公共政策评估是公共政策过程的一个重要环节。通过公共政策评估，人们不仅能够判定某一政策本身的价值，从而决定这项政策应该继续、调整还是终结，而且还能够对公共政策过程的各个阶段进行全面的考察和分析，总结经验，吸取教训，为以后的公共政策实践提供良好的基础。从这个意义上讲，公共政策评估也是迈向高质量的政策决策的必由之路。
公共政策评估的含义
由于人类认识活动的局限性和政策活动本身的复杂性，在政策实践中，事与愿违的现象是普遍存在的。公共政策的制定者们逐步认识到，一个完整的政策过程，除了科学合理的规划和有效的执行外，还需要对政策执行以后的效果进行判断，以确定政策的价值。
公共政策评估所要回答的基本问题包括：政策执行以后，是否达到了政策制定者预期的目标？该项政策给国家及社会生活带来了何种影响？ 政策是继续执行，修改后执行，还是马上终止?？解答上述问题的前提条件是明晰公共政策评估的内容。
具体来看，公共政策评估包含四个方面的基本内容：
①规范，即确定公共政策评估得以进行的标准。规范是科学评估的一个先决条件，在评估活动中具有至关重要的作用。
②测度，即收集有关评估对象的各种信息。这些信息既可以是高度精确的，也可以是不很精确的，甚至是完全凭主观印象的。
③分析，即评估者运用所搜集到的各种信息用定性定量分析方法，对政策的价值做出判断，得出结论。
④建议，即提出下一步的行动方案。建议的内容可以是针对某项政策本身的，也可以是面向政策过程或政府机构的，建议的方式有书面报告和口头汇报两种。
由此，我们可以得出公共政策评估的概念：公共政策评估就是围绕着政策效果而进行的规范、测度、分析、建议等一系列活动的总称。
进一步来看，准确地理解公共政策评估的内涵，关键在于如何把握政策效果这一概念。只有了解政策效果包括哪些内容，才能界定公共政策评估的范围和基本准则。
对于政策效果的理解，要防止以下两种片面的理解：
（1）将政策效果等同于政策预定目标的实现程度。如有人认为，“公共政策评估是对某项政策完成其目标的总效果的评估”，或者“公共政策评估是对现行政策和公共方案在完成其预定目标方面所产生效果的一种客观的、系统的检测”等等。这种认识的片面性在于它将公共政策评估的范围局限于政策预定目标的实现上，而无法对政策的所有效果进行全面的考察。
我们知道，政策活动由于涉及面广、参与者众，因而带有很大的不确定性，一项政策执行后产生的许多效果是政策制定者所始料未及的，我们当然不能因为它们没有列入政策的预期目标就不予考虑。有时，这种政策的非预期效果甚至会占据突出的地位，并决定政策的最终取舍。
（2）将政策效果与政策输出混为一谈，即将公共政策评估仅仅视为对政策行为的一种检测，而忽略与政府行为相关的各种环境的变化。我们知道，单纯考察在政策过程中的政府行为是没有意义的，只有将政策输出放在政策周围的大环境中来分析，才能确认政策的实际效果。此外，由于政策资源的有限性，我们所讲的效果是指在一定的成本基础上的效果，并不是说一项政策，只要能取得好的效果，就可以不计成本，不惜代价。因此，研究政策的效果还需同时考虑成本因素。这里所说的成本，既包括投入某项政策的直接成本，还包括由于投入该政策而失去其他机会的间接成本。可以说，在公共政策评估中，评估者所考察的效果实际上是政策的纯效果，即总收益与总成本之差。
综上所述，公共政策评估中的政策效果的概念包括以下几个方面的内容：
①政策预定目标的完成程度。
②政策的非预期影响。
③与政府行为相关的各种环境的变化。
④投入政策的直接成本和间接成本。
公共政策评估的标准
公共政策评估在本质上是寻求、证明和确定政策价值的过程。这个过程实际上是从确定评估的价值标准开始的。评估价值标准的选择、排序和组合，将直接影响评估的结论及其合理性和可靠性。因此，公共政策评估标准历来为评估理论所重视。
所谓“公共政策评估标准”指进行政策分析评价时应坚持和遵循的客观尺度和水准。就公共政策评估的目的而言，从总量上或整体上把握政策的效果无疑是最重要的，是最终的目的。但科学的总量的把握必须经由若干分量的分析才能完成，可靠的整体的评价必须建立在若干单元评价的基础之上。从这个意义上可以说，整体评估实际上是单元评估的“合成”。
那么，整体评估与单元评估在评价标准上是否存在差异？ 我们认为，整体评估与单元评估在评价标准上是存在明显差异的。整体评估要解决的是一项政策在基本特征上是对的还是错的，是好的还是坏的，是利大于弊还是弊大于利，如此等等。因此，诸如“对错”、“好坏”、“利弊”等表示原则界限的价值标准是整体评估的主要标准。这一类的标准称之为公共政策评估的首要标准。譬如，人们在总评一项政策时，常会使用诸如此类的评价：“从总体上看，这项政策的社会效果是好的（不好的），基本上达到了（没有达到）政策的预期目的”。就具体的公共政策评估而言，这一类标准的涵义往往会因为评估主体价值观的不同而出现差异。例如，在政治的社会影响面上，“精英论”者会偏向于社会秩序，而“民主论”者则会偏向公众的政治参与。
尽管如此，整体评估总是要对一项政策的基本情形做出一个评判。这种评判是对单元评估分量合成并加以平衡的结果。其经常的表述形式是：“从总体上看，这项政策的社会效果是好的（不好的），基本上达到了（没有达到）政策的预期目的，但是，方面效果不佳（是好的）。”
单元评估在标准和方法上与整体评估相比较并没有本质的差别，也需要使用表示原则界限的价值标准。但单元评估在标准选择方面有两个方面的特点：
①单元评估虽然使用表示原则界限的价值标准，但评估的对象只限于某一特定的子系统，因此在应用范围上是狭窄的，在评估结果的表述上相应使用表示区域的限定词；
②单元评估在评估方法上倾向于尽可能地应用数量化的方法，并相应作用数量概念表示价值。由于单元评估只具有局部的意义，通常不反映事物的性质，因此，单元评估使用的标准可称之为次要标准。
接下来我们所应考虑的就是，应当根据什么标准建立能够反映整体情形的评估分析单元？一般来说，在常态条件下，应当选择相对稳定的、有分量的或者最重要的、最有用的子系统作为评估单元。这是因为，在一定的条件下，子系统的功能作用是不一样的。具有上述特征的那些子系统通常具有主动性，具有影响别的系统的能量，能最大限度地表现整个系统的状况。在现今的社会过程中，子系统在特征上是发展变化的，但其中确实存在一些相对稳定的部分。譬如，“产（产业界）、学（教育界）、研（科技界）”的系统区分，尽管现今已经出现了某些模糊的现象，譬如企业办学校，学校办企业，但系统的基本界限仍然是把握政策整体评估的基础。当然，如果公共政策评估以政策的制定和执行的连续不断的全过程为对象，那么，评估单元的选择相应也应该是一种连续不断的过程。这就是为什么在一段较长的时期内，组织需要不断地选择评估单元，不断地确定次要标准的原因所在。
评估单元的选择必须慎重。在这一方面，理性的选择在于能够证明选择的理由。评估单元的选择之所以重要，是因为评估单元的选择过程就是确定分量单元的过程，同时也是确定次要标准的过程，而单元评估和次要标准一经确定就会成为独立的变量，总量评估和首要标准在一种动态的逻辑过程中实际上成为了单元评估和次要标准的因变量。但是，任何政策都有关于政策目标的设定，而政策目标表现的正是一定的价值追求和价值规定。这一价值规定当然是公共政策评估的主要标准之一。从这个意义上说，总量评估和首要标准是自变量，而单元评估和次要标准成了因变量。这说明，在系统与子系统之间以至在子系统与子系统之间存在着交互影响的辩证关系，相应地，在评估标准的选择问题上，自变量与因变量是可以互换或倒置的。与此相关联，有可能在评估的过程错位，把次要标准误作为全系统的主要标准。系统内这种交互影响的关系，大大增加了评估的不确定性和难度。这也就是为什么公共政策评估往往会出现尖锐分歧的原因之一。由此可见，如何准确地把握交互影响的辩证关系，对任何公共政策评估都不能不说是一种挑战。
公共政策评估的意义
在现代社会中，政府部门的角色越来越重要，政府公共管理活动的产品——公共政策对社会生活的影响也日益深刻。公共政策评估作为衡量公共政策成效的工具，其重要意义在于：
1．公共政策评估是合理配置社会资源的有效手段 作为社会资源配置的重要工具之一，公共政策是对社会价值的权威性分配。一个国家的财政税收有一定的数目，政府预算也有其限额；换言之，国家的资源是有限的。在国家资源有限的情形下，公共政策乃成为政府分配资源(预算)的权威性决定，而通常并非每一个人都满意政府的政策制定，因此，如何通过公共政策评估来评价社会资源分配是否合理，或者最有效率，乃是公共政策评估存在于当代社会的首要意义。只有通过公共政策评估，才能确认每项政策的价值，并决定投入各项政策的资源的优先顺序和比例，以寻求最佳的整体效果，有效推动政府各个方面的活动。同时，通过公共政策评估，也可以对照以往的政策资源分配情况，看其是否合理，总结经验，吸取教训，使政策活动优质高效地进行。
2．公共政策评估是检验政策的效果、效益和效率的基本途径 任何政策，如果投入运行后，就再没有人去做相关的评估反馈工作，那它的效果如何就不得而知。尤其是一项构思精良，经多方论证认定是无懈可击的政策投入运行以后，究竟有没有达到预期目标，产生预期效果，或产生了哪些非预期的连带的效果，这都需要我们进行科学的评估工作。也就是说，评估人员要密切关注政策执行的动向，搜集相关的资料和信息，再加以科学的分析、论证，得出可靠的结论，以确定该项政策是否有好的效果，执行过程是否效率很高以及它的效益所在。
3．公共政策评估是决定政策去向的重要依据 一项政策在执行过程中总会呈现出一定的走向。伴随着政策目标实现程度的不断推进，该项政策是应该继续、调整还是终结?这都必须依据一定的客观资料。能够提供这种客观资料的有效活动只有公共政策评估。
政策的走向一般分为三种情况：
①政策继续。即通过科学的评估，发现该政策所指向的问题还未得到解决，其政策环境也没有发生大的变化。基于这种情况，还适宜用原来的政策继续指导这个问题的解决。例如，通过第五次人口普查，确定我国的计划生育政策的执行已经取得了显著效果，但我国人口多，基数大，所以要继续执行该项政策。
②政策调整。如果一项政策在执行过程中，遇到了新情况、新变化，原来的政策已明显不适应新的政策情况，就必须对原有政策进行调整，以适应新变化，更好地实现政策目标。
③政策终结。也就是完全终止原来的政策。政策终结分两种情况：一是政策目标已经实现，原有的政策存在已经没有意义，完成了一个政策周期，自然终结；二是政策环境或问题本身发生了非常大的变化，原有政策已明显不能解决问题，甚至会使问题变得更为严重，而且通过调整已无济于事，这时就需要终结旧政策，代之以新的、更为有效的政策。为了避免终结旧政策带来的混乱，旧政策的终结与新政策的出台最好能够同步。比如2003年6月20日《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正式公布，取代了1982年发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。无论是政策的继续、调整还是终结，都必须建立在科学、系统、全面的公共政策评估基础上。
4．公共政策评估是开始新的政策运行的必要前提 公共政策评估的总结功能决定了公共政策评估在重新确定政策目标，制定新政策时，能够总结经验教训，奠定基础。实际上，有的政策就是对原有政策分析评价的产物，是原有政策的继续和发展。
5．公共政策评估是公共政策科学化、民主化的必由之路 在现代社会，国家管理活动中重要的一环就是利用公共政策来调整、组织社会生产和社会生活。随着社会的发展，各种新情况和新变化层出不穷，单靠传统的经验来决策已经不能应付日益复杂的决策问题。实践证明，经验决策必须向科学决策转变；而公共政策评估正是使决策迈向科学化的必由之路。通过公共政策评估，不仅可以检验政策的效果、效益和效率，更合理地配置政策资源，形成一种优先顺序和比例，而且可以与时俱进，随时抓住情况的变化，对政策做出继续、调整或终结的决定。从另一个角度来看，通过评估得出的结论体现了科学性，为下一步的民主决策奠定坚实的基础。因此，公共政策评估对于公共决策的科学化民主化是不可或缺的。
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