形式。这类企业如造币印钞厂、武器弹药、重要军事装备研发和生产单位，需要采取特殊的组织形式和特殊的管理办法。建议仿照有些国家的做法，另订《特殊企业法人法》对这些企业的行为进行规范。

【注释】

[1]这是本书作者于2003年7月10日代表全国政协经济委员会“国有企业改革与国有资产管理体制改革”专题组，在全国政协十届常委会第二次会议上的大会发言。

[2]1997年9月12日江泽民在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告:《高举邓小平理论伟大旗帜把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》。

[3]中国共产党十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》。

[4]中国共产党第十五次全国代表大会政治报告和十五届四中全会的决定。