年立法功能调整任务转变节奏加快引领改革推动发展形成立法新常态

法制日报　张　媛

2014年12月13日，南京大屠杀30万同胞遇难77周年。

当天上午10时，凄厉的防空警报声再一次响彻江苏省南京市。但与往年不同，从2014年起，这一天将会承载更深重的含义——国家举行公祭日活动，悼念南京大屠杀死难者和所有在日本帝国主义侵华战争期间惨遭日本侵略者杀戮的死难者。

这一改变，始于2014年2月27日，全国人大常委会通过决定，将12月13日设立为南京大屠杀死难者国家公祭日。决定设立国家公祭日，只是2014年全国人大常委会立法工作的亮点之一。

2014年的立法工作难度大、任务重，却特色鲜明：一年内接连通过四个决定，牢记历史、向宪法致敬；继续用立法引领改革，确保重大改革举措都在法治的轨道上推进；运用各种立法形式——制定和修改法律、通过有关法律问题的决定、进行法律解释……这一年，在全国人大常委会立法工作史上，注定是值得大书一笔之年。

关键词一：立法向历史致敬

历史不应被遗忘，血与泪的教训更要铭记在心。

1945年9月2日，日本代表在无条件投降书上签字，中、美、英、苏等9国代表相继签字。至此，历时八年的中国抗日战争胜利结束，世界反法西斯战争也落下帷幕。

为了牢记历史，铭记中国人民反抗日本帝国主义侵略的艰苦卓绝的斗争，缅怀在中国人民抗日战争中英勇献身的英烈和所有为中国人民抗日战争胜利作出贡献的人们，彰显中国人民抗日战争在世界反法西斯战争中的重要地位，表明中国人民坚决维护国家主权、领土完整和世界和平的坚定立场，弘扬以爱国主义为核心的伟大民族精神，激励全国各族人民为实现中华民族伟大复兴的中国梦而共同奋斗，2014年2月27日下午，十二届全国人大常委会第七次会议经表决决定，将9月3日确定为中国人民抗日战争胜利纪念日，每年9月3日国家举行纪念活动。

也是在这一天，12月13日被确定为南京大屠杀死难者国家公祭日。

2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议经表决，通过了关于设立烈士纪念日的决定，以法律形式将9月30日设立为中国烈士纪念日，并规定每年9月30日国家举行纪念烈士活动。

一年密集通过三个有关决定，这在全国人大常委会立法史上是绝无仅有的。一份决定，看起来很简单的一段话，却意义重大。这是在向历史致敬，是以立法形式向国内外宣示：我们会牢记历史、尊重历史、不忘历史，更会以史为鉴、继往开来、大步向前。

关键词二：立法向宪法致敬

“宪法者，国家之构成法，亦即人民权利之保证书也。”

百年前孙中山先生的话简洁明了地道出了宪法根本法的性质。党的十八届四中全会也强调，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。

2014年是“五四宪法”颁布60周年，也是全国人民代表大会成立60周年，党的十八届四中全会对坚持依宪治国、依宪执政作了全面部署，对树立宪法权威、提升宪法地位提了明确要求。在这样的背景下，十二届全国人大常委会第十一次会议通过决定，把12月4日设立为国家宪法日，以立法形式向宪法致敬。

这种宣扬和巩固宪法权威的崭新形式，在社会上引起了很大反响。在这之后，全国涌现一股学习宪法、普及宪法的热潮，将法律条文转化为实实在在的行为和实践——围绕第一个国家宪法日，从机关到学校，各个地方、各个层面，都举办了一系列丰富多彩的宣传教育活动。开办讲座宣传宪法知识、组织知识竞赛推进宪法学习、进行宪法宣誓增强遵宪意识，为在全社会弘扬宪法精神奠定了重要基础。

关键词三：立法为改革发力

2014年是全面深化改革的开局之年，改革任务碰撞叠加，对立法工作提出的需求之多、之重是过去所没有过的。中央强调，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，加强对相关立法工作的协调。

这都对2014年的立法工作提出了更高要求。为了确保改革在法治框架内推进，全国人大常委会紧锣密鼓地开展了一系列立法工作：

为贯彻全面深化改革精神，推动和引领重大司法改革稳步前行，十二届全国人大常委会第九次和第十次会议分别表决通过关于授权最高法、最高检在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定，关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定。此类司法体制改革的重大内容都是政治体制改革的重要举措。通过立法引领改革，寓改革于立法之中，是去年立法工作体现的一个重大信号。

制定反间谍法、航道法，修改环境保护法、军事设施保护法、预算法、行政诉讼法、安全生产法，打包修改保险法等五部法律，在落实党的十八届三中、四中全会提出的改革任务方面下了大功夫，取得了重要制度进展。其中，环境保护法修改直面与民生息息相关的环境问题，新环保法一经通过，便获封“史上最严”；行政诉讼法实施24年来第一次修改，对我国行政诉讼制度进行了重要完善；修改预算法，改革预算体制，实现预算全口径监督……体现了全国人大常委会对热点焦点问题的关注和深化改革的力度。

启动立法法修改，放、收、控三者相结合，充分体现中央和地方关系的重大调整。放权，即赋予设区的市地方立法权，因立法权关乎事权、治权，因此意义深远；收权，即严格控制授权立法，避免一揽子授权和无限期授权，并对被授权机关不当的授权立法行为及时纠正；控权，即对较大市的立法权限进行必要的设定……

在立法任务如此繁重的情况下，十二届全国人大常委会仍突出强调科学立法、民主立法，立好法、立精法，以立法工作对改革的有力推进交出了一份完美的答卷。

据了解，下一步还会有一系列涉及立法与改革关系、通过立法引领改革的立法项目陆续推出，延续立法新常态。

关键词四：立法工作再出发

孩子跟谁姓、姓什么，到底谁说了算？从2014年11月开始，这将不再是问题。十二届全国人大常委会十一次会议通过的关于民法通则第九十九条第一款、婚姻法第二十二条的解释，第一次对姓名权作出法律解释，这也是我国第一次对有关民法内容进行的法律解释。

制定、修改、解释……2014年，全国人大常委会的立法形式可谓全面开花，几乎所有立法形式都囊括其中。

不仅如此，随着全面深化改革的深入推进，立法任务越来越重、难度越来越大、要求越来越高、领域越来越宽，而2014年立法工作的功能在调整，任务在转变，节奏在加快。

立法功能——逐步由过去总结经验为主，发展到引领改革、推动发展为主。这已经写入立法法修正案草案，成为立法工作重大指导方针的调整。

立法任务——近年来，全国人大常委会立法工作关注的都是当前改革发展中重大突出的问题，2014年尤其明显，几乎找不出一部法律与社会热点、焦点、关注点没有交集的。

立法节奏——关注第十二届全国人大常委会第十二次会议议程，会发现提请审议的关于授权国务院在中国（广东）自由贸易试验区、中国（天津）自由贸易试验区、中国（福建）自由贸易试验区以及中国（上海）自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定，是会议召开之前列入议程的，正说明了立法任务的急与重。在时间如此紧迫、任务如此繁重的情况下，提高立法质量、增强法律实效，让每一部法律都成为精品，成为最高国家权力机关工作的重中之重。

如今，立法法修改已启动，将总结、梳理过去十多年来立法工作的成就经验和推进科学立法、民主立法的有益实践，让立法工作在一个新的起点上再出发。

对立法工作进行深度挖掘的力作

李　群

作为2015年“两会”召开前夕的系列报道之一，《2014年立法功能调整任务转变节奏加快引领改革推动发展形成立法新常态》这篇通讯，立足2014年全国人大及其常委会立法工作，用关键词形式进行梳理，抓取过去一年立法工作重点并进行展开，条理清晰、有理有据，归纳总结了2014全年全国人大及其常委会立法工作的新亮点，并进行梳理，结合史料及现实情况给予点面结合、粗细有致的报道，使读者对过去一年全国人大及其常委会的立法工作有了更细致的了解，对推进依法治国与中国人大制度的重要性和优越性有了更深入的认识。

全国人大及其常委会每年都要制定修改一些法律，立法任务艰巨繁重，在这方面的报道中，常常是会议程序性报道多，非程序性的深度报道少，触及有关热点、难点的系统性报道更少。如何跳出会议抓新闻，把新闻作出特色，使人大立法报道富有新意和独特的感染力，这篇报道正是以清晰的思路、宽阔的视野对立法工作进行深度挖掘的新闻力作。

2014年2月27日，全国人大常委会通过决定，将12月13日设立为南京大屠杀死难者国家公祭日。通讯开篇以此作为新闻由头，并点明决定设立国家公祭日只是2014年全国人大常委会立法工作的亮点之一，进而引出并详解四个关键词：立法向历史致敬；立法向宪法致敬；立法为改革发力；立法工作再出发。

事实上，我们经常在媒体上看到的人大立法新闻，大多具有“急就章”的节奏，加之有些作品篇幅受到限制，都难以清晰反映和体现这个时代的立法足迹和水平。而这篇通讯令人耳目一新，由四个关键词概括的立法实践环环相扣，层层深入。通讯的高度、深度和广度，足以与“中国号”立法列车的高水准相匹配，也使广大受众对此有了更高、更深、更广的认识。在一定的版面空间里注入非常丰富的信息量，无疑是这篇作品一个引人注目的特点。就时间维度而言，这篇通讯在报道当下事态的同时关照到了过去和未来，“全时态”的叙事为读者理解立法轨迹提供了难能可贵的参照，而用四个关键词串联也在形式上构成了这篇新闻通讯的首尾贯通与有机互动，进一步充实了人们解读既往立法的参照框架。

细读这篇通讯，没有华丽的辞藻，没有过多的修饰，但新闻技术层面的平实凝练恰恰是这篇稿件受到青睐的一个方面。它悄然告诉读者，立法就在你身边，立法关联你我他。从人民大会堂走出的一部部法律，和百姓们具有突出的“相关性”，中国立法的制度安排在2014年堪称卓越并迈出新步，中国的人民代表大会制度在国家政治生活中扮演的角色是那样不可或缺。

有位专家曾指出，面对名目繁多的新闻奖项，什么样的稿件能得奖似乎从来都是一个难解的谜团。新闻作为一种职业有其自身的行为规范；新闻作为一类创作产品有其一般的——尽管未必被普遍接受与认可的——质量标准。但正如任何其他评审过程一样，从诸多的候选作品中遴选出评委能够认可的几篇是一个主观色彩浓厚的步骤。这是否就意味着那些被广为认可的技术要件——比如“五个W”在此无足轻重了呢？显然不是。中国人大新闻奖作为一个特定范围的专业新闻奖项，对作品的附加要求不言而喻。尽管如此，普适的新闻技术标准在此仍同样适用。对此，笔者完全赞同，并从这篇获得一等奖的新闻通讯中找到了答案。

（作者为法制日报副总编辑，第25届中国人大新闻奖评委）