建立全民低保的时机已经成熟，应当尽快推行

建立全民低保的时机已经成熟，应当尽快推行^[1]

（2007年3月）

改革开放以来，我国已经将农村贫困人口从1978年的2.5亿人减少到目前的2000万人左右，减少了2亿多人。这无疑是我国人民在减贫战斗中取得的重大成就。然而不可忽视的是，我国农村还有相当一部分居民仍然没有脱离贫困。根据国家统计局农村社会经济调查司《2006中国农村贫困监测报告》，直到2005年末，我国农村还有4067万居民处于年收入不足944元的相对贫困状态；其中有2365万居民处于年收入不足683元的绝对贫困状态，而且近年来这部分处于绝对贫困状态的居民的数量下降缓慢。这种情况成为对社会稳定的威胁与建成和谐社会的障碍，需要认真加以解决。如何对农村贫困居民进行救助，帮助他们解决温饱问题是建设和谐社会的一项重要任务。

处于绝对贫困状态的居民数量居高不下，与最低生活保障制度未能在农村全面推行直接相关。早在1993年中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》就明确规定要建立全覆盖、多层次的社会保障体系。就农村贫困人口而言，处于社会保障基础层次的社会救助包括两个主要组成部分：一是针对具有自救能力的贫困人口的开发性扶贫；二是针对缺乏自救能力的贫困人口的最低生活保障。1994年启动《“八七”扶贫攻坚计划》和2001年启动《农村扶贫开发纲要（2001—2010）》以来，政府扶贫机构的工作重点放在开发性扶贫方面，居民最低生活保障制度主要在城镇地区，目前已大体做到“应保尽保”；但是农村低保制度的建立进度仍然缓慢。虽然2005年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》要求“有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度”。但到2006年6月底，全国只有18个省宣布要在农村建立低保制度；特别是在农村贫困人口集中的西部地区（该地区农村贫困人口占全国农村贫困人口总量的95%），大多数省份尚未建立农村低保制度。这样，在我国农村2365万赤贫人口中，大部分未能获得低保救助。而这些赤贫人口绝大多数由于缺乏劳动力等原因，无法通过给予生产资料支持进行生产或通过其他途径维持生计和脱贫致富，因而处境极为困窘。面对这种情况，在农村普遍实行最低生活保障制度就成为当务之急。

以上我们讨论了全面建立农村低保制度的迫切性和必要性，建立这一制度的可能性又如何呢？有些论者在讨论如何建立我国社会保障制度时，根据西方福利国家的经验指出，社会保障的安排必须量力而行，不可躐等而进。鉴于某些西方国家福利制度标准过高，招致种种消极后果的严重教训，这种提醒是十分必要的。然而并不能由此论证，我国当前的财力条件还不能支持在农村普遍建立低保制度，实行全民低保的条件尚未成熟。根据《2006中国农村贫困监测报告》提供的数据：2005年末我国农村贫困人口的人均纯收入为552元，比绝对贫困线（683元）低131元。据此计算，让2365万贫困居民的收入达到贫困线总共需补贴31亿元。另据全国政协社会和法制委员会“建设社会主义新农村”调研组2006年的报告，北京市农村低保户人均每月补助71.96元，浙江省农村低保对象人均月保障标准129元，内蒙古贫困农牧民人均半年获救助195.9元。2005年，建立农村最低生活保障制度的各地当年共支付费用25亿多元。按这个比例推算，在全国建立这一制度的总支出为60亿元左右。此外，据北京师范大学社会发展和公共政策研究所在分省测算基础上汇总的数字，在全国农村实行低保需要的资金，最低估计为81.9亿元，最高估计为104.7亿元。即使按照最高估计，也远远低于2005年全国城市居民最低生活保障支出的资金191亿元。近年来政府的财政收入大幅度增长。2006年，全国财政收入从2003年的2.17万亿元增加到3.9万亿元，3年中增加了1.7万亿元；其中，仅2006年一年就比2005年增加了7100亿元，超过预算规定的增收额度2500亿元。与财政连年巨额增收相比较，即使按104.7亿元的最高估计，也只是一个区区小数。由此可见，在农村全面建立低保制度和实现全民低保的时机已经成熟，应当尽快推行。

当然，我们在根据对国家财力的总体状况决定积极推进全民低保的同时，还必须切实解决为实施这一重大决策所必需处理的一系列具体问题。首先，是各地低保资金的来源问题。分省的统计数据表明，我国各地区贫困人口的多寡与该地区的富裕程度往往呈负相关态势。正如前面所指出的那样，我国农村贫困人口的95%以上集中在中西部的后进地区。这些地区的地方财力薄弱，难以承担对大量贫困居民进行补贴的重任。因此，应当抓紧建立规范的低保资金财政转移支付制度，由中央财政承担低保补贴的主要支付责任。至于各地低保标准的确定、低保户的资格认定和低保补贴的发放等工作，则应由各级地方政府在中央农村低保机构的领导和监督下担负更多的责任。我们相信，只要地方政府和中央政府各尽其责，同心协力，一定能把这件关系我国数千万农村居民基本权利的大事办好。

【注释】

[1]载《时事报告》，2007年第3期。