地方人民政府与党委关系特征

上官酒瑞：论级差政治信任的结构特质、成因及可能风险

【内容提要】级差政治信任是中国变动社会中政治信任结构最典型的特质，体现在人群分布、地域布局等方面，具有坚韧性和稳定性。级差政治信任形成的根源主要包括传统政治文化浸润中民众的清官情节、压力型体制下的政治形象塑造差异、权能结构配置中的政治接触差异和政治传播中的资源占有差异。如果政治信任级差“鸿沟”过大，会滋生相应的社会政治风险，导致政治信任整体恶化，影响社会秩序，增加治理成本等。

【关键词】级差政治信任/压力型体制/政治传播/政治接触

一、级差政治信任的结构特质

改革开放以来，在市场经济和全球化的内外驱动下，中国的国家与社会、政党与群众、政府与公民之间的互动合作关系已经并将持续发生深刻变革，以此为基础的政治信任结构也发生了根本性变化，呈现为高度信任与低度信任、信任与不信任共存的非均衡格局。其中，民众对中央、地方和基层政权信任度差距较大，政治信任水平随政权层级的降低逐级递减。这可称为“级差政治信任”，李连江则借用费孝通提出的“差序格局”表述为“差序信任”。

政治有层级，信任自然有级差；民众可能相信高层政权，对地方和基层信任度不高，也可能相反或是其他情形。按照理性选择理论，与中央政权相比，地方和基层具有为民众提供公共服务无可比拟的优势，理应拥有良好的政治信任记录。这也是很多西方国家政治信任结构分布的一般态势；与此相反，中国社会“颠倒”的政治信任结构展现了独特的政治逻辑与社会生态。有学者曾用10年时间对江西、江苏、山西、重庆和上海农民的政治信任变化情况开展了4次跟踪调查，发现政府每降低一个层级，农民政治信任度就下降10%左右，到乡镇和村组织，只有三成多[1]。这说明中国的级差政治信任具有相当的坚韧性和稳定性。

作为农民占人口多数的国家，他们的政治信任倾向意义重大。学术研究大体得出了一致的结论：农民的政治信任具有典型的级差性。有人认为，在大多数农民认知中，存在高层政府和低层政府的区隔，他们对中央、省、县、乡镇和村五层次的信任差别很大，对中央信任水平“较高”和“很高”的达80.7%，而对村一级信任只有37.2%[2]。同样，市民的政治信任选择也体现了级差性。不过，市民对中央和省级政府信任度要稍低于农民，对地方政府的信任要高于农民；市民的政府信任级差度相对较小，为0.91分，而村民则高达1.53分。这说明，与农民把中国政治区分为高层和低层不同，在市民那里，政权体系基本是统一整体；与农民不同，市民政治信任显得更加理性一些[3]。社科院发布的《中国社会发展年度报告2013》也支持了级差政治信任的共识：无论是农业户籍还是非农业户籍，对中央政府信任度都是最高的。显然，政治信任级差在城乡地理空间分布上、在农民和市民的群体分布上均没有实质性差异。

级差政治信任在一些亚群体的政治认知和行动中也表现得比较突出。如信访作为一种权利救济和制度化的政治参与途径，一定程度上也是衡量信访者政治信任选择的“风向标”。于建嵘通过抽样调查发现，进京访民对五级政府的信任水平呈自上而下递减特征，中央和地方落差非常明显[4](P.219)。这正是多年来不少访民越级进京的原因。公务员是直接间接、或多或少掌握公共权力的特殊群体，肖唐镖发现，在地方基层公务员认知中，中央政府公信力也大大高于基层[5]。再如，有人通过对两所大学1000名本科生的抽样研究显示，青年大学生对各级政府信任度也呈级差性的趋势[6]。还有研究表明，不仅普通市民偏信中央，已经进城工作、日益城市化的农民工的政治信任水平与信任对象的层级也呈正相关关系，具有级差政治信任的特征[7]。可见，无论是定居还是流动群体，政治信任都表现为级差性。

二、级差政治信任探因

就级差政治信任的结构分布，学术研究有不同解释。如历史文化主义解释认为，民众偏信中央是中国传统政治文化的遗产之一；制度主义解释认为，级差信任格局是中央集权体制的意外后果；政治沟通论的解释是，中央、地方和基层在政治传播等资源占有的非均衡造成了信任层级差。事实上，级差政治信任是中国民众独特的政治信任选择，有着复杂的形成机理与内在逻辑，是多种因素长期综合作用形成的。既有历史性的政治文化因素，也有现实性的政治沟通原因；既有政治体制因素，也有政府治理原因。

(一)传统政治文化浸润中的清官情节

在中国历史上，“大一统”的政治传统非常深厚，统一被认为符合历史趋势，分裂割据则被认为违背社会发展方向。正可谓“天下翕然，一口颂歌”。甚至，“天下归于一统”“大政出于一元”在历史演进中逐步定型为一种原则，积淀为一种观念。与此相应，国家政治结构的典型特征只能中央集权，这在历史发展中日益成熟，并不断得到强化。现实中，不仅形成了民众对中央集权体制的政治认同，而且历代统治者为了维护中央权威，或实施各种利民政令，或靠意识形态宣传教化，或运用各种政治仪式和象征符号暗示渗透，目的都是要塑造中央政府的高尚形象，寻求民众的信任和支持。

但必须清楚，中央集权体制高效运行的一个条件是，政府必须雇佣大量官僚治理国家、统治社会。有人因此将中国传统政治称为“官僚政治”。庞大的官僚队伍意味着大规模的政府开支和汲取，但当时小农经济极其弥散，剩余非常有限，难于支撑政府需求。加之监督机制缺乏，地方官员的公开腐败和对老百姓的肆意剥夺就成为一种惯常现象。“三年清知县，十万雪花银”，就是最恰当的描绘。在经济剥夺下，民众没理由去相信地方政府和官吏，而盼望“清官”出现谋取福祉、伸张正义，也就成为政治心智习惯。在王亚南所著《中国官僚政治研究》一书的序言中，孙越生指出，中国老百姓“若非忍无可忍，铤而走险，总是逆来顺受，祈求‘真命天子’和‘青天大老爷’的保护”[8](序言)。马克思曾将法国传统小农的政治依附性描述为：“他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力，这种权力保护他们不受其他阶级侵犯，并从上面赐给他们雨水和阳光。所以，归根到底，小农的政治影响表现为行政权支配社会。”[9](PP.677～678)中国传统小农社会与此相似，政治支配社会和民众依附政治最集中地体现为民众与皇权之间的亲和关系。民众需要获得皇权的“阳光雨露”，寻求利益庇护和心理慰藉，“山高皇帝远”似乎表达的正是老百姓在困境中对皇权的挚爱和偏信；皇权为巩固统治合法性、构造权力秩序，也确实会通过轻徭薄赋、惩治贪官污吏等赢得民众政治信任。正因此，在中央集权式官僚谱系中，政治信任的分布情景通常是民众更相信清官，特别是“上面”的清官，更相信中央政府而不信任地方政府。

历史文化视角的解释，主旨是探寻级差政治信任的文化成因。改革开放以来，虽然为适应市场体制、激发社会活力，中国国家权力结构经历了不少调整，权力下放成为改革主题。但中央集权的体制并没有在根本上动摇，与此相应，官僚机构庞大、地方基层官员非规范行为依然比较严重。也就是说，级差政治信任的现实基础仍旧存在。在传统政治文化这只“无形之手”影响下，老百姓对中央权威的推崇自然也不会有多少消解。特别是，在遭受地方基层政府剥夺利益、侵犯权利的困境中，民众的清官情节依然厚重。可以说，政治信任结构变迁仍然受制于传统政治文化影响。有人发现，在农民政治认知中，中国政权是由“仁慈的中央”和“邪恶的地方”共同构成的[10]。造成这种心理的原因中，清官情节的影响不可低估，甚至说，“上面政策是好的，下面和尚把经给念歪了”已积淀为中国人的心理定势。

(二)压力型体制下的形象塑造差异

在中国政权结构的纵向关系中，长期存在一种体制现象，即上级为推动经济发展和社会治理，通过制定目标计划和行动方案，依靠政治或行政方式层层量化分解，下派给下级组织和官员，按完成情况采用一票否决、政绩考核等机制评价，下级官员的政绩、荣誉、升迁等都与指标任务的完成紧密相关。这种自上而下的“经济—政治承包责任制”被概括为压力型体制。这需要辩证分析。就共产党而言，发展是执政兴国第一要务，是改善人民生活水平，赢得政治信任的关键。通过压力型体制对地方基层党政官员施加压力，可从根本上克服现代科层结构所具有的惰政倾向，解决地方推动发展中意识懈怠、动力缺乏等问题。

但是，压力型体制内含了自上而下与自下而上、动机与效果等内在矛盾，构成了级差政治信任结构形成的机理之一。理论上，现代政治信任关系的形成是基于人民主权原则的，也即民众定期自下而上对政府授权，制度化地委托代理人即官员行使公共权力，为民服务。这样，在民众和政权体系之间就形成了自下而上的制度性压力关系，这是驱使官员规范行为、廉洁履职的压力，也是增加政治透明度、可控性、确定性、责任性，即提高可信性的压力。但是，与中央集权体制相契合，压力型体制中的权力流向是自上而下而非自下而上的。公共权力运行的基本规律是：权力来源的方向也就是公权者服务的方向。这意味着压力型体制中，行使公权力的地方或基层官员在相当程度上是为上级服务的，至少大多数官员为了政绩、仕途或荣誉，都会这样选择。以此看，压力型体制在理论上与现代社会政治信任发生、发展和演化的内在逻辑是相悖的，无助于基层党政部门塑造形象，维护政治信任，如不改变这种体制，就只能增加政治不信任感。

另外，该体制的动机与效果的矛盾比较突出。在压力型体制下，为了缓解自身压力，在政绩考核中过关或赢得升迁机会，地方基层官员的出路就是发展，甚至是“不择手段”地发展，但上级的权力资源有限，于是官员之间的政绩竞赛甚至是恶性竞争就非常激烈。经济学研究认为这是改革开放以来中国经济高速增长的重要原因。发展是硬道理，硬发展没道理。如此发展虽然速度快，但质量可能并不好，甚至完全不顾实际情况，彻底偏离民众真实需求轨道，无助于维护地方基层政治信任。

而且，驱动压力型体制实际运行的是两种机制。一是“漏斗机制”，即上级的各种指标和任务一级一级向下传递，地方基层忙于各种目标实现和达标检查。二是“抽油烟机制”，即优质审批、税收等治理资源一级一级向上抽取，地方基层完成发展和治理任务所需的资源相对缺乏。在这些机制作用下，地方基层政府治理中出现的各种问题都可直接间接、或多或少在压力型体制中找到原因。对民众来说，如果改革早期快速的经济增长带来了利益满足，但随着生活水平的提高，增长带来的边际效益在不断递减，引发的资源浪费、环境污染、贫富悬殊等问题，直接造成相对或绝对剥夺感的倍增，大大耗散了他们对地方基层政权的信任，甚至引发了诸如社会泄愤事件等政治不信任行动。

照理说，压力型体制是一个动力激发机制，也是一种监督机制。该体制下，中央与地方、上级与下级之间存在明显的博弈关系。为推动又好又快的发展，中央要对地方政权施加压力，由地方基层去实施政策。但地方官员在执行制度和政策过程中会采取选择性态度，即有利的政策就执行好，无益的政策就消极应付，甚至搁置无视。或者说，对上级的政策，下级可能严格实施、虚假实施，或上有政策下有对策；而上级也可能监督核查或不监督核查。从信息流动看，压力型体制链条比较长，越到基层越会存在信息不对称，上级进行信息收集和甄别的成本远高于实施监督、核查带来的收益，特别是地方基层可能结成政绩共同体去“迎合”或“应对”上级要求，或各级官员根据利益偏好有意封锁或传递虚假信息，以实现效用最大化。在中央监督无法有效到位的情形下，地方基层治理中出现诸多乱象，会导致地方政府官员在民众心目中的形象欠佳、公信力欠缺。这带来的结果就是，民众认为中央或上级值得信任，而地方基层政府不值得信任。

(三)权能配置结构中的政治接触差异

在中央集权的单一制国家中，中央与地方的权能分工有很大差异。通常而言，中央和高层既是制度供给者、政策制定者，也是社会福利配给者，并掌握着对地方官员的惩处权；地方和下级在事实上是中央的代理者与执行机构，是具体制度和政策落实者，并承担繁重的治理任务。就基层组织来说，更是面临来自上级纷繁复杂的治理任务，也就是所谓的“上面千根线，下面一根针”。这直接规定了中央与地方政治接触的差异，中央具有充分条件享受政治接触带来的好处；而中央可能与民众接触的“机会少”“时间少”，自然不容易暴露缺点，犯错的可能性也就小；即使在与民众很少接触的条件下，也主要表现为颁行法律、制定政策、做出指示、下达文件等比较抽象的行为，这在很大程度上有助于规避或隐蔽责任；中央的制度、政策和行为，在大多情况下都是惠及于民的，往往塑造良好形象，与民众是一种良性接触。如果说集权体制下中央政权可以选择做好事、少做事、做易事，那么地方基层则不得不承担起中央不愿做、无法做，但又直接与民众接触的难事，或执行中央的制度与政策。因此，地方基层官员与一线民众之间必然存在着直接、广泛的接触，甚至是一些“被迫”的恶性接触，不可避免会引发不良后果，声誉会受到不利影响。如直接接触中，地方基层官员很容易在民众面前暴露缺点和不足，民众也会把不满意指向地方基层政权；在地方基层官员与民众经常而全方位接触中，总会发生这样那样的问题，让民众不满；特别是在权力监督机制不健全的条件下，一些地方官员的不作为、乱作为，官员的腐败问题和官僚作风严重，必然导致民众不满，影响他们的政治信任。显然，中央与地方政治接触的不同带来的是不同的政治效益，中央能够塑造良好形象，享受政治接触带来的好处；而地方基层则往往“出力不讨好”，甚至还会成为上级政策和行为的“替罪者”。自然，民众对中央的信任度就高，对基层的信任度就低。

(四)政治传播中的资源占有差异

政治形象传播直接影响民众的政治认知、情感和想象，进而产生政治信任与否的态度或行动。在现代社会，政治传播主要是通过各种新闻媒体来实现的，在大多数情况下，民众也是通过新闻媒体来获得政治信息，对政治现象加以理解和认识的。比较而言，在那些新闻受到严格管制的国家，媒体通常没有自主性，是政权“喉舌”，传播的内容和主题更多被筛选和建构，对民众政治态度的影响会更加直接、更强大，对维护政治形象、构造政治信任效益明显；而在新闻自由度比较高的国家，政治传播并不总是对政权有利，或更多情况下，媒体就是“扒粪者”，是站在政府和执政党对立面进行宣传报道的。

媒体与政治信任关系的研究，在西方存在“媒体抑郁症”理论，认为媒体的负面报道或恶意攻击是造成公众政治冷漠，以及对公共机构和政治人物不信任的关键因素[11]。在国内则有“媒体宣传动员效果”和“宣传回飞镖效应”的争论。前者认为，在媒体环境下，主流价值仍会被人们接受，媒体仍能动员人们认同国家的政治、经济政策等；后者则认为，随着媒体宣传内容的异质性加大，受众的成熟度越来越高，媒体在社会整合和宣传动员方面已没什么效果可言，媒体宣传对政治信任不仅无效，还会适得其反。这在中央、地方和基层政治信任的分布会有明显差异。因为，中央自上而下控制着国家意识形态机器，对新闻媒体的政治传播采取集中化控制，实行比较严格的监管。特别是，那些社会影响面大，具有政治意义的新闻几乎都必须通过相关部门的审核，在统一口径的基础上由中央媒体进行传播。虽然地方也拥有一些新闻媒体资源，但在中央集权的新闻传播控制体制下，地方媒体传播什么、怎么传播在很大程度上都受到中央的约束。如在政治新闻报道方面，地方媒体必须遵照中央的口径或直接转播中央媒体的声音；即便是对网络新媒体监管以及网络舆论引导，下级和基层的权限与能力也无法与中央相比。如果出现了伤害政治信任的公共事件和舆论，中央可以进行引导，或是直接通过删帖等方式控制，缩小影响范围；但就下级特别是基层政权来说则无能为力，只能忍受“众声喧哗”的网络舆论对其公信力进行“蹂躏”。

另外，政治信任的塑造还可通过举行各种仪式、信条、标识等符号来实现，也就是通过政治社会化机制来完成。但中国政治形象传播所需要的政治象征符号如国旗、国徽、国歌，甚至一系列的政治庆典、祭奠、阅兵和外交等，几乎都是由中央政权所独占和控制的。这样，政治仪式和象征符号的运用有助于唤起民众的历史记忆，产生意义联想，提高中央的政治权威和信任水平；相反，地方基层在这方面几乎不占据任何资源。显然，在政治传播方面，中央拥有话语权，具有压倒性优势，政治传播能力比较强，可动用一切资源扩大影响，比较容易塑造高尚、利民、为民的形象，有助于赢得政治信任。比较而言，地方基层在政治传播中没有太多话语权，可利用资源也不太多，处于明显弱势地位，势必与民众之间会形成信任疏离感。

要指出的是，虽然下级政权在制度规范和操作程序上接受同级代议机构授权，但本质上则是上级的代理者，合法性主要来自上级和中央授权。因此，下级和基层官员没有太多寻求民众政治信任的动力，自然也没有动力推动政治传播，塑造良好形象。与此不同，中央是全国政治机构，是共产党执政中枢，有非常强烈的政治信任动力，自然也要动用尽可能的资源推动利于获得民众信任的政治传播。级差政治信任结构的形成与此密切相关。

三、级差政治信任的可能风险

从国家结构形式看，政治信任缺失所引发的风险会有所区别，中央、地方和基层信任缺失造成的危害和后果可能不尽相同。在单一制国家中，特别是中央集权式国家，如果一些基层和地方政权的信任水平偏低，出现一定程度的政治信任缺失，虽然会影响治理秩序，但通常不会危及政治根基；如果中央无能积蓄相当水平的政治信任，得到民众的散布性支持，那后果可能会是比较严重的。但是，中国转型社会中政治信任的级差“鸿沟”如任其扩大，可能滋生相应的社会与政治风险。

(一)政治信任整体缺失

在级差政治信任格局中，民众对基层信任不足，势必大大削弱基层政权的社会治理能力，并使基层很多矛盾和冲突难于得到妥善处置，导致矛盾上移，向中央积聚。但在利益结构多元化条件下，无论多强势的中央也不可能全面解决民众丛林化的利益诉求和社会矛盾。如在过去较长时期内，群众与基层政权的信任关系缺失使很多问题积压而得不到解决，在“维稳”责任制和“一票否决”的强压下，地方基层为抑制上访量的增加与升级，以收买、欺骗、截访、销号，甚至是采取拘留、劳教、连坐或送精神病院等非法方式对付信访者，严重侵害了访民权益。但是，访民越被打压，越级访、进京访的动力就越强。这造成了中央长期面临高负荷的信访压力，而访民诉求能够得到中央协调并真正解决的比例又很低，必然导致中央权威下降和信任缺失。

在学术研究中，有人曾就“想象政府”(Imagined State)与“实际政府”(Real State)进行了区分[12](P.114)。这有助于理解中国的政治信任结构。在大多民众的政治心理取向中，对想象政府的信任度高，对实际政府却未必如此。就信访来说，它既是访民寻求解决问题的过程，也是他们政治认知和政治情感逐步改变的过程。以往民众对中央有着美好的政治想象和浓厚的信任情感，但在信访中访民逐步了解到中央并没有想象的那样好，于是信任情感开始流失。大致轨迹是：初到北京，完全信任；上访无效，不再相信中央的能力；得知销号，不再相信中央的动机。而且，到北京之前，访民政治认知中的中央“很大”，到北京后在各部门间跑来跑去，屡屡碰壁，中央开始“变小”，如问题长期得不到解决，最后中央就等同于“最高领导人”了，但能够见到最高领导人谈何容易，在他们希望破灭之际，也就是不信任中央之时。这意味着，信访与政治信任的关系陷入了恶性循环，正在朝制度设计初衷的反方向行进。而且，在如此政治社会化的催动下，一些民众从维权开始转向申权，从具体权益抗争转向抽象政治权利抗争，提出了甚至中央在短期内也无能解决的诉求。如近年来围绕环境权益、教育公平等主题频发的社会抗争事件就呈现了这种倾向。

理论上，中国拥有的多达五个层级的政权体系，应当是一道道的政治“防火墙”，但在政治信任级差过大的影响下，一些基层和地方政权“防火墙”已开始出现了“裂痕”或“坍塌”，整个防火体系的安全性能正在减弱。值得期待的是，新一届中央清晰地认识到信访制度与相关机制在实际操作中存在的问题及造成的弊政，并已开始系统清理和整顿，如废止劳教制度、不受理越级上访等。在政治信任级差依然偏大的情况下，这些举措有助于维护体制内的政治信任资源和空间，对克服中央政权的信任流失非常有意义。

(二)社会公共秩序失范

政治的重要使命是构造合理的公共秩序，即与社会大多成员的主观评价具有相当程度契合性的秩序。现实中，良好公共秩序的形成既要依靠制度和法律的实施等硬治理来实现，也要凭借说服力、公信力等软治理来构造。如果民众对政治不信任，通常会有两种选择，即暴力性介入或选择性退出；如果政治信任关系恶化，不信任积累到相当程度，就会以抗议等方式展示出来。

近年来，频发的群体性事件构成了观察中国社会公共秩序的窗口，也是衡量地方基层政治信任状况的重要尺度。虽然不同群体性事件所折射的社会政治信息并不完全相同，但仔细分析群体性事件发生的因果关系会发现，大多数都是由人民内部矛盾所引发的，是为了维护权益而不是分享权力，是对基层和地方的公共部门以及实施的公共政策的怀疑和不信任，更多是对处于一线、与民众直接面对的公职人员的行政能力与执法公正性的质疑和否定，是社会转型效应在政治信任方面的直接体现，并不具有颠覆政治制度和执政党意识形态权威的性质。当然，近些年频发的群体性事件呈现了燃点降低、触点增多，参与人数多、破坏强度大，行为激烈、对抗加剧，组织化程度高，国内外影响大等特征，在一些标杆性事件中，民众与警力的直接冲突、与政府的强力对抗，说明基层社会积蓄的政治不信任情感已经非常深重，对一些地方社会秩序构成了不小的威胁。更需要警惕的是，一些社会泄愤事件中，“无直接利益相关者”的大规模参与，并在明知攻击对象是国家政权机关的情形下，借机宣泄，释放长期积累的对社会和政治的不满，甚至助推事件迅速扩大和升级，导致打、砸、抢、烧等违法犯罪行为，严重破坏了社会秩序。由此看，社会失序、群体性事件与级差政治信任之间的关系是非常清晰的，地方基层政权失信导致群体性事件，群体性事件造成不同程度的社会失序。

(三)基层治理成本增加

任何形式的社会治理都需要成本，但如果民众与政治体系之间信任关系破裂，民众收回政治信任，可能会导致治理成本直线上升。而且，在失去政治信任润滑的条件下，政府可能选择各种强制手段实现其意图，如为提高政治能力，大面积扩充机构和工作人员，导致政府开支增加，治理成本大大提高。特别是，随着社会公共事务的管理从统治向治理模式的转变，政治信任的作用也越发重要，可促进民众参与公共事务，最大限度减少由集体行动带来的消极影响，进而提高政策有效性。

在中国国家治理框架中，政府和执政党承担着价值引领、制度供给等责任，也需要通过一系列公共政策实施来推进。政治信任的级差性直接影响着公共政策的执行效力，造成政策阻梗，增加治理成本。这是因为，中央任何良好的政策意图都必须通过地方，最后到达基层才能落实，但基层与民众之间由于缺乏信任难于形成互动合作关系。民众因此往往采取机会主义策略，拒绝与政府合作，弄虚作假，甚至产生不同程度的对抗和抵制，造成的结果或是公共政策难以实施，或是付出高昂的代价勉强实施。如在稳定是硬任务的约束下，一些地方基层政府“维稳”成本高昂，甚至到了不计代价、不惜血本的程度，“花钱买太平”成为事实，出现了“越维越不稳”的怪象，使官民对立情绪不断积累，甚至“维稳”已成为不稳定的根源。这集中反映了政府治理能力的削弱和治理成本的增加，造成这种状况的原因很多，但民众对地方基层政权比较严重的信任缺失无疑是一个直接或间接的因素。从这个意义看，目前逐步展开的对“维稳政治”的纠偏就是非常必要的。

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文章来源：《内蒙古社会科学》(呼和浩特)2014年6期