从计划生育到“全面二孩”

全面“二孩”，公共政策配套是关键

从1971年的“一个不少，两个正好，三个多了”，到提倡“一对夫妇只生育一个孩子”；再从“单独可生育两个孩子”政策，到“一对夫妇可生育两个孩子”。我国的生育政策在调整中不断完善。

12月21日上午，在人民大会堂全国人大常委会全体会议厅，国家卫生计生委负责人对《人口与计划生育法修正案》（以下简称修正案）（草案）作了说明，提请全国人大常委会会议审议。

十八届五中全会决定，“全面实施二孩政策”，废除了独生子女政策。

记者注意到，修正案（草案）删除了本法中第27条，第27条是关于独生子女父母光荣证的获得和奖励措施，国家将不再鼓励公民晚婚晚育。

修正案（草案）提出，国家提倡一对夫妻生育两个子女，符合法律、法规规定条件的，可以要求安排再生育子女。同时，明确按照“老人老办法”、“新人新办法”的原则。

与此同时，草案规定，生二孩可以延长假期，三胎超生仍要罚款，社会抚养费规定没变。

中国人口计生著名专家刘家强在接受《中国产经新闻》记者采访时认为，伴随着经济社会的发展和计划生育基本国策的执行，中国的人口形势发生了深刻的转变。一旦二孩政策全面放开后，将预示着我国的生育政策进入了新一轮的调整周期。

刘家强表示，《人口与计划生育法修正案》对相应条款的修改，反映了一种向导，提倡家庭依法生育、科学生育、有计划生育。长期以来，社会抚养费引起的争议多矣，但因为“人口多”的国情并没有根本改变，即便全面两孩政策落地，对三孩及以上的生育还将管控，作为一种经济管控手段，对违法生育依然会征收社会抚养费，但有关部门应加强社会抚养费征收和使用的管理。

据记者了解到，全面放开二孩的政策一旦通过后，修正案将自2016年1月1日起实施。

二孩的背后

近期，人社部社保研究所所长金维刚在《2015中国职工养老储备指数大中城市报告》新闻发布会上表示，在今后相当长的时间内，中国人口老龄化将处于不断加速的阶段。中国是世界上老年人最多的国家，而且未来将是人口老龄化速度最快、老龄化程度最严重的国家之一。因此，中国养老保障的负担之重，养老保障体系建设面临的压力之大，养老保险制度的改革难度之大，养老保障对社会经济发展的影响支援，都将是前所未有的。

刘家强告诉记者，实施全面两孩政策，是继单独两孩政策之后生育政策的进一步调整完善，这是中央基于我国人口与经济社会发展的形势作出的重大战略决策。

值得一提的是，随着人口老龄化的进一步加重，将会导致我国劳动力的不足以及阻碍我国经济发展等。

“调整人口政策是为了缓解当前我国人口老龄化以及补充劳动力。”刘家强说，我国人口发展出现转折性变化，目前人口总量增长的势头明显减弱，育龄妇女数量逐步减少，特别是20-29岁生育旺盛期妇女数量下降较快。另外，人口结构性问题日益突出，劳动年龄人口开始减少，老龄化程度不断加速，出生人口性别比长期持续偏高。

刘家强说，家庭规模缩小，养老抚幼、互助互济等传统功能弱化，这些变化，给经济社会发展和人口安全带来新的挑战。

有数据显示，截止到去年末，全国60岁及以上的老年人口综述达到了2.12亿人，占总人口比重达到了15.5%。中国老年人口占全世界老年人口综述的22%，约占亚洲老年人口综述的40%。

预计到2020年末，人口老龄化将会达到18.9%，到2030年人口老龄化率将达到26.5%，并逐步进入人口老龄化的高峰期。预计到2052年，全国60岁及以上的老年人口综述将会达到峰值4.87亿人，人口老龄化率将会达到35%左右。

通过上述数据表明，每3个中国人就至少有一个60岁及以上的老年人。

不断加剧的老龄化趋势，中央高层也在积极应对。早在2013年11月，十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，决定提出，坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。

同年的12月，中共中央、国务院印发的《关于调整完善生育政策的意见》，明确了生育政策调整的重要意义和总体思路。

2015年10月29日，党的十八届五中全会提出，要促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子的政策。

“这一决定是富有远见的战略决策”。刘家强认为，2014年“单独两孩”生育政策启动和实施，目前“单独两孩”的政策效应正在逐步释放。然而，“单独两孩”生育政策只是一个过渡性质的“历史性动作”，中国家庭正在向家庭规模小型化转变，家庭户平均规模由20世纪50年代之前的5.3人降至目前的3.02人。

刘家强认为，二孩政策放开后，将在一定程度上可以使人口结构合理，缓解人口老龄化和劳动力相对短缺的问题。一方面，新增的出生人口稀释老年人口在总人口中的比重，可以一定程度上缓解老龄化加快的问题，相对减轻社会养老的压力；另一方面，放开二孩政策是调整人口结构、实现劳动力合理共给的重要手段之一，2030年后将给中国经济增长带来积极效应。

二孩政策能否真正解决人口老龄化？

从新中国成立到70年代，中央政府对于计划生育一直持有鼓励态度，因此，我国改革开放前30年的快速发展，也得益于这种人口红利。然而，从2012年开始，我国15岁-59岁的劳动力人口数量出现下降。比2012年减少了345万，劳动力占总人口的比重69.2%。

值得一提的是，这也是我国劳动力人口迎来第一次“拐点”，二孩政策的放开，是我国政府的长远发展，应对人口老龄化的一次人口政策调整，那么，二孩政策的放开，能否真正解决人口老龄化呢？

华企商学院研究中心研究总监郑学浩在接受《中国产经新闻》采访时表示，全面二孩政策不足以解决人口老龄化问题，还需要通过渐进式延长退休年龄、实行弹性退休制度等多方面措施来解决这一问题。放开生育政策或许会减缓老龄化的进程，但我们照样会面临老龄化的问题，但调整总比不做调整好。

在接受《中国产经新闻》记者采访的中研普华研究员李福丽则认为，二孩政策在短期内会出现生育小高潮，但是，受限于当前生活压力加大及第二次婴儿潮下的70、80后逐渐走过生育高峰，国内新生人口数量增长情况很难出现大幅增长。未来国际计划生育政策扔将进一步放开，二孩政策能够给当前带来的需求点，对于缓解我国人口老龄化结构起到一定的作用。

放开二孩政策即将落地，记者在采访中了解到，二孩会在一定程度上缓解我国老龄化的问题，但是并不能真正解决老龄化所带来的一系列问题。

优品金融研究所研究员赵敏在接受《中国产经新闻》记者采访时认为，虽然老龄化是我国计划生育政策带来的一个结果，但是全面二孩政策真正针对的是少子化，是立足于国家长远发展的考量，从长期来看，能从根本上改变我国老龄化困局，但在短期内，应对老龄化还需要从养老所面临的问题入手。

二胎政策应更加全面

根据全面两孩政策的新形势，草案中规定，符合政策生育的夫妻可以获得延长生育假的奖励或者其他福利待遇。

草案表示，至于生育假如何延长，将由省、自治区、直辖市等结合当地实地情况，制定具体实施办法。这也意味着，独生子女的时代将成为历史。

值得一提的是，生育率下降在一定程度上和政策有很大的关系，最大程度上归根结底还是经济社会发展的结果。二孩政策的放开，只是家庭的一个政策窗口，在未来几年，我国的人口出生率也会相对有所反弹，对于在入托入学、妇幼保健等公共服务和家庭住房改善方面带来更多需求，如何鼓励和引导符合政策的育龄妇女在宽松的法律政策环境下生育是当前亟待解决的问题。

刘家强认为，国家应在教育、妇幼保健服务、住房等方面出台积极政策。教育方面，要做好学期教育和中小学的合理布局和适度改建，同时科学配置教师资源，提供更加丰富的教育资源供给。在住房方面，可以实施一些积极政策，支持家庭住房改善。在妇幼保健服务方面，应增加公共财政投入，加快妇幼保健机构和儿科专科建设，改革卫生人才制度，解决妇产科和儿科人才短缺的问题，要优化再生育妇幼健康服务，预防和减少高领孕产妇风险，提高出生人口素质等。

郑学浩也认为，除了对适龄妇女延长产假外，还应从女性职业、医疗卫生等方面的政策来推动降低养育成本。比如以家庭为单位对所得税制度进行改革，家里要照顾二孩和老人，个人所得税要适当减免。另外在二孩的晚育假、生育津贴以及二孩的医疗费用的报销等政策的落实。

全面放开二孩的政策，也将会带动婴幼儿食品、母婴医疗、玩具、教育等方面的消费增长。

不过，全面二孩政策放开后的生与不生的问题，更多的在于育龄人群的个体选择。根据有关调研得出，全面二孩政策放开会遇到阻碍不外乎以下三个问题。一是经济压力问题，即生的起养不起的问题，随着生活水平的提高，人民普遍对孩子的支出加大。据估算，一个孩子从出生到大学毕业，连吃带用加上读书、找工作、结婚，要花100多万；二是对于女性就业和发展压力的问题，在工业社会，一般而言，夫妻双方都在上班，一旦多生一个孩子，女方必将更多的时间放在家庭中，这必然需要放弃相当的收入与晋升机会。

“对于经济压力方面，政府可以考虑对生育二孩的家庭在所得税上予以优惠，同时将学前教育纳入义务教育范畴，这都可以在一定程度上缓解生育二孩家庭的经济压力。”赵敏说，

目前，国外已经有了“男性产假”制度，在这方面，我国可以适当借鉴，应鼓励男性更多地参与到子女的养育中。

“应加强宣传引导和妇幼健康服务，引导群众根据自身情况，合理选择生育时间，避免造成生育堆积现象，让人口结构更健康。”刘家强建议，教育、卫生等社会公共服务应加强预判，科学规划，提供更全面优质的综合服务。

最后，刘家强表示，生育政策调整不一定产生现实的生育行为，国家公共政策应该给与支撑。

（文章来源：中国产经新闻报）