再谈根治腐败

再谈根治腐败^[1]

（1996年4月）

记者：几年前您曾说，治理腐败要釜底抽薪，就得推进市场取向的改革，克服计划市场双轨制的弊端，建立平等竞争的秩序，以便减少寻租的机会。现在商品价格和汇率的双轨制已经有所改变，但人们却感到腐败大有愈演愈烈之势，从经济领域泛化到社会生活的各个领域。寻租理论到底还有没有现实意义？

吴：我认为寻租理论对中国改革和社会发展的现实意义并没有消失。所谓“寻租理论”的核心，是认为行政权力对于微观经济活动的广泛干预，会造成凭借权力取得“租金”即“非直接生产性利润”的众多机会。运用这一理论进行分析可以探明目前中国腐败蔓延的主要体制基础：从计划经济向市场经济转轨时期双轨并存的状态。根据这种分析，为了遏制在中国社会生活中普遍存在的和正在迅速蔓延的腐败行为，就要标本兼治，不但要严厉打击已经发生的贪污受贿和盗窃公共财产的活动，还要大力推进改革，以便尽快消除寻租环境这种导致广泛腐败活动的基础。应当说，在这方面，近年来我们取得了某些进展。例如，20世纪90年代初期某些产品价格的放开，1994年双重汇率的“并轨”，都减少了原来存在的某些寻租机会。但是，一则我们不能对已经取得的成绩估计过高，目前应当放开的价格，特别是要素（土地、资金）价格还有不少没有放开。而且某些已经明令放开的产品价格在实际上并没有完全放开，或者放开了的价格又重新恢复的情况也并不少见。二则价格双轨制只是“寻租条件”的一种表现形式。只要存在行政权力对于微观经济活动的干预，就会出现寻租的机会。在当前政企分开的要求虽经中央领导人再三再四地重申并没有取得实质性进展的情况下，拥有这种干预权力的人千方百计地运用这种权力甚至创造这种权力来致富，事情就变得愈来愈复杂了。

记者：那么，您认为在腐败的问题上，这几年是不是出现了什么新的值得注意的现象呢？

吴：这几年腐败的确也出现了一些新的形式。例如，由于土地批租中行政权力起了主要作用和由于国家银行贷款的深度负利率，20世纪90年代初期寻租活动的重点由过去的“商品寻租”转向“要素寻租”，由此造就了一批大暴发户。尤其值得注意的是，反复出现的寻租狂潮产生了示范效应。所有的人都知道权力有价，过期作废，于是有些人就运用手中的权力致富。他们有什么权用什么权，用权换钱，发家致富。在一些重要方面的改革还没有到位的情况下，行政权力对经济生活的干预本来就太多，加上有些人建立新的寻租条件（即“设租”）活动也很猖獗，“寻租”就像癌症一样在政权系统里面，在干部队伍中扩散开来了。

另外有一种新现象，就是有些地方出现了买卖官职的案件。有些用钱买官的人把贿赂叫作“投资”。实际上就是用金钱购买寻租权力。这种现象哪怕是个别的，也应当看成是一种极其严重的征兆。因为，如果形成一种权力买卖的体系，那可就真的要积重难返了。

记者：我有几个同学在基层工作，他们曾和我谈起，在他们那里当镇长要花多少钱，当乡长要花多少钱，升副县长、县长要花多少钱……当时我非常惊讶，会有这种情况？他们说是真的，和古代社会买官鬻爵几乎一样。那么，如何通过体制改革解决这个问题呢？

吴：我想还是应当从两方面下手：首先是从经济体制上挖掉寻租的基础，把行政权力同市场交易活动分开，因为权力搅买卖是寻租的体制基础。官职有价，基础无非是两条：一是由于合法财产的所有权不受侵犯的原则没有确立，干部握有对农民和企业摊派的权力；一是由于政企不分的问题没有解决，官员可以凭借权力从交易中牟取个人的好处。如果把政府行为和企业行为严格分开，这种机会就少多了。另外一手是要扩大民主，加强对各级行政权力的监督。同时运用行政的、法律的手段严厉打击买卖官职、大量盗窃公共财产一类性质严重的腐败行为。我之所以强调上面这两手都要硬，是因为标本必须兼治。只在事后加以惩治而不削弱腐败由以产生的基础等于割韭菜。割了韭菜，还有生长韭菜的肥沃土壤，不断地割，不断地长，最后动手割的人即政府机构本身腐败了，那就没有办法自己来解决腐败问题了。所以我认为，一定要把腐败的基础铲除，而铲除这种基础的根本途径是推进改革。

记者：您是否认为，政府对市场的干预起的都是负面作用，因此，最好的办法是政府什么都不要管呢？

吴：当然不是这样。我从来不赞成所谓“曼彻斯特资本主义”的“自由放任主义”。现代经济学已经清楚地说明，市场不是万能的，在市场失灵的情况下，必需权衡利弊得失，正确地运用政府的宏观管理和干预措施来弥补和矫正市场的缺失。更不用说设定“游戏规则”等，即使亚当·斯密这样的自由主义者，也认为是政府的天然职责，更何况我们生活于现代的经济学人呢？我所强调的只是：第一，必须把政府的干预限制在最必要的范围内；第二，当实行必要的干预时，要尽量与经济的办法相结合，例如进出口许可证的拍卖等；第三，要对官员进行干预时的自由裁量权作出限制；第四，加强对他们的监督。在把行政干预限制在较小的范围内的条件下，后面这一点就比较容易做到而不致陷于目前这种肃贪反腐斗争受到“法不责众”的严重限制的困境。

记者：如果说腐败在官员身上表现为寻租，在企业中是否表现为内部人控制的失控？这个问题是否也有愈演愈烈之势？

吴：企业内部人控制失控，的确是越来越突出的问题。由此出现了公共资产向少数人流失的问题。说到底，这是一个体制问题，也就是由于现代企业制度（现代公司制度）尚未建立所产生的问题。虽然这种流失有的时候还打着维护社会主义国有制的牌子进行的，但却不能否认，它的实质是少数有权力的人对公众的掠夺。在对国有经济进行结构调整和对国有企业进行战略性改组的前提下，关键的问题：一是国有资产所有权到底由谁、由哪个机构负责行使，谁来监督经理人员必须弄清楚；二是对经理人员的奖惩机制必须建立起来。如果这两点没有做到，正当的经理人员，除了通常相当微薄的薪金之外几乎一无所有，而当有些人学了贪官污吏的样子，运用支配国有财产的权力侵吞公共财产以自肥时，却可以为所欲为，事情就会变得无法收拾。可见在这个问题上，根本出路也只有改革。

记者：不只是破产、兼并过程有这种问题，在承包、租赁时也有这种问题，有人说，“内部人”把企业变成了家产制。还有顺口溜说：三等人搞承包，吃喝嫖赌全报销。还有武汉的于志安，一方面，他领导的企业，创造了很多利税，企业发展得很大，解决了不少人的就业；一方面，他又卷走大量公有资产。您怎么看这个问题？

吴：这是两个不同的问题。从一方面说，在没有建立有效的企业治理结构以前，企业经理人员往往不能得到与他们的贡献相适应的报酬。从另一方面说，却不能以此为理由为极少数人鲸吞公共财产作辩护。说到底，这两种现象的根源是同一的，都来源于现行的无效的企业制度。在这种制度下，当老实人会吃亏，坏人却可以掠夺公共财产而不受惩罚。现代企业制度的核心是通过它的治理结构，在所有者与经营者之间建立起一种有效的制衡关系。双方都应该有自己的权利，不应受到侵犯，但同时不能越权，都要受到对方的制约。所谓公司化的精髓就是建立起这一套所有者与经营者相互制衡的治理结构。在这方面，改革的目标还远没有实现。

记者：那么，讲到要加强对官员的监督，这已涉及政治改革了。您认为应该如何深化政治体制改革？

吴：我觉得为了继续推进经济改革，政治体制改革也应该进行。官员既然行使公共权力，就必须受到公众对他们的系统的监督。这就是说，必须建立和健全人民代表大会制的社会主义民主制度。目前这方面的改革还是太慢。政治体制改革应当与经济体制改革携手并进。另一方面经济改革如果不同时进行，政治体制改革也会流于形式。有的地方基层选举取得了可喜的进展，但是如果寻租基础问题不解决，那么在基层选举买卖选票、贿选的情况都会发生。在《腐败：权力和金钱的交换》这本书里有一篇题目是《廉政三策》的文章对廉政建设提出三条建议：一是官员工资应该能维持体面生活；二是努力挖掉寻租的基础；三是对官员的自由裁量权加以限制。现在问题比那时更严重了，这三条已不够用了，但它们还不失为基础性的东西。这些基础性的问题不解决，所谓加大打击反腐败力度，就只是治标不治本，甚至成为一句空话。

记者：说到这里，还想请您谈谈经济体制改革同立法的关系。

吴：立法是要把现有的各种关系固定下来，用国家的权力加以保护。如果现有的各种关系本身就是不正常的，那么立法和执法就非常困难了。1988年国务院领导提出，要建立社会主义商品经济新秩序，讨论来，讨论去，最后的结论是：由于现存体制的基本原则是行政干预和个别优惠，就无法建立实行“法律面前人人平等”的市场经济秩序。在执法问题上，建立合理的经济体制的必要性就更加明显。比如，我们现在有反对不正当竞争法，我们也有打击假冒伪劣的规定，有保护知识产权的规定，但是这些规定与现实存在的经济关系是矛盾的，法律就会变得形同虚设。即使立出了法律，执法也会有很多问题。比如说，保护知识产权，在政企不分的情况下，犯法的人就是执法的人。做假酒、盗版CD的，就是当地政府的摇钱树。你怎么打击？

要想纠正这种偏向，根本出路在于改革。例如，在外汇短缺的情况下，我们曾经长期采用计划管理的办法，实行外汇审批和双重汇率制度，想用这种办法防止外汇使用中出现混乱。结果这种外汇管理制度却成了某些掌握外汇审批权和管理外汇交易的官员取得寻租收入的重要源泉。在外汇双轨制的情况下，要让所有那些有权分配官价外汇的人行为都十分端正，不以权牟利，几乎是很难做到的。然而在1994年1月1日实现外汇并轨和经常项目下的人民币的自由兑换外汇双轨制，寻租活动自动消失了。谁还会像实行双轨制时那样给管理部门递红包呢？外汇并轨了，市场化了，他即使想利用外汇买卖贪污，没有人愿意送红包。

记者：《求是》杂志1996年第六期有一篇关于一次反腐败理论研讨会的综述文章，其中，批评了一些学者引入寻租理论来分析中国的腐败问题。它的主要论点是说，腐败的思想根源是反映剥削阶级本性的利己主义思想，腐败的物质根源则是建立在生产资料私有制基础上的剥削制度，总之都不是来自行政权力对经济生活的干预，如果用寻租理论来解释目前我国腐败蔓延的原因，就会“掩盖了剥削制度是腐败的根源”，甚至得出政府应当减少对市场和企业的干预这种“岂非荒谬绝伦”的结论。您怎么看这个问题？

吴：在20世纪80年代的讨论中我已经指出过，对中国的腐败问题，一直有三种不同观点：第一种观点认为，腐败是市场经济的必然产物。改革以来腐败愈演愈烈，说明市场取向改革的方向是错误的。由此引出的结论是应当退回去搞计划经济，再让政府把一切管起来。第二种观点在认定腐败是市场经济的产物这一点上与第一种观点并无二致，但是它认定改革的市场方向是正确的，因而认为，为了振兴中国经济，对腐败应该忍耐，甚至应当支持。第三种观点认为，市场经济本身并不一定带来腐败。但是，在向市场经济过渡过程中，当行政干预还广泛存在，市场平等竞争秩序还没有建立起来以前，很容易产生腐败。解决的办法，不是退回到计划经济，而应当尽力推进改革，促进市场发育和建立市场秩序。我是赞成第三种观点的。《求是》那篇文章批评了第二和第三两种观点。文章的作者最为反对的，莫过于第三种观点“减少政府对市场和企业的干预”（大概为了“批判”起来比较方便，该作者把对方的原话修改为“放松对市场和企业的管理”）的主张了。问题在于，既然中共十四次全国代表大会确定了社会主义市场经济的改革目标，中华人民共和国人民代表大会规定“九五”和1996—2010年的15年中要实现从计划经济到市场经济的体制转变，减少政府对市场和企业的干预岂非题中应有之义？它的“荒谬绝伦”之处何在呢？问题还在于，这位作者企图用全面加强政府对市场和企业的“管理”的办法来防止腐败，一是做不到，二是行政权力干预越多，寻租的机会就越多。有众多事实证明了这一点。例如在化肥供应不足的情况下，我们曾经企图用限价和商业部门垄断经营（专卖）的办法来保护农民的利益，结果怎样了呢？农民和化肥生产单位都没有得到好处，而有化肥专卖权的部门却奇货可居，利用垄断权力任意抬高价格，大发其财。另一方面，前面讲到的外汇管理体制改革前后的变化提供了市场化能更有效地消除寻租活动基础的有力例证。它说明，第三种观点是经得住检验的。

《求是》那篇文章的作者建议采取什么措施来防止腐败的蔓延呢？文章说反腐败斗争的矛头只能指向腐败的“物质根源”和“思想根源”，即“资本主义剥削制度”和“反映剥削阶级本性的利己主义思想”，否则就是“荒谬绝伦”。可是除非作者断定资本主义在中国已经复辟，号召人们在当前的中国去挖掉腐败的剥削制度根源大概只能给人一个文不对题的感觉。这样一来，正确的反腐败大概只能寄希望于发动一场“触及人们灵魂”的大革命来根除人们头脑中的“利己主义思想”了。不健忘的人都会记得：这正是给中国人民带来了巨大灾难并使政治和经济的腐败更加猖獗的“无产阶级文化大革命”所依据的逻辑。看来在反腐败的问题上爆发这样的争论并不奇怪。最近一段时期以来，颇有一些人利用我国社会生活中由于改革不彻底和改革没有到位带来的种种问题，蛊惑群众，企图否定改革和把历史的车轮拉向倒退，回到命令经济和阶级斗争为纲的老轨道去。他们能不能如愿以偿，且让我们拭目以待。

记者：感谢您在百忙中接受采访。

【注释】

[1]这是《环球企业家》杂志记者邢小群（文中简称“记者”）对本文作者（文中简称“吴”）的专访。载《环球企业家》，1996年第4期。《环球企业家》编者按：早在1988年，吴敬琏等经济学家将安·克鲁格和詹·布坎南关于“寻租活动”的理论引入中国现实社会问题的研究，特别是用来分析中国的腐败现象的经济体制基础，曾经引起广泛的关注。8年过去了，治理腐败日益成为中国社会稳定和发展无法回避的重要问题。吴先生的看法一方面得到了许多人的回应和支持，同时也引起了一些批评。最近，记者就这些问题，采访了吴敬琏先生。