谁来评价政策的质量

6.谁来评价政策的质量

阅读各种新闻，经常能发现这样的现象：一项政策刚出台，马上就能获得来自制定机构及其专家的大量好评，而政策的实际运行情况却往往未必如此。很难猜想这种政策颂歌，能为政策制定质量的真正改善与提高带来什么益处。

照理说，任何一项政策后果的完全展现，都有一个很长的滞后期，根据国外政策专家的研究，这个滞后期通常有10年到15年的时间。从这个意义上说，对一项重大政策的质量评价，是很复杂的工作。那种第一时间的评论大多是缺乏根基的。一个好的政策评论空间的存在，是需要有成熟的公共领域与完善的市民社会作为基础的，而这些条件我们目前并不够完备。因此，评价一项科技政策质量与后果的任务，只能通过另一种方式来实现。那么，究竟该由谁来评价一项科技政策的质量呢?

一般说来，一个完整的政策测度链条，应该包括如下三个环节：测度主体、测度手段与测度对象。为了保证测度结果的客观与公正，这三个环节涉及的问题是：由谁来测度?采取何种测度手段能够取得更好的结果，测度对象的外延边界问题。本文只探讨第一个问题。

任何政策在出台之前，都宣称要公平与公正，这是政策的伦理约束;其次是政策的质量与效率问题，这是政策作为公共物品的价值指标。然而，事物发展过程的复杂性与不确定性，导致任何政策的出台都存在政策失灵的可能性。一项好的政策可能会极大地推进事物的发展进程，而一项错误的政策不但造成巨大的资源损失，而且其负面效果很难消除。

在全球化背景下，这种可能性与风险无形中都加大了。为了有效地避免未来政策执行中出现的“政策失灵”、“政策黑洞”与“政策阴影”效应，保证制定的政策符合伦理要求，则应本着最先切蛋糕者，必须最后分得蛋糕的原则，这才能从根本上保证政策初衷不至于从起点处就失真。基于此，为了保证最起码的政策评论质量，政策的评论主体必须是政策的受众，即只有政策受众才能真正提供客观的、有价值的评价意见，以及发现一项政策存在的质量缺陷。

切蛋糕的游戏，必须保证政策制定者应主动回避对政策质量的判断，否则，这种评价与测度很容易出现失真现象。危害更大的是，这种负荷利益的政策评价，往往会成为制定者的探空气球。常言说：既当运动员又当裁判员，是无法进行真正比赛的;同理，它也无法达到真实政策质量评价的目的。所以，对这种目前流行的政策评价主体，必须采取退出与回避机制。

那么，应该由谁来评价一项政策呢?在笔者看来，评价应该由这项政策的主要受众做出，因为只有政策受众才是最关心自己切身利益的。比如对当下科研体制中流行的数量化考评体制的评价，只有科技共同体才最有发言权。如果让非政策受众的其他行业的人员评价，一则容易出现评价群体积极性不高的情况，二则由于对政策目标与实施后果的陌生，导致评价本身的质量不高，这样如何能够达到评价一项政策的质量的目的呢?

因此，只有具体政策受众展开的政策评论，才能真正发现相关政策的运行质量。同时，这种做法还有一种好处，即可以最大限度地划定评论主体的边界，否则，就容易出现公众在不知情的情况下，被有意或无意地误导而引发群体无意识地起哄与非理性等现象，出现所谓的“舆论暴力”。再者，政策评论主体边界的扩大是有条件的，换言之，一个高度发达的民主社会，应倾向于采用公共选择的一致同意的模式。

然而，我国的现实背景是民主化进程还没有完全实现，公众的科学素养还不够高，达不到完全参与的要求。这就决定了参与政策质量测度的评论主体，最好是该政策的直接受众，只有这样才能真正发现政策运行中存在的问题，以及政策本身存在的先天缺陷，从而达到真正改善政策质量的目的，否则，将出现议而不决的断裂局面。

这并不是要限制公众参与政策质量评价的权利，而是说，只有事关民生的政策，才要求广大公众积极参与政策质量的评价，因为广大公众拥有足够的、关于日常生活的经验和常识，这种条件决定了公众有权积极参与事关民生的政策质量评价，而且这种评价往往很准确。比如对医疗改革政策的评价，政策制定者的评价结论就缺乏可信性，而广大公众的评价结论，才能揭示出医疗政策中存在的真正问题。还有诸如公众对最近物价连续上涨的CPI指数的评论，这是由于公众对此有充分的经验和常识。相反，对一项远离民生的具体政策，则只有具体的政策受众的评价结论，才能真正提供有价值的建议，因为，他们是这项政策的直接或间接的受益者或者受损者。由此可以得出一个结论，好的政策质量评价的实现不是依靠人数的多寡，而是靠政策真正受众的理解与积极参与。