五个“一号文件”出台始末

　　 中国的农村改革，一切“便宜”的方法已经用尽。如果不触动深层结构，就很难再前进一步。

　　 1979年初，我从中国科学院调到新成立的国家农业委员会工作。当时的国家农委，作为国务院指导农业建设的职能机构，同时兼理党中央委托的农村工作任务，并指导各省区市农业委员会和中央相关部门的工作。中央任命王任重为农委主任，副主任最初只有张平化、张秀山和我。

　　 上世纪50年代，我曾在中央农村工作部任秘书长。时隔20多年后，我又回到了农口。

　　 1982年至1986年，中央连续出台了五个“一号文件”，指导农村改革。这五个“一号文件”的制定，一般都是在年初布置调查题目，到秋季总结，冬天起草文件，次年年初发出。每年一次调查，是由各省份农口的党政部门和研究机构组织。随后是中央农村工作会议(由各省份主管农业的书记和省农委主任参加)大讨论，再由起草小组归纳执笔，最后上报中央决策。(附注)

　　 在1982年第一个“一号文件”出台之前，我们主要做了一件事，就是把农民自发的创造——包产到户“合法化”。

　　 1979年春，安徽省早已经试验包产到户，但是包产到户并未成为主流。1980年秋，中央发出75号文件，即《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》。75号文件是一份承前启后的文件。它肯定了包产到户是一种为群众乐于接受的责任制，承认群众自由选择的权利，不能自上而下用一个模式强迫群众。

　　 75号文件发出后，各地试验的结果是“一包就灵”，贫困地区第二年就有饭吃，其他地区能增产。1981年冬，中央召开全国农村工作会议。会后不久，赵紫阳总理到东北考察。他写回来一封信说，今后不要再强调不同地区不同形式了，群众自愿选择，选上啥就算啥，领导不要硬堵了。

　　 由于此前包产到户已经得到邓小平的支持，我们就据此起草了1982年的中央“一号文件”(即《全国农村工作会议纪要》)，正式肯定了土地的农民家庭承包经营制度。

　　 1982年：正式承认包产到户合法性第一个“一号文件”的主要内容，是肯定多种形式的责任制，特别是包干到户、包产到户，深受群众欢迎，全国已经普遍化。这份文件提出，所有的责任制形式，包括包产到组、包干到户、包产到户，都是社会主义制度的自我完善，它不同于过去的分田单干，更不能当作资本主义去反对。

　　 这个文件的核心，是第一次以中央的名义取消了包产到户的禁区，尊重群众的选择，并宣布长期不变。当时许多地方的农民都担心，共产党的农村政策多变。文件说“长期不变”，最能打动人心，农民说“一号文件”是吃了“定心丸”，连一直批判资本主义思想的山西昔阳县大寨村也在1982年底实行了包产到户。

　　 文件的另一要点是尊重群众的选择，不同地区，不同条件，允许群众自由选择。同时还提出疏通流通领域，把统购统销纳入改革的议程，有步骤地进行价格体系的改革。另外，重申了发展多种经营和社队企业，鼓励个体经济、私人经济和专业分工。

　　 这个文件报送给中央，邓小平看后说“完全同意”。陈云看后叫秘书打来电话说：这是个好文件，可以得到干部和群众的拥护。他还参加政治局会议，听取说明;最后说：文件好，说明也好，所提问题，我赞成。至此，我心里就更加踏实了。

　　 1983年：放活农村工商业1982年9月，党的十二大召开。胡耀邦代表党中央所作报告提出，这几年来农村建立的各种形式的生产责任制，必须长期坚持，不能走回头路。为了扩大农村改革成果，我受中央委托，在十二大作了题为《农村工作历史性变化》的发言，阐明包产到户、包干到户的优点。

　　 当时，各地基层有一些争论：允不允许私人买拖拉机和汽车?允不允许私人跑长途运输?允不允许合伙入股修鱼池，按股分红?等等。针对上述问题，我们建议，要放活农村工商业。

　　 此外，我们还提出应该以公有制为主导，多种经济并存。按劳分配之外，还应该允许按投入的生产要素分配，即按投入的资金、土地、技术实行分红，藉以鼓励人们多留积累，多投入，以补充国家投入的不足。

　　 因此，1983年的“一号文件”(即《当前农村经济政策的若干问题》)提出了“两个转化”，即促进农业从自给半自给经济向较大规模的商品生产转化，从传统农业向现代农业转化。为此，党和政府各部门、各级领导干部都应“思想更解放一点，改革更大胆一点，工作更扎实一点”。

　　 1983年这一年，农村改革步伐加快，农村经济变化也很显著。一是家庭承包普及到几乎每个村庄，一度按兵不动的黑龙江省委书记也变拒绝为欢迎。二是农村劳动力从闲置状态下解放出来。

　　 1984年：疏通流通渠道，以竞争促发展如果说前两个“一号文件”着力解决农业和农村工商业微观经营主体问题，那么，此后的“一号文件”则要解决发育市场机制的问题。此前20多年，农村实行统购派购制度，除了对粮棉油三项实行统购，还对生猪、鸡蛋、糖料、桑丝、蚕茧、黄红麻、烤烟、水产品等实行派购，品种多达132种，几乎包括了所有的农副土特产品。事实上，农村产品交易均由公营商业高度垄断，而资金、土地、劳动力流动又受到多重限制。

　　 经过深入调查，我主持的中共中央农村政策研究室整理出一个书面建议，提请中央书记处会议讨论。“建议”除了陈述情况，还提出农村经济迫切要求放松历史上多年形成的政府垄断、管制，及其他阻碍农民进入市场的规定，以利发展商品生产，摆脱穷困。

　　 我们提出的具体建议包括：(1)土地承包期延长15年，在此期间，允许有偿转让土地使用权;(2)允许农村社会资金自由流动，鼓励加入股份制合作、入股分红;(3)允许农民自理口粮进城镇做工、经商、办企业;(4)允许私人办企业雇工经营;(5)国营商业、供销社逐步开放贸易、退出市场垄断、改变服务方式。供销社回归民办。

　　 到会领导同志大多主张再给农民吃一颗“定心丸”。对所提出的建议，(1)(2)(3)项原则上无异议通过。第(5)项，要商业、供销、财政部门进行清理，与粮食统购统销问题一并解决。准备第一步只留粮棉油统购，基本上取消各种派购。第(4)项雇工问题，经讨论，未能取得一致，不做结论。过去规定，雇工不超过八人不作为资本主义，超过八人的也允许试行。会后请示邓小平，他说：“不急于限制，看三年再说。”

　　 以上通过的内容，都写进了1984年的“一号文件”(即《关于1984年农村工作的通知》)。

　　 1985年：调整产业结构，取消统购统销经过三个“一号文件”，对农村经济微观经营主体和宏观市场环境同时改革，1984年我国农业生产达到前后几年的峰顶。尤其是长期困扰我们的粮食问题，甚至由“手中有粮，心中不慌”，转变为“粮食多了，卖粮难”。

　　 当时的主要问题，是农产品统派购制度的改革滞后于农村经济发展的新要求。我随胡耀邦下乡察看，得出的结论是“谷贱伤农”，靠现有的农业生产结构，不可能实现收入翻番任务，需要一个新的结构。

　　 赵紫阳在当年听取农村情况汇报时也指出：统购制鼓励各省保证征购和提高省内粮食自给率，这就迫使各省一定要下计划保证粮食播种面积，影响了因地制宜安排种植业。例如，海南也提出粮食自给。其实那里多种热带经济作物，通过对外贸易交换点谷物，更合算，更受农民欢迎。华南地区都有这个问题。

　　 这个道理谁都明白，问题在于农产品统派购制度行之已久，派生出分配问题和利益调整问题，惯性很强，改变甚难。好在正值党的十二届三中全会出台经济改革决议，城乡关系改善完全符合改革方向。因此，1984年的农村工作会议，众望所归，就把改革统派购制度、调整产业结构作为1985年农村改革的中心课题。

　　 围绕这个中心，我们制定了1985年的“一号文件”，取名为《关于进一步活跃农村经济的十项政策》。

　　 1986年：增加农业投入，调整工农城乡关系1985年，改粮食统购制度为合同收购，合同之外，由政府议购改为市场收购;派购的132项农产品，只留桑丝、药材、烟草三项，其余均通过市场交易，由市场形成价格。在国务院领导人的支持下，这本来是一步到位的彻底改革，但由于未能及时调整工农、城乡的利益分配关系，出了问题。

　　 当时，提高对农民的粮食收购价格，却没有相应提高对城市居民的销售价格。这就造成粮食增产越多，财政补贴越多。到达峰顶的粮食产量及相应的交售量，尤其是大量的超购加价粮食，使得国家财政不堪重负。这时，国家按“惯性”维持了原有的城乡利益分配格局。为了保持城市非农集团的优越地位，就以降低农民的贸易优惠来减轻财政负担。具体措施是：取消了原先的超购加价50%的规定，将所有粮食按平均价收购。这大大减弱了对粮食增产激励。

　　 农民利益受损，迅即表现为粮食和其他农产品供应减少。此后，中国农业尤其是粮食生产连年徘徊。对此，有的人就认为，包产到户潜力枯竭，该收场了，是这个制度造成粮食徘徊。更多的人认为，这是取消粮食超购加价的结果。

　　 针对当时出现的农业成本上升、比较收益下降，1985年年底的农村工作部署，就强调“摆正农业在国民经济中的地位”。会议形成的1986年中央“一号文件”即《关于1986年农村工作的部署》。

　　 继1986年“一号文件”之后，1987年确定了深化农村改革的三项目标：第一，确立农户自主权;第二，发育市场体系;第三，继续优化产业结构。这三项目标实现的程度，是衡量农村发展成功与否的标志。

　　 然而，理论上揭示不等于实际上解决问题。中国农业的进一步改革，受制于城市国有经济改革和政治体制改革。当时我们认识到，中国的农村改革，一切“便宜”的方法已经用尽;如果不触动深层结构，就很难再前进一步。正是因此，农村改革一系列“一号文件”的历史使命告一段落。至今，中国农村改革并未终结，必须从全局改革中寻找前进道路。

　　 附注：

　　 五个“一号文件”，从始至终是一个集体创作的过程。参加次数较多的有：刘堪、张云千、祖国朴、段应碧(农研室)、王岐山、陈锡文、杜鹰、周其仁、王小强(农研中心发展组)、霍泛(山西)、吴镕(江苏)、张根生(吉林)、王郁昭(安徽)、赵文欣(四川)、杜瑞芝(广东)、温秀山(福建)、董家邦(上海)、杨泽江(河北)、赵树枫(北京)等省区市农口负责同志，以及谢华、杨珏、吴少文、郑重、吴象等几位参加农研中心主任会议的同志。大家一起讨论，共同议定上报稿。参加次数较多的不只是上述几位同志，这里是凭记忆列出，定有遗漏。　　  

　　 杜润生：原中共中央农村政策研究室主任兼国务院农村发展研究中心主任，中顾委委员