(1)专属经济区的定义及其范围
专属经济区制度最早可回溯到上个世纪40~50年代,一些拉丁美洲国家为保护其沿海资源所做的努力。促成这项制度的原因是:各国对邻近其海岸的海床及其底土和海水中的资源开发日益重视,对保护沿海渔业资源和保护海洋环境的需要日益迫切。例如,1946年阿根廷提出对“大陆外缘海”的主权主张;1947年智利提出对邻近其海岸的海域的主权主张;1952年,智利、厄瓜多尔和秘鲁在《关于领海的圣地亚哥宣言》中宣布,各国对其沿海宽至200海里的海域拥有专属的主权和管辖权[9]。
但是专属经济区概念的形成和提出是在1972年,当时中美和加勒比海的一些国家通过《圣多明各宣言》,宣布沿岸不超过200海里的海域为“承袭海”,受各沿岸国的管辖。同年,非洲国家关于海洋法的讨论会在喀麦隆首都雅温得举行,会上提出的“经济区”概念,得到了与会各国的支持。肯尼亚在1972年向联合国海底委员会正式提出经济区条款草案,并规定200海里为专属经济区的最大宽度。1974年在委内瑞拉首都加拉加斯举行的第3次联合国海洋法会议上,出现了赞成200海里专属经济区的明显趋势。其后,专属经济区作为一种新制度被纳入1982年的《联合国海洋法公约》。
虽然《联合国海洋法公约》仅在第57条规定了专属经济区的宽度为从测算领海宽度的基线量起,不超过200海里,而未对专属经济区的定义进行明确界定。但《联合国海洋法公约》对领海的概念及范围进行了明确的界定,而且规定领海是沿岸国主权所及于的一带海域,以此对其他海洋区域进行了区分。因此,专属经济区是领海以外并邻接领海,从领海基线量起不超过200海里的一个区域。
需要特别说明的是,根据《联合国海洋法公约》第211条的规定,不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁,不应有专属经济区。
(2)沿岸国在专属经济区所享有的交通海权
《联合国海洋法公约》第56条规定,沿岸国在专属经济区内享有以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源(不论为生物或非生物资源)为目的的主权权利,以及关于在该区内从事经济性开发和勘探,如利用海水、海流和风力生产能等其他活动的主权权利。同时,该条还明确规定,沿岸国对人工岛屿、设施和结构的建造和使用,以及对海洋科学研究、海洋环境的保护和保全等事项享有管辖权。针对这些管辖事项,结合对《联合国海洋法公约》及相关国际公约的分析,涉及沿岸国交通海权方面的权利主要有以下几方面:
第一、关于划定安全作业区及区域内的权利
《联合国海洋法公约》第60条规定,沿岸国在专属经济区内应有专属权利建造并授权和管理建造、操作和使用人工岛屿、设施和结构。而且,为了保障这些设施的安全,公约还授权沿岸国可于必要时在这种人工岛屿、设施和结构的周围设置不超过500米距离的安全地带,并在该地带中采取适当措施以确保航行以及人工岛屿、设施和结构的安全。与此同时,《联合国海洋法公约》第111条进一步规定,对于在这些设施周围的安全地带内,违反沿岸国按照本公约适用于专属经济区或大陆架包括这种安全地带的法律和规章的行为,沿岸国可比照享有紧追权。需要说明的是,紧追权只可由军舰、军用飞机或其他有清楚标志可以识别的为政府服务并经授权紧追的船舶或飞机行使。
第二、关于保护和保全海洋环境方面的权利
《联合国海洋法公约》第192条规定了各国有保护和保全海洋环境的义务。第194条进一步要求各国应在适当情形下个别或联合地采取一切符合本公约的必要措施,防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染,为此目的,按照其能力使用其所掌握的最切实可行方法。并且,依据第194条采取的措施,可针对海洋环境的一切污染来源。这些措施包括为了防止意外事件和处理紧急情况,保证海上操作安全,而在最大可能范围内采取措施,以尽量减少来自船舶、用于勘探或开发海床和底土的自然资源的设施装置以及来自在海洋环境内操作的其他设施和装置的污染。
在此基础上,第208条规定沿岸国应制定法律和规章,并采取其他可能必要的措施,以防止、减少和控制来自受其管辖的海底活动或与此种活动有关的对海洋环境的污染,以及防止、减少和控制来自其管辖下的人工岛屿、设施和结构的海洋环境污染。第210条规定各国应制定法律和规章,并采取其他可能必要的措施,以防止、减少和控制“倾倒”对海洋环境的污染;第216条进一步授予沿岸国对专属经济区内的倾倒污染问题制定法律和规章,对有关事务实施专项管理;《1972年防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约1996年议定书》对倾倒污染问题的管理也有相应规定。《联合国海洋法公约》第211条授权各国可对其专属经济区制定法律和规章,以防止、减少和控制来自船舶的污染。第212条还授权各缔约国制定船舶防污染相关法律和规章,防止、减少和控制船舶对大气层或通过大气层的海洋环境污染。由此可见,沿岸国在专属经济区内保护和保全其海洋环境的权利是全方位的。而且,由于《联合国海洋法公约》没有明确规定这些措施具体包括哪些方面,这又为沿岸国提供了较大的操作空间。
除了这上述权利外,根据《联合国海洋法公约》第220条的规定,如有明显证据证明在一国专属经济区或领海内航行的船舶,在专属经济区内违反关于防止、减少和控制来自船舶的污染的可适用的国际规则和标准或符合这种国际规则和标准并使其有效的该国的法律和规章,该国可要求该船提供关于该船的识别标志、登记港口、上次停泊和下次停泊的港口,以及其他必要的情报,以确定是否已有违反行为发生。同时,沿岸国还可根据OPRC公约第4条和MARPOL73/78公约议定书I第2条的规定,要求发生有害物质污染事故的任何船舶的船长或负责管理该船的其他人员,毫不延迟地向其主管机关报告事故的详细情况。如果船舶的这些违反行为导致大量排放,对海洋环境造成重大污染或有造成重大污染的威胁,而该船拒不提供情况,或所提供的情报与实际情况显然不符,沿岸国可依案件情况就有关违反行为的事项对该船进行实际检查。并且,如有充分证据证明此排放对沿岸国的海岸或有关利益,或对其领海或专属经济区内的任何资源,造成重大损害或有造成重大损害的威胁,沿岸国还可按照其本国法律提起司法程序,甚至对该船实施拘留,或依据联合国海洋法公约第230条的规定对外国船舶的违法行为处以罚款。
需要说明的是,如果船舶已经提供了适当财务担保,则沿岸国应准许该船继续航行。此外,《联合国海洋法公约》第194条要求各国按照其能力使用其所掌握的最切实可行方法防止、减少和控制海洋污染时应尽力协调它们的政策,确保在其管辖或控制下的活动不使其他国家及其环境遭受污染的损害,并确保在其管辖或控制范围内的事件或活动所造成的污染不致扩大到其按照本公约行使主权权利的区域之外。按此规定,如最初发生污染的国家当其行动可能将污染转移,则应毫无延误地停止这种行动。这表明当船舶事故已发生并产生油污时,船舶不应被驱逐离开该沿岸国管辖的水域,而应在事故所在地或事故所在地的沿岸国管辖的其他水域内处置,以免造成他国污染。但这是一个有争论的问题,而且关于“协调它们的政策”的规定并不清楚,各国也只有“按照其能力使用其所掌握的最切实可行方法”避免污染转移的义务。如有关国家已尽其所能依然无法控制污染或经评估事故的处置已明显超出其能力范围,则将该受损船舶驱逐出其管辖水域或拒绝船舶进入其管辖水域以避免损害环境都是可以的,因为沿岸国没有义务将污染全部转嫁给自己,1978年的“Christos Bitas”事故和1979年的“Atlantic Empress”事故就是很好的例证。“Erika”、“Castor”和“Prestige”事故也与此情况类似,但却未见哪个国家因将此类船舶驱离本国管辖水域而需为第三国的受损承担责任。由此可见,这些法条上的义务实际上只是一种空洞的劝说,任何时候只要船舶的利益与沿岸国的利益相冲突,被抛弃的都是前者。但需特别注意的是,沿岸国的行动如过于随心所欲,则可能被认为对外国船舶的歧视,因为这是《联合国海洋法公约》所不允许的。因此,沿岸国应按照《联合国海洋法公约》214条的规定,以法律文件的形式对那些标准或条件予以确定。
还需进一步说明的是,《联合国海洋法公约》第236条关于保护和保全海洋环境的规定,不适用于任何军舰、海军辅助船、为国家所拥有或经营并在当时只供政府非商业性服务之用的其他船舶或飞机。
第三、保全生态资源的权利
根据《联合国海洋法公约》第56条规定,沿岸国在专属经济区内享有“以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源(不论为生物或非生物资源)为目的的主权权利”。第193条进一步赋予各国依据其环境政策和按照其保护和保全海洋环境的职责开发其自然资源的主权权利。《联合国海洋法公约》第73条规定,沿岸国行使其勘探、开发、养护和管理在专属经济区内的生物资源的主权权利时,可采取确保其国内立法得到遵守所必要的措施,包括登临、检查、逮捕和进行司法程序。第194条进一步规定:“按照本部分采取的措施,应包括为保护和保全稀有或脆弱的生态系统,以及衰竭、受威胁或有灭绝危险的物种和其他形式的海洋生物的生存环境,而有很必要的措施。”此外,《联合国海洋法公约》第221条还规定,沿岸国可“为保护其海岸或有关利益,包括捕鱼,免受海难或与海难有关的行动所引起,并能合理预期造成重大有害后果的污染或污染威胁。而依据国际法,不论是根据习惯还是条约,在其领海范围以外,采取和执行与实际的或可能发生的损害相称的措施的权利”。由此可见,不管损害是“实际存在的”或仅仅是一种“威胁”,只要海难事故或与海难有关的行动能合理预期造成重大有害后果的污染或污染威胁,沿岸国均可在领海之外(毫无疑问将包括专属经济区)采取措施对抗由此引起的任何污染。而对于生态保护方面的措施,《联合国海洋法公约》也没有明确包括哪些方面,这同样为沿岸国提供了较大操作空间。
虽然《联合国海洋法公约》在授予沿岸国采取必要措施以保护其岸线及相关利益不受损害的同时,还规定此种措施必须与实际的损害或损害威胁相适应。并且,《联合国海洋法公约》第232和235条规定,任何国家因违反本公约规定采取措施而导致他国受到损害,应对由其超过防止、减轻或消除其岸线或相关利益所面临的污染或污染威胁所必需的范围采取的措施所造成的损害负赔偿责任。由于这些国际义务的存在,沿岸国在采取相关措施时可能根据国际法的规定需要承担一定的责任。但相对而言,根据现行的国际法,在保护其岸线及相关利益不受损害方面,沿岸国享有的更多是权利,而责任并不大。同时,这些权利的行使可以以国内立法的方式明确。
除了防止船舶污染对生态影响的考虑外,近20年来,国际海事组织相继通过了多个指导性文件或大会决议案,并最终于2004年2月1日通过了《国际船舶压载水和沉积物控制与管理公约》(以下简称《压载水公约》)以防止外来生物对本地区生物的入侵。截止到2013年5月,已有36个签署加入该公约,超过生效所需数目,只是由于代表的船舶数量占世界船舶数量百分比仅超过29%,还未到达35%以上的生效条件,以致公约尚未生效。我国目前也尚未签署该公约。但从近年来各国的实践看,美国、澳大利亚等许多海权发达国家已相继出台了不少防止外来生物入侵的法律(详见本书第四部分),并在管理上采取了很多对策措施。因此,对外来生物入侵事件的管理和控制,无疑将成为各国保护和保全其海洋生态的一项重要权利以及维护和拓展其交通海权的重要手段。
第四、建立船舶定线制和报告制的权利
如前所述,《联合国海洋法公约》没有明确规划通道或定线措施,经修订的《1974年国际海上人命安全公约》第Ⅴ章第10条在对船舶定线问题进行专题规定时也未明确其可适用水域。但从维护海上交通安全以及保护和保全海洋环境的目的出发,建立船舶定线制和报告制无疑是其中一种选择。而且,各国的实践已充分证明了这一点。其中,美国就曾为保护其专属经济区内的脊美鲸而划定直径为100海里的避航区,澳大利亚也曾为保护其大堡礁附近的珊瑚礁而划定宽达数十海里的禁锚区,并且,这些措施都获得了国际海事组织的通过,成为全世界船舶应遵守的管理措施。除此之外,美国政府还要求前往该国港口和码头的船舶必须在进入专属经济区之前要向其主管当局报告。而即便是我国成山头的船舶报告制也离岸达24海里,远远超出了领海的范围。与此同时,由《MAPROL公约》所特别指定特殊区域(Special Area)也都超出了领海范围。由此可见,沿岸国可在专属经济区内建立船舶定线制和报告制,以维护其交通海权。
第五、对水上水下施工作业活动进行管理的权利
根据《联合国海洋法公约》第79条规定,尽管所有国家按照该条的规定都有在大陆架上铺设海底电缆和管道的权利,但沿岸国为了勘探大陆架,开发自然资源和防止、减少和控制管道造成的污染,有权采取合理措施,对于铺设或维持这种海底电缆或管道加以管理。而且,有关国家在大陆架上铺设这种管道,其路线的划定须经沿岸国同意。而由于大陆架在距离领海基线200海里范围内与专属经济区是完全重叠的,因此,未经沿岸国的同意,任何国家不得擅自铺设海底电缆和管道。
与此同时,《联合国海洋法公约》第246条授权沿岸国在行使其管辖权时,可按照该公约的有关条款,规定、准许和进行在其专属经济区内的海洋科学研究。其他国家如想在专属经济区内进行海洋科学研究,应经沿岸国同意。虽说在正常情形下,沿岸国应对其他国家或相关国际组织按照本公约专为和平目的和为了增进关于海洋环境的科学知识以谋全人类利益,而在其专属经济区内进行的海洋科学研究计划,给予同意,并应为此目的制订规则和程序,防止不合理地推迟或拒绝给予同意情形的出现。但该条还规定,沿岸国可斟酌决定,拒不同意另一国家或相关国际组织在该沿岸国专属经济区内或大陆架上进行海洋科学研究计划,如果该计划涉及以下方面:
(a)与生物或非生物自然资源的勘探和开发有直接关系;
(b)涉及大陆架的钻探、炸药的使用或将有害物质引入海洋环境;
(c)涉及第60和第80条所指的人工岛屿、设施和结构的建造、操作或使用;
(d)含有依据第248条提出的关于该计划的性质和目标的不正确情报,或如进行研究的国家或主管国际组织由于先前进行研究计划而对沿岸国负有尚未履行的义务。”
根据《联合国海洋法公约》第248条规定,“各国和各主管国际组织有意在一个沿岸国的专属经济区内进行海洋科学研究,应在海洋科学研究计划预定开始日期至少六个月前,向该国提供关于下列各项的详细说明:
(a)计划的性质和目标;
(b)使用的方法和工具,包括船舶的船名、吨位、类型和级别,以及科学装备的说明;
(c)进行计划的精确地理区域;
(d)研究船最初到达和最后离开的预定日期,或装备的部署和拆除的预定日期,视情况而定;
(e)主持机构的名称,其主持人和计划负责人的姓名;和
(f)认为沿岸国应能参加或有代表参与计划的程度。
除此之外,沿岸国可根据《联合国海洋法公约》249条的规定,在各国和各主管国际组织在沿岸国的专属经济区内或大陆架上进行海洋科学研究时,一是直接参与或派代表参与海洋科学研究计划;二是要求有关方面在实际可行范围内尽快向沿岸国提供初步报告,并于研究完成后提供所得的最后成果和结论;三是要求有关方面将从海洋科学研究计划所取得的一切资料和样品,同样向其提供可以复制的资料和可以分开而不致有损其科学价值的样品;四是要求有关方面向其提供对此种资料、样品及研究成果的评价,或协助沿岸国加以评价或解释;五是要求有关方面将研究方案的任何重大改变立即通知其主管机关;六是要求有关方面在研究完成后立即拆除科学研究设施或装备。而且,如果研究活动的进行不按照第248条的规定提出并经沿岸国同意,或进行研究活动的国家或相关国际组织未遵守第249条关于沿岸国对该海洋科学研究计划的权利的规定,沿岸国有权要求暂停在其专属经济区内正在进行的任何海洋科学研究活动。
(3)外国籍船舶在沿岸国专属经济区享有的交通海权
根据《联合国海洋法公约》第58条规定,在专属经济区内,所有国家,无论是沿岸国还是内陆国,在本公约的限定下,享有航行和飞越的自由,铺设海底电缆和管道的自由,以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途,诸如同船舶和飞机的操作及海底电缆和管道的使用有关的并符合本公约其他规定的那些用途。需要说明的是,在大陆架上铺设这种管道,其路线的划定须经沿岸国同意。各国在专属经济区内行使其权利和履行其义务时,应适当顾及沿岸国的权利和义务,并应遵守沿岸国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和规章。因此,外国籍船舶在沿岸国专属经济区内所享有的航行和铺设海底电缆、管道的自由,只是一种相对的自由,需要接受沿岸国的管理。但是,当各国或各主管国际组织依据《联合国海洋法公约》第248的规定向沿岸国提供必要的情报之后,如果沿岸国未收到含有此项情报的通知后四个月内通知进行研究的国家或组织其决定或要求,有关方面可提交情报之日起六个月后,开始进行海洋科学研究计划。
此外,根据《联合国海洋法公约》第111条规定,在无正当理由行使紧追权的情况下,在领海以外被命令停驶或被逮捕的船舶,对于可能因此遭受的任何损失或损害应获赔偿。
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