在正义实现的两端，一端是正义观念，一端是正义行为。如果没有正义制度，这两端也只能遥遥想望，无法联结在一起。伦理政治的困境就在于试图通过改造人的内心来改变人的行为，从而建立起一个正义社会。中国的儒家思想就典型地呈现出这种伦理政治特征。在儒家思想所构建的伦理王国中，“最高统治者应当是伦理榜样与政治权威合一体，他依据仁义道德，施行仁政，感召大众，使天下皆悦”[27]。从孔子的“为政以德，譬如北辰居其所而众星共之”[28]到孟子的“君子之守，修其身而天下平”[29]无不表达出这种政治理想。与中国的儒家思想遥相呼应，古希腊的政治思想也呈现出伦理政治的特征。在柏拉图看来，实现理想国的路径就在于向公民传授美德，因此他十分重视教育，认为教育是国家唯一重大的问题。在伦理政治中，制度总是从属于道德观念的，因为制度只能约束人的外在行为，而道德能够从根本上改变人的行为。“道之以政，齐之以刑，民免而无耻;道之以德，齐之以礼，有耻且格。”[30]然而，试图通过改造内心来改变人的行为的努力从来就没有成功过。虽然中国封建王朝多把儒家思想作为指导思想，但呈现给我们更多的却是黑暗世界，以至于有人发出感叹:“自秦以来，凡为帝王者皆贼也。”[31]不可否认，在一个缺乏正义信念的社会里，即使建立起正义制度，那也犹如沙滩上的高楼而摇摇欲坠。不过，即使在道德理想国中，如果没有正义制度作保证，正义理想也难以得到普遍实现。正义制度的这些功能是由正义制度的特性决定的。
首先，正义制度具有普遍约束力。制度是国家通过法定程序而制定的行为规范，它对所有人都具有同样的约束力，任何人都没有超越制度之外的特权，否则制度就失去了内在正义性，沦为少数人的统治工具。一国的制度是否具有正义性，一个基本的判断标准就是看其是否具有普遍约束力。如果“刑不上大夫”，那么这个制度就不是正义的制度，因为它违反了最基本的平等原则。正义制度的这个特征对于正义实现非常重要，这也是区别于正义观念的关键所在。正义观念虽然对人产生约束力，但正义观念只对认同正义观念的人产生约束力，而不会产生普遍约束力。对那些不认同正义观念的人来说，正义观念没有任何力量。一个社会的正义实现，应是普遍的实现，即每个人都应该按照正义的要求而行为，而非只对认同正义者的要求，否则难以维持一个正义社会的存在。正义制度则要求所有的人都按照制度行事，一个人是否遵守制度并不取决于他是否认同这项制度，而是取决于他是否处于这个国家的管辖范围内。
其次，正义制度具有强制约束力。制度与其他规范的不同之处在于它具有强制约束力，这种强制约束力由国家公权力所保障。国家可以对那些违反制度者给予实质性制裁，使其损失大于收益。如果制度得到强有力实施，它就可以改变一个人的行为倾向，即使一个有违规倾向的人在考虑到违规可能带来的损失之后，也会改变行为倾向而按制度行事。正义观念虽然可以通过社会评价来给予违规者制裁，但这种制裁不具有刚性约束力，并不足以保证违规者改变行为倾向。制度不仅能够改变人的行为倾向，还能够塑造个人的偏好，使正义行为变成一种自觉性的行为。“在这个世界上，没有‘好人’与‘坏人’之分，只有‘好制度’与‘坏制度’的差别。好的制度能促进人性中‘善’与‘美’的一面，抑制人性中‘恶’与‘丑’的一面，使个人行为朝着促进社会进步的方面发展。”[32]如果没有强制力作保障，仅仅依赖于正义观念，虽然可以建立起正义秩序，不过一旦有人违背正义要求，其他人也就失去了遵循正义观念的动力。正义具有相互性的特征，我愿意遵守正义是因为我相信他人也会同样地遵守，一旦有人违背正义的要求，我遵守正义的义务也就不存在了。久而久之，正义不彰，邪恶当道，整个社会也就陷入了“礼崩乐坏”的境地。这就是慈继伟所说的正义两面中的一面，即正义的有条件性。不过一旦建立起正义制度，人们对正义的遵守就不再取决于他人是否遵守正义，而是成为了一种自我要求。“通过惩罚的制度化，国家垄断了维护正义的相互性的权力和责任，迫使违法者偿还他们从别人的正义行为中获得的好处，从而使其他人不仅在法律上必须遵守正义规范，而且在心理上愿意这样做。”[33]这则是慈继伟所说的正义两面中的另外一面，即正义的无条件性。久而久之，这种自我要求就会转化为自觉性行为偏好，正义秩序可以依靠人们的自觉行为而得到维持，强制性制度反而似乎不存在了。
再次，正义制度具有确定性和稳定性。“制度的存在构成了不确定世界中人们之间的相互关系;正如海纳提出的，制度起因于个人在面临不确定性时所做的努力，通过限制人们的有效选择并因此使行为成为可预测，从而减少不确定性。”[34]制度的确定性表现为在行为和后果之间建立起一种确定的关联，从而为社会交往提供一种确定的结构。制度能够协调人们的各种行动，建立起信任，减少人们在知识搜寻上的消耗。即使受规则约束的行为并非百分之百的确定，人们仍会觉得它比混乱更恰当、更合理。[35]这样人们对自己行为的后果就会有确定的预期，明白哪些行为被允许，哪些行为会受到惩罚以及受到何种惩罚，从而决定自己的行为倾向，以防止混乱和任意的行为。制度的稳定性建立在制度的确定性基础上，即行为与后果不仅具有确定的因果关联，而且这种因果关联具有持久性。对于国家来说，要积极维护制度的稳定性，而不是朝令夕改，尤其对于宪法等基本制度，更不应随意更改，即使更改也应经过慎重讨论，取得社会共识，否则人们难以建立起对未来的稳定预期。另外，制度不能溯及既往，否则人们的当前行为也会因为未来的制度而产生不可预测的后果，从而使人们无可适从。
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