关于划拨国有资产归还国家对老职工社会保障基金欠账的建议

关于划拨国有资产归还国家对老职工社会保障基金欠账的建议^[1]

（2003年3月）

一、本次人大将要对建立中央和地方的国有资产管理机构、分级行使产权作出决定。预计在决定作出以后，将会有步骤地把原来由国务院统一行使产权的国有资产划拨给三级国有资产管理机构。而在国有资产划拨到位以后，不少地方政府会采用管理者收购（MBO）等办法实现国有资本的退出。因此，在进行这种划拨以前，需要考虑这些国有资产中有哪些部分是由负债形成的，将它预留出来，用以偿还国家债务。说到国家债务，最大一笔莫过于国家对国有企业老职工（包括已经退休的“老人”和工作多年、行将退休的“中人”）的社会保障隐性负债。负责地偿还这笔债务，是一个关乎数以亿计老职工基本权益和政府的政治信誉的重大问题，必须慎重加以处理。

二、根据建国伊始即已建立的劳动保险制度，所有国有企业和政府机关的职工，从获得国家职工的身份之日起，就享有获得养老保险、医疗保险等的法定权利。不过当时我国社会保障采取现收现付制，享有这种法定权利的职工无需缴纳费用，而是用“低工资制”，实现保费预扣，即由国家在给职工发放工资前作了扣除。由于现收现付的财务机制存在严重缺陷，我国和其他实行现收现付制的国家一样，在实行若干年后就变得收不抵支，而且随着人口老龄化的加剧，国家财政不堪重负。有鉴于此，1993年十四届三中全会上决定引入新的财务机制，实行社会统筹与个人账户相结合的养老保险和医疗保险体制。由现收现付制转向个人账户制，必然发生老职工的社会保障基金的补偿问题。因此，在作出这一决定时就有若干经济学家和经济工作者指出，应当从国有资产中“切出一块”，划入国企老职工的个人账户，以补偿国家对他们的社会保障隐性债务。但是，这种建议未得到有关部门的采纳，致使国企老职工的“空账户”问题成为新社会保障体制建立的最大障碍。

三、1997年葫芦岛钼矿群集性事件发生以后，领导上曾经重提“做实”老职工的“空账户”问题。当时曾经估算过这项欠账的数额。世界银行估计养老保险的隐性债务规模为当年GDP的46%—69%；一些经济学家的估计为当年GDP的71%至94%不等；国务院体改办研究所课题组的估计则高达GDP的145%。假定这笔隐性负债只占我国1997年GDP的30%，其总量也超过2万亿元。显然，这样巨额的债务，是目前已很紧张的财政无法负担的。现在流行的一种做法，是由企业实行“买断身份”，即按照职工工龄和工资级别予以一次性现金补偿。这种做法也有比较大的弊病；因为采用这种办法，企业间补偿金额相差悬殊：都是国有企业，都为国有资产的积累作出过贡献，但有钱的企业补得很多，资不抵债的企业则分文没有，于法于理都讲不过去。也有的部门主张大幅提高社会统筹的比重、降低个人账户的比重，实际上是回到现收现付的办法来回避问题。根据世界各国的经验，实行现收现付制决不是长久之计。实际上，现在国家还拥有近10万亿的国有资产，剔除账面债务后的净资产约有五、六万亿元，用一部分来付还国家对老职工的隐性债务绰绰有余。

四、需要注意的是，这笔资产可能是国家可以用来处理对数以亿计国企老职工的社会保障隐性债务的最后一笔大块资源。如果不作预留而把它们悉数拨给三级国有资产管理机构，由它们自主处理，可能不再有足够资源来处理对老职工的社会保障隐性债务问题，这将给未来留下巨大的金融风险和妨碍社会安定的隐患。

五、综合以上情况，我们建议：在中央政府向各级国有资产管理机构划拨国有资产之前，首先切出足够的国有资产（包括国家在国有控股公司中的股东权益）过户到全国社会保障基金会，用以偿还国家对国有企业老职工的社会保障隐性负债。至于具体办法，则可以由有关单位另行拟定。

【注释】

[1]这是本书作者和林毅夫教授于2003年3月6日给全国政协十届一次会议的提案。