信息资源政府配置的手段和内容

5.2　信息资源政府配置的手段和内容

政府干预的具体手段很多，如公共管制、税收、直接投资或补贴、教育、法律、舆论和道德宣传等。不同的手段具有不同的内容。通过这些手段的适当干预，政府可以消除某些人为的市场障碍。由于政府干预需要成本，而且常常会带来新的弊端，因此在选择和应用这些手段时，应注意考察市场失灵的起因和表现形式。

表5-2所示的是政府为纠正信息市场失灵而采用的主要手段。可以看出，并非所有的信息产品或信息服务均由政府配置机制产生。特别是对于那些需要由货币交换才能获得的私有特征比较明显的信息产品或信息服务，政府是不适合调集力量和资金去干预的。

表5-2　　　　　政府纠正信息市场失灵的主要手段

1.基于外部性的政府干预

完全竞争市场均衡理论的一个基本假定是，单个消费者或生产者的行为对社会上其他人的福利没有影响，即不存在所谓的“外部影响”。换而言之，单个经济体的私人成本和私人收益分别等于其社会成本和社会收益。但在现实的经济生活中，这样的假定几乎是不存在的，市场中往往存在着不被市场交易包括的额外成本和收益，这便是经济活动中的外部性。外部性表现为经济活动中成本或收益向经济活动体系之外“溢出(spillover)”，而这种“溢出”是传递给交易之外的第三方的成本或收益。当出现成本“溢出”现象时，我们称为负的外部性;当出现收益“溢出”现象时，我们称为正的外部性。即:

当出现负的外部性时，社会成本等于私人成本加上外部成本(亦即私人成本小于社会成本);

当出现正的外部性时，社会收益等于私人收益加上外部收益(亦即私人收益小于社会收益)。

在出现外部性时，无论是负的还是正的，在自由竞争条件下，只要不进入经济行为者的决策，都会使信息资源配置偏离“帕累托最优”，导致信息资源共享过度或不充分的市场倾向，出现市场运行低效率或无效率的现象。具体来说，如果是负的外部性，则会导致信息资源共享高于社会最优的共享水平(共享过度);反之，如果是正的外部性，则会导致信息资源共享低于社会最优的共享水平(共享不充分)。因此，政府干预应当遵循这样一个基本原则，即将全部外部性返还到市场中来，使其成为经济行为者决策的一部分。

按照这一原则，当外部性为负时，经济行为者由于不必承担外部成本，因而有可能使其共享偏离社会有效率的水平，信息资源配置不能达到“帕累托最优”。为了恢复效率，政府可以通过公共管制、税收、教育等手段来矫正市场机制的作用，强迫经济行为者接受“溢出”的外部成本，从而使其共享达到有效率的水平。当外部性为正时，情形相反，政府应当考虑采取直接投资、补贴或者其他补偿或激励措施，将“溢出”市场的外部收益补还给经济行为者，从而使信息资源共享提高到有效率的水平。

需要说明的是，当经济活动产生外部性，市场机制无法实现信息资源最优配置时，不一定总是需要政府出面才能解决。例如，相关的经济活动主体合并或一体化后，可以将一部分(甚至是全部)负的或正的外部性内部化。一旦外部性内部化，原来的外部成本或外部收益就变成了私人成本或私人收益。又如，根据科斯定理，只要最初的产权是明确的，私人之间的交易活动是无成本的，则私人之间达成的契约同样可以解决外部性所引起的问题。^[10]但是，毋庸置疑，政府在解决外部性方面具有得天独厚的优势。

2.基于公共物品属性的政府干预

美国著名经济学家布拉德利·希勒(Bradley R.Schiller)指出:“不管对公共物品的需求多么强烈，我们都不能依赖市场机制分配资源去生产公共物品。如果我们想要更多的公共物品，需要一个非市场权力——政府干预——来得到它们。”^[11]

通过前面的研究，我们发现，部分信息产品或服务具有公共物品的特征，它们在共享的过程中是以公共物品的形式由多用户共享的。例如一条关于最新发现的计算机病毒的警告性信息，几乎可以无差别地供许多网络用户(付费的用户和未付费的用户)享用。由于同一公共物品信息的共享可以使很多用户受益，即每个用户都可以从该信息的共享中体验到一部分效用。因此，从理论上讲，这些用户都应该分别为此支付相关的信息产品或服务费用，或者说，信息产品或服务的生产和提供成本应当由这些用户联合承担。

作为公共物品的信息可能是排他性的，也可能是非排他性的。前者如某些公益广告信息、一般性的医疗保健信息，信息提供者通常无法控制消费行为，更无法从消费者那里收费;后者如有关开发和建设数字图书馆的技术信息，该信息一般可由信息提供者控制，用户必须为使用支付一定的代价，不愿意付费的用户将无法享用(例如通过权限控制，使建成的数字图书馆仅对付费的图书馆用户或因特网服务提供商开放使用)。

政府在对由信息的公共物品属性引起的市场失灵进行干预时，应注意考察该公共物品属性是非排他性的还是排他性的。对于非排他性公共物品信息，由于它对社会有益，而信息提供者通常又无法或难以控制消费行为和从用户那里收费，因此，这类信息产品或服务应当主要由政府采取直接投资或补贴的做法予以资助。当然，如果信息提供者另有所图(如希望借机扩大企业的名声)，则可以考虑让一部分开支由信息提供者的广告收入或其他商务活动的收益来填平补齐。对于排他性公共物品信息，由于信息产品或服务的大部分甚至全部生产和提供成本可以由信息提供者直接通过收费体系向用户征收，政府干预的作用主要不是采取直接投资或补贴的做法予以资助，而是要建立和健全知识产权法律制度以及其他相关法律制度，帮助市场建立适度的排他性共享机制，使市场一方面能够有效地阻止某些不愿意交费或交费额明显不合适的“搭便车”行为，另一方面又能够防止某些信息提供者滥用排他权。当然，对于明显对社会公益事业有益的排他性公共物品信息，政府也可以考虑适当地给予投资或补贴。

3.基于垄断性的政府干预

资源配置达到“帕累托最优”境界是以信息市场的完全竞争假设为前提的。在完全竞争假设下，信息商品的价格及共享水平通过市场竞争由市场均衡点决定，任何信息提供者都不能肆意压低或提高商品的价格，否则就要付出亏本或失去用户的代价，甚至冒被逐出市场的风险;同样，任何用户也不能提高或压低商品的价格，否则就会得不偿失或者无法共享到信息商品。市场均衡点亦即社会有效的共享水平。

显然，这种田园诗般的假设在实际的经济生活中并不存在。比较常见的情况是:在信息资源共享过程中，由于信息商品基本上是差异性商品，信息商品的价格及共享水平往往不是通过市场竞争由市场均衡点决定，而是由某一信息提供者或信息提供者集团(有时也可能是某一用户或用户群体，不过一般较少见)控制。这种非竞争性必然导致信息市场的垄断性。信息市场的垄断包括自然垄断和非自然垄断两种情形。

垄断常常导致资源配置缺乏效率，甚至引发不公平现象。在市场出现垄断性行为的地方，政府干预一直被认为是变更市场结果的有效措施。这就需要政府充当公益人，对市场主体的竞争予以适当的引导、限制，如制定反垄断法或反托拉斯法、价格管制、控制垄断程度等。

政府干预的手段是多种多样的。对于自然垄断市场，政府可以直接进行操纵和管制，如限定信息商品的价格或规定允许的资金利润率等。另外，也可以通过反垄断的立法，防止个别经济行为者独霸市场，鼓励其他经济行为者进入市场参与竞争。

对于非自然垄断市场，由于垄断行为本身是由法律行为引起并受法律保护的，因此，政府干预的主要手段是调节现行法律对垄断行为保护的力度，使垄断者的行为从较长时期来看不会偏离社会有效的共享水平。例如，在知识产权法中，可以调节知识商品受保护的期限、范围和认定条件以及知识商品原创者可以享受的权利和应当履行的义务，从而使知识商品原创者获得与其创造性贡献相称而不是相背离(过度或不充分)的垄断权。也就是说，在其生效期里，有效率的知识产权法应当在知识产权人利益和社会公众利益之间体现出一种权利平衡，这种权利平衡状态不应该被打破。不仅如此，在调节现行法律的过程中，政府还应当明白，给予知识商品原创者一定量的补偿或者一定时期的垄断权只是手段，真正的目的应当是促进知识持续而有效的共享，因此，以法律手段人为制造的短期效率损失值应当小于由于提高了知识商品再生产和再创新的积极性所产生的长期效率的增加值。

4.基于不完全信息和非对称信息的政府干预

不论是信息不完全还是信息非对称，本质上都是经济决策中所需要的信息无法得到，因此，政府干预的作用应当是设法为信息的及时而有效的供给创造条件，如去掉或者减少信息的不完全性和非对称性，提高获取信息的可能性，减少信息传递过程中的障碍，充当市场调解人等。

在进行政府干预时，很多手段可以奏效。例如以法律的形式对某些信息(如商品的性能、质量、安全性以及使用说明、广告宣传等)的披露做出硬性的规定，可以规范某些经济行为者不合理的市场行为，使一些应公开而市场行为又难以使之公开的信息公之于众。当市场上的某些经济行为者存在着明显的信息获取不公平优势，或者信息供给条件很差且存在着严重的信息非对称情况时，以法律手段进行干预，通常可以非常有效地化解市场风险，提高市场运作的效率。通过宣传和教育，可以使经济行为者学会识别决策过程中所需要的信息，并能通过正当的渠道获取这些信息。此外，政府也可以通过直接投资或补贴的方式，通过政府网站或共享体系进行“信息补偿(information remedies)”，将一些可以和应该“公知公用”的信息向社会发布。这些手段各有特点，在实际操作中常常是多手段并用。

需要指出的是，现实的信息市场普遍存在着信息不完全性和非对称性，政府干预仅仅是弥补该市场缺陷的一种手段，不可能使市场上的信息资源变得像完全竞争市场假设的那样完美。更何况，政府干预是否一定能“药到病除”，或者产生不良的副作用，其本身也面临着信息不确定性。