用信息化推动民主政治建设

用信息化推动民主政治建设^[1]

（2002年8月）

今天要讲的，是我对电子政务建设和当前另一项改革任务，即建设社会主义民主政治之间关系的一些想法。这些想法还很不成熟，与其说是深思熟虑以后得出的结论，不如说是提出问题和进行研究的建议，供大家讨论。

一、电子政务建设已经取得的成绩

中国政府机构的信息化建设，是从20世纪80年代政府办公自动化（OA）起步的。到了90年代前期，一些部门、一些地区（主要是南方开放地区）在“以信息化推动现代化”方针的鼓舞下，开始建设政府机构的专用网络（内网），以提高这些政府机构的工作效率，实现政府机构之间（主要是上下级机构之间）的互联互通、资源共享；其标志性项目是从1993年底开始的“金卡”、“金关”、“金桥”等“三金工程”。

20世纪90年代中期以后，电子政务的建设领域进一步扩展，很多政府机构开展了对公众的互联网信息服务，具体做法是：政府各部门通过一定出口与互联网联结，在网上发布政府信息，除了补充传媒的功能，让居民了解政府的政策，还可以宣传本地区的优势和业绩，招商引资，招徕旅游。

进入21世纪以后，我国一些政府部门比照一些西方国家在20世纪90年代开始的“电子政府”运动，进行了电子政务建设的探索。这时，已经投入使用的“金关”、“金税”等工程对于堵塞税收漏洞所发挥的显著作用，使政府部门深受鼓舞。在政府领导的倡导下，电子政务建设逐渐得到愈来愈多政府部门的支持。2001年12月国家信息化领导小组正式成立以后，这项建设工程便在全国全面展开了。领导小组的第一次会议决定把推进电子政务建设作为2002年国家信息化的三项重点工作之一。会后，各级政府迅速上马了一大批电子政务建设项目。

在各部门、各地方热情高涨的形势下，各级政府机构投入大量资金购买专用设备和建设专用网络，电子政务建设，特别是硬件建设取得了很大的成绩。据不完全统计，到2001年1月底，以gov.cn为结尾注册的域名总数已经达到4722个，占国内域名总数的4%；已经建成的万维网下的政府网站达3200多个，70%以上的地市级政府在网上设立了办事窗口。有些政府机构，例如法院已经开始应用电子终端立案和在网络上公布开庭日期和主审法官。到目前为止，大部分县级以上的政府部门已经在互联网上设立了自己的网页，除了做一些信息发布，少数地方政府部门的业务已经可以在网上办理，比如审批、报税、采购报价等业务的某些环节。

二、目前电子政务建设存在的问题及其原因的分析

电子政务建设在取得巨大进展的同时，也存在不少的问题。最近各方面反映比较集中的是以下几个方面。

第一，“重新建，轻整合”。20世纪80年代以来，各级政府陆续对办公自动化和网络建设进行了投资，累积的数量十分巨大。虽然IT产业的更新换代很快，不论硬件还是软件都有一些需要不断更新，但现在往往是用全新的东西把过去的东西全部替换，而很少把原有的加以整合。比如一个政府系统里有好几个网，其实只要对已有的设施尽量利用，加以整合就能形成一个很好的网络。但是现在的做法往往是再建一个新网。有些地方还一味地追求高、新，不惜用重金购买最新最贵的设备。按照这样的标准，一个县级机构建设电子政务的年度投资动辄需要上亿元，显然不是一般地区所能支付。

第二，“重硬件，轻软件”。和别的信息网络一样，网络是由硬件和软件组成，硬件是重要的，但是如果没有适用有效的软件，硬件再好，也只是一堆好看的设备，它们的高性能根本发挥不出来。所以，目前软件支出占支出总额的比重，世界平均水平是40%—50%，发达国家则达到60%—70%；但是在我们国家，情况就不太一样，我们有个习惯，就是各种建设都重硬件而轻软件。我们国家软件支出只占总支出的7%，就算是国家信息化试点城市的广东南海，这方面的支出也仅有30%多。在很多地方，硬件设备十分先进漂亮，但因为软件没有跟上，利用率很低，造成了很大的浪费。

第三，“互相封闭，不连不通”。信息网络的最大优点，在于用最低的成本和最快的速度实现网络各节点之间的横向信息交流。然而目前许多机关专网不是面向企业、面向公众和面向其他机构，而是自我封闭、自我服务，使这些耗资巨大的内部专网，成为一个个“信息孤岛”。

最后，“重管理，轻服务”。我们之所以要建设电子政府，根本的目的是要改善政府对社会的公共服务。然而现在大多数政府机构建设网络，却主要是为了自己的便利，为了加强自己的管理能力，或者为了取得上级的嘉奖。这样就背离了人民政府为人民服务的根本宗旨，耗费巨大的电脑和网络设备最终成为领导视察时的演示道具。

为了进行电子政务建设，国家投入了大量资源。据估计，今后5年，每年仅政府采购金额就高达200亿—300亿元，总投资将达数千亿元。如果上面讲到的这些问题得不到纠正，将会使我国电子政务建设事倍功半，造成极大的资源浪费和资源损失。

为什么发生以上这些问题？在我看来，根本原因在于对建设电子政务的目的把握不准，说得简单一点，就是在指导思想上存在“重电子、轻政务”的毛病。

国家信息化专家咨询委员会副主任周宏仁教授在2002年5月25日“中国首届电子政务——公共管理论坛前期峰会”上答记者问时说得很好：“电子政务建设的关键不是‘电子’，而是‘政务’。”在这里，“电子”只是一种处理信息的工具和手段。虽然这种工具和手段较之过去用的笔墨纸张、电报电话、文书送达、当面讨论要先进得多，但是离开了它所服务的目的，即改进政务，就会变得意义不大，甚至得不偿失。要知道，我国政府工作的主要缺点并不在于书写、印刷和传输工具不够先进，而在于政府的组织形式、工作方式的体制性缺陷。如果突出手段而忽视目的，只是把手写文件改成电脑文件，只是把用信函电报传输上对下的指示和下对上的报告改为通过网络传输，政府工作并不能由此取得大的改进。弄得不好，电子政务甚至会阻碍政府改革的进行。

更进一步说，从我国电子政务建设出现的思想偏差所体现的，乃是斯大林“行政社会主义”的“以官治民”旧意识的影响。在这种思想指导下推行电子化，就会使电子政务建设出现种种偏差。例如，这种“治人”意识，必然造成网络建设着重加强行政管理而忽视改善服务。又如在计划经济和审批经济条件下形成的政府行政，必然具有“条”“块”分割的特点。在这种情况下，不管是条条的还是块块的政府领导机关都有很大的配置资源的功能和权利，所以，每个单位都把自己的工作领域看作自己的“领地”，把自己所掌握的公共信息视为自己的“私有财产”和权力基础。不改变这种情况，就必然出现自建封闭网络、阻碍互联互通的偏差。再如不改变现有的政府体制，不改变只对行政上级负责而不对群众负责的习以为常的做法，电子政务建设就很容易变成又一轮劳民伤财的“形象工程”。

这里的关键在于：电子政务是知识经济的上层建筑，它基本上是一个信息社会的概念。

2002年初我在国务院信息办的一次座谈会上提到，未来学家托夫勒把人类社会的发展过程划分成三个阶段（“三波”或“三次浪潮”），其中第一个阶段是以农业经济为基础的农业社会，第二个阶段是以工业经济为基础的工业社会，第三个阶段则是以知识经济为基础的信息社会。在农业社会中，整个社会按照等级从属的原则组织起来。工业社会以网络化的市场作为自己的基础，但是其中的政府机构和企业都是按层级制原则（即马克斯·韦伯所说的科层制度）组织起来的，建立在上级对下级的指示、下级对上级的服从之上。信息社会的情况又不一样了。在社会的信息网络中每个节点都面对一切其他节点，是一种全面的横向联系。

我们的社会是从计划经济走过来的。计划经济要由政府集中地配置资源，整个社会是按等级制的原则组织起来的。虽然市场化改革已经进行多年，但我们的政府组织以及政府与人民、政府与企业打交道的方式，在相当大的程度上还带有计划经济下那种政府居高临下、官员主导一切的作用的影响。西方发达国家的电子政务，是在20世纪70年代以来“政务公开”和“政府信息公开”等政府改革的基础上进行的，因而比较容易顺理成章地推行。而我国大多数政府机构还习惯于用“内部规定”，走“内部程序”处理公共事务，就很难运用网络技术和电子手段来服务公众。更何况在信息时代，连工业社会的科层制政府也已经不能完全适应知识经济的需要了。在我国，政府改革确实任重道远，信息化也应当在政府改革中起到推动的作用，而信息化与政治改革的重要结合点，就是电子政务建设。

三、怎样把电子政务建设和民主政治建设结合起来

为了使电子政务有它的坚实体制基础，就要把信息化与政治改革结合起来，使信息化起到推动社会主义民主政治建设的作用；而社会主义民主政治建设，也应当充分利用新技术所带来的机会。美国太平洋委员会在一份关于发展中国家电子政务建设的研究报告中指出：“电子技术只是一个工具，改革才是实质。”这一论断对我们也是完全适用的。

推进社会主义民主政治建设，已经是当前我国政治改革所面临的一项重大任务。江泽民总书记在2002年的“5·31”讲话里，要求“推进政治体制改革，发展社会主义民主政治”，“实现社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化”。

根据一般的理解，所谓建设民主政治，最主要的是做到两条，一条是让人民真正当家做主；另一条是建立法治。这就是说，立法要有公众的参与，法律要为公众所周知。民主和法治的首要前提，就是保证公共信息的透明性。因为，在人民当家做主的诸种权利中，基础的权利是知情权。要建立法治，首先要做到的是法规具有透明性。现代电子技术正是促进政务公开，提高政府信息透明化的有效手段。

实现政务公开和公共信息透明，可以说是现代社会治理的基本品质。外国投资者一直对我国这方面不尽如人意的状况啧有烦言。2002年年初，我参加了天津市政府的国际顾问会议。在天津市委书记听取顾问的意见时，14位顾问23次提到政府施政提高透明性（transparency）的必要。

目前国外学术界正在讨论如何利用现代信息技术所提供的机会，扩大公众对治理过程的参与，使间接民主更多地融入直接民主的因素，例如，信息化的发展使大众对立法过程的参与扩大，有可能使大众获得更多的法律和其他议案创议权。不同社会制度下的民主程序是否有共同的因素，可以相互借鉴。这是一个理论界尚有争议、迄今并无定论的问题。但按照马克思列宁主义的观点，无产阶级民主与资产阶级民主是截然不同的，二者之间最重要的区别就在于无产阶级民主是大多数人参与的广泛民主。因此，在这方面，我们绝不能落人之后。

从以上的讨论中我们可以得到两方面的结论：一方面，只有在民主政治的体制基础上，电子信息技术才有用武之地。如果政务仍然是不透明或“暗箱操作”的，尽管有先进的电子技术手段，它也不可能发挥作用。反过来说，信息化又是推进社会主义民主政治建设、发展和完善社会主义制度的有力武器。电子信息技术在我国政治体制改革中能够大展其才。

这样，我们面前的任务，就是要树立改革统率一切的观念，使信息化为建设社会主义民主政治服务。在当前推进电子政务建设时，必须注意把它和扩大民主、促进政务公开和依法行政、建立法治等方面紧密结合起来，使二者相互促进。

具体地说应该怎样做呢？首先，我们应当明确“电子政务首先是政务”的指导思想，努力探索电子政务建设与民主政治建设结合的途径，使得这两方面形成良性互动的关系。现在在一些电子政务走在前面的地区，已经在这些方面进行了有益的探索。比如，有的地方已经开始规定，各政府部门除事关国家机密的文件以外，必须把一切政府文件（包括法律规范）都通过政府网站公之于众。这是一种很好的做法。我们应当进行深入的调查研究，总结他们的经验和教训，存利去弊，加以推广。政府和立法机关还应当对这些地方行之有效的做法加以总结，形成法规。其次，发达国家的有用经验，也可以有选择地吸收借鉴。如果能像有些发达国家那样，用国家法律规定政府部门必须将哪些文件（例如法院以及法官、书记官、陪审员联系网址、诉讼规则、案件诉讼摘要）通过网络向社会公布，如果因为保密的原因或者保护个人隐私的原因不能公布，就必须经过一定机构的批准豁免，这样就更接近于现代法治的理念了。

如果按照这种要求，把政府法规和其他公共信息放到网上，公之于众，我们的政府工作就能得到更好的监督，更容易发现缺点和弊端，可以作为进一步改进的基础。

政府行政机构现在确实管理得太多，并且过于依赖“领导批示查处”或“专项整治”之类“运动式执法”的办法来处理公共事务。根据这些暴露出来的问题加以整改，既是电子政务的改进，也是建设社会主义民主政治的基本内容。

2000年中纪委第五次全体会议公报中讲到要从源头反腐败，不从源头反腐败就会被动，就会为查办案件而疲于奔命。怎样从源头上反腐败呢？我认为，当务之急是尽量减少行政审批。有些人认为，把审批拿到网上去做就能解决问题。的确，网上审批有利于推动对执法方式的整治。然而，过滥的电子审批会出现两个问题，一个是需要审批的事情太多，网络难以承受；第二是审批制度的特点在于按具体情况酌情办理，“人治”高于“法治”，官员的自由裁量权很大，当把审批放到网上公开办理时，就会暴露出许多矛盾。当然，也能够帮助我们发现问题，使之得到进一步改进。

现在，有的地方开通了领导机关信箱或领导人员个人信箱，接收群众来信，包括投诉。如果能利用互联网的优势，增大这种互动的范围和种类，不仅仅反映意见，还有交流和讨论、批评和回应，就能更好地密切政府和群众的关系。采取类似的措施对于推动政治改革，争取公众对政府工作更多的支持、参与和监督，会有很大的好处。

【注释】

[1]这是本书作者2002年8月22日在“中国经济50人长安论坛”上的讲演。原题：《电子政务：用信息化推动社会主义民主政治建设》。载《中国信息界》，2003年第10期。