月日大麻税法草案

尽管到1935年，财政部已经开始研究大麻问题，并将其视为一个需要联邦进行干预的主要问题。^[40]然而，直到1937年初，财政部才开始下定决心通过联邦立法来管制大麻。

1937年1月14日，财政部专门举行了一次大麻会议，^[41]为听证会做准备。这一会议约请14名政府官员和顾问参加，目的是希望“从执法的观点，尽力为我们通常指出的大麻问题，下一个足够明晰和满意的定义”。会议争论的焦点是大麻的哪一部分含有活性成分，大麻的种类、科学术语等问题。与会者知道他们的目标是完全禁止大麻，这次会议必须考虑到可能提出的有关大麻合法使用的各种例外。马斯托认为，“交谈主要是在科学家和财政部律师之间进行的，这表明财政部为这项立法的确考虑了科学和医学方面的意见”。^[42]事实上，更重要的是，这一会议的召开标志着财政部在管制大麻问题上意见的统一，这为《大麻税法》的成功出台奠定了基础。

1月23日，《美国医学会杂志》的社论也指出，同鸦片贩运密切相关的是关于印度大麻或“marihuana”的问题，且仍然没有联邦立法来惩治大麻的贩运，联邦的努力主要限于限制进口以及与州或地方政府之间的合作，与联邦政府不同，州和地方政府有着有效的管理。社论认为，有两个最大的威胁，一是未受充分管制的印度大麻的使用量的增加，另一个是麻醉品在远东的过量供应，它们的大量涌入对西方世界构成了威胁。^[43]然而，美国医学会所期望的仍是联邦政府对进口的管理，以及州和地方政府管理的强化，而不愿意联邦政府直接介入大麻问题的管理工作。

与美国医学会的想法不同，财政部经研讨和权衡，决定利用联邦政府的征税权，以“流通税”的形式来管制大麻交易。4月14日，《大麻税法》草案越过专门的委员会直接被递交给了第75届国会第1次会议的众议院筹款委员会，至此，大麻管制踏上了逐步被纳入联邦管制权力之下——联邦化——的道路。^[44]

4月27日，《大麻税法》草案以H.R.6385号议案的形式在众议院筹款委员会举行听证会。财政部综合顾问助理克林顿·赫斯特（Clinton M.Hester）首先阐明了这一议案的目标是借联邦征税权从大麻的交易中增加税收，而且可阻止大麻吸食者和毒品成瘾者不断涌现和扩散，从而推动这一植物的有价值的工业、医学和科学用途。为了完成这一综合目标，赫斯特指出，应该从两个方面规定它的形式：第一，这一税收议案的提出应增加税收，也应让人们事实上不可能获得大麻，从而不会被用于非法目的，并适度地干预它用于工业、医学和科学目的；第二，开发足够多的途径来公开大麻的交易，以便有效地征税和管制这一贸易^[45]。

就医学界而言，它对于限制大麻非医用目的的滥用并无异议，然而，对于采取何种策略来加以限制，则与政界意见不一。医学界在未能实现以州权阻止联邦权过多地介入大麻管制的情况下，希冀把大麻纳入《哈里森法》的管制范围而不是颁行新的《大麻税法》。

医学界提出该解决方案主要基于以下的考虑：第一，“通过修正《哈里森法》把大麻及其制剂和衍生物纳入其中相对容易”。而新的法案与“管理鸦片、古柯叶及其衍生物和化合物的《哈里森法》相类似。提议的法案要求重复的注册、额外的纳税和保留记录是不正当的”。^[46]第二，担心新法律的颁行会增加医生和患者的经济负担。诚如5月4日，美国医学会代表伍德沃德言，“这一议案强加给这个国家的医生和药剂师的负担太重”，而且，“可能会成为给这个国家的公民所有负担中最重的一项”。^[47]这是听证会上对议案唯一严厉的批评。^[48]第三，议案以流通税的方式来限制大麻的使用，而没有考虑到未来的研究可能将表明大麻有重要的医学价值。1937年6月，美国医学会亚特兰大会议提交的“美国医学会关于立法活动的报告”中已经声明：“维持它现在用于医学的地位，可能是有价值的。运用现在的方法对这一药品进行再研究，可能会从它的医学用途发现其他的益处。”^[49]第四，医学界在《哈里森法》规定下已经交纳了部分税，把大麻纳入《哈里森法》列出的药品中，对政府而言，收缴类似这样的税是其职权范围之内的事。^[50]第五，医学界担心这一法案的颁行会进一步干扰医生正常的行医实践。“尽管医生现在很少配售和开列这一药品（指大麻，笔者注）。然而，许多医生很可能感到应该保留使用它的权利”。^[51]

作为对H.R.6385号议案的回应，5月1日，《美国医学会杂志》刊出的社论进一步强调，每年由联邦政府征收的上百万美元，以及法案要求的保持记录和报告的费用，所有这一切最终都要由医生和病人来负担。患者必须为联邦政府的努力做出贡献，来限制成瘾，这实际上与医用大麻很少或没有关系，而且已经被纳入了州的管辖范围内。因此，社论建议，不用求助于税法，联邦政府已经对大麻及其合成物和衍生物在州际、对外贸易以及邮寄方面有着全面的管辖权。它可以在其领土内、哥伦比亚特区和其他联邦政府享有单独管辖权的区域来管制它们。它可以让每个州对大麻及其合成物和衍生物行使完整的管辖权，当它们越过州界，应把剩余的合乎宪法的权力授予各州。美国的46个州和哥伦比亚特区已经拥有关于大麻的立法。如果这些是不充分的，或者它们的执行是不充分的，财政部长有责任同执行不力的州合作，对情况加以改进。

而且，根据《哈里森法》的经验，社论指出，联邦政府冒险进入州来管制大麻几乎是没有正当理由的。联邦政府努力20多年来，花费超过上百万美元，鸦片和可卡因成瘾仍然四处扩散。工作高效和尽了最大努力的联邦麻醉品局，加之同样高效的海关总署的努力配合，都没能阻止鸦片和古柯叶及其衍生物和合成物的非法流入，致使麻醉品成瘾持续不断并继续扩散。公共卫生服务部寻找预防和治疗麻醉品成瘾方法的最好的努力仍未结束。两家在美国公共卫生服务部监管下的麻醉品农场，同样难以确保治疗麻醉品成瘾。原因是什么呢，是因为相信通过联邦政府的直接努力来限制滥用诸如“cannabis”毒品致人成瘾能够得到更好结果？实际上它非常容易走私到美国，并像鸦片和古柯叶一样地散播。而且它也能在美国的诸多地方种植，甚至在田地、森林和许多地方的高速公路旁边生长。^[52]

但与此前不同的是，这一时期，财政部与联邦麻醉品局已经主导了联邦大麻管制政策的制订，而医学界则日渐被边缘化，因此，医学会的倡议一开始就被封杀。财政部之所以拒绝美国医学会的建议，主要有三点理由：第一，《哈里森法》主要关注国外进口鸦片和古柯叶问题，而没有关于由美国自产的产品的问题；与此不同，所有的大麻都是在美国种植的，基于此，要关注的不仅是《哈里森法》涉及的进口和出售，而且必须管理大麻的生产。第二，《哈里森法》管理的鸦片和古柯叶，仅是作为药品才是合法的；与此不同，大麻还有诸多的工业用途，因此，把大麻纳入其管制范围显然不太合适。第三，政府担心如果把一个全新的和不同的主题纳入《哈里森法》的规定，这一法案可能会再次成为合宪性攻击的目标。因此，财政部希望这一问题应该在一个新的、单独的法案中解决。^[53]

其间，大麻税法的支持者更是给予了及时的回击。伍德沃德陈述完证词之后，主持听证会的主席罗伯特·道顿（Robert L.Doughton）表示，“如果你希望向我们建议立法，你应向我们提出建设性的提议而不是批评，更不是竭力为联邦政府的努力设置障碍”。^[54]5月7日，联邦麻醉品局特别代表汉密尔顿·赖特夫人致信财政部联邦麻醉品局，“我对于任何反对道顿议案通过的意见都感到惊讶。任何有知识的人都应认识到这一毒品罪恶的严重性，都应欢迎医治其中最新的、危险的、现今正威胁着国家的毒品的尝试”，她衷心地希望这一议案能“尽可能快地被通过”。^[55]

尽管如此，美国医学会还是试图阻止国会通过新的税法。6月8日，立法和公共关系仲裁委员会向美国医学会代表大会提议：财政部长提出一项议案，旨在限制大麻及其制剂、衍生物的生产、制造和使用。这些管理与《哈里森法》对鸦片和古柯叶及其衍生物和合成物的管理相似。这一法案所要求的重复注册、额外的征税、保留记录是缺少正当理由的。《哈里森法》可以相对容易地修正，把大麻及其制剂和衍生物纳入其中进行管理。而且也绝没有证据表明大麻作为医学物资被滥用，或者表明它的医用加剧了大麻成瘾的发展。大麻很少被用于医学目的，但维系它作为药品的地位和药用仍有价值。运用既有的方式对其进行再研究可能会发现其他的医用益处。当然，立法和公共关系仲裁委员会也认识到，在边境州以某种形式广泛使用的大麻野草是很难受到管制的。^[56]

尽管遭到美国医学会为代表的医学界的反对，然而在综合了证人的意见之后，众议院仅是修正了大麻定义就通过了议案。6月12日，大麻税法以H.R.6906号议案的形式递交参议院金融委员会举行听证会。

在这次听证会上，安斯林格一开始就表达了个人的不满：州正在要求联邦政府的帮助，联邦政府也正在努力给它们帮助，但是，现在联邦政府的能力受到了限制。^[57]然而，这些抱怨并没有阻止医学界提出自己的不同意见。

美国医学会坚信，把大麻纳入《哈里森法》的规定并没有财政部想象的那么困难，而且，财政部也会因此减少对专业行医的干预，减少财力和人力的投资。7月10日，伍德沃德受美国医学会理事会委托代表美国医学会致信参议院金融委员会主席帕特·哈里森（Pat Harrison），信中指出：美国医学会对任何合理管制医用大麻及其制剂和衍生物的做法都没有异议。但是，提案要求交纳特种税，使用特别的订单表格以获得药品，保留特别的记录包括职业使用和给财政部官员的特别回执，美国医学会反对把这些规定作为医学实践中使用大麻的先决条件。如果联邦立法管理大麻医用超出了现有的管制，这一药品以适合的修正案的形式纳入《哈里森法》的管理范围并不困难。管制这种职业过程中的大麻使用是容易的，与管理鸦片和古柯叶一样有效，同时，财政部也会对专业行医较少地干预、较少地投入财物和人力。^[58]

但是，美国医学会的这些提议遭到了财政部和联邦麻醉品局的竭力反对，没有成功。如果说，《哈里森法》是对私人机构此前关注的内容的综合“官方”反映，那么其结果是，医学界等机构被迫放弃此前涉足的领域，其他机构更是从未卷入过。^[59]那么，《大麻税法》无疑将削弱医学界对大麻问题的关注。

1937年8月2日，富兰克林·罗斯福总统签署了《1937年大麻税法》，10月1日，法案正式生效。《大麻税法》共18款，主要内容包括：（1）管制大麻的种子、脂、其他构成部分及衍生物；（2）要求进出口、生产或以其他方式进行大麻交易者需交纳一定的特别税，并到国内税收部门注册，其中医生、牙医和兽医等开业者需要每年交纳1美元的税；（3）所有的大麻受让者均需要以书面的形式记录存档并交纳转让税，注册者每盎司1美元，未注册者每盎司100美元；（4）拥有大麻而未进行书面记录存档或者出售给没有保留记录的纳税者将被视为违法，违犯上述一款者将被处2 000美元以内的罚金或5年以内的监禁或二罪并处。^[60]

同《哈里森法》一样，《大麻税法》一方面对销售大麻者征税，另一方面又承认了大麻潜在的药用价值。因此医生、牙医和兽医等医务工作者只要每年交纳1美元的执照税就可以通过处方向其病人开列大麻，药剂师只需每年交纳15美元的执照税就可以出售大麻，大麻种植者只需每年交纳25美元就可以进行种植，进口者、制造商、合成者只需每年交纳50美元就可以继续其商业活动。而该法仅将用于非药用目的和向未纳税者出售或拥有大麻视为非法。

图5-3　《大麻税法》印花税