一、对如何建设和发展社会主义经济的回答
1956年,社会主义制度初步确立起来。如何在新的制度下全面建设和发展社会主义经济,这是中国共产党面临的新课题和新任务。
(一)既反保守又反冒进稳步前进的方针
社会主义体制建立以后,对于如何发展经济的问题,新政权缺乏经验。在“落后就要挨打”的影响下,大部分人认为没有经济上的独立,已经取得的政治上的独立也是没有保障的,因此抓住有利时机、加快建设步伐成为当时人们的共同愿望。
1955年7月,在农业合作化问题上,各地普遍开展了反右倾斗争。毛泽东认为,现在的问题是在经济事业中存在着“右倾保守思想”,使许多方面的工作不能适应客观情况的发展,因此要“不断批判那些确实存在的右倾保守思想”。但在反右的同时,却出现了“左”的倾向,也因此造成了一些实践上的偏差和失误,比如追求人人完全平等、吃“大锅饭”现象、唯上心理所导致的个人崇拜等,这些偏差和失误还不断发展。1956年,《人民日报》元旦发表题为《为全面提早完成和超额完成五年计划而奋斗》的社论,明确提出了反对右倾保守的任务和又多、又快、又好、又省的要求。在这种思想指导下,我国从1955年底至1956年,经济发展出现冒进势头,经济发展的数量指标被层层抬高,综合平衡被打破,国民经济出现局部性的比例失调。因此,1956年国民经济计划指标的制订,比1955年又高了很多。[1]其他经济事业和科学、文化、卫生事业也要采取比较快的速度向前发展。
指标已经过高,还在层层加码。迫于当时的形势压力,各地各部门在制定各自计划和下达任务时,纷纷把远景计划所规定的12年或8年的任务,提前到5年甚至3年内完成。因此,指标越定越高,速度要求越来越快,规模也越搞越大,虽然后来做了一些调整(如表4-1[2]),但也未能避免经济过热的结果。
表4-1
1956年的经济过热表现是多方面的,薄一波这样概括:“基本建设投资虽几经压缩,还是多用了二十来亿元;由于职工人数增加过猛,工资改革控制不严,工资福利支出多用了十来亿;由于支持新成立的农业合作者,农贷多发了几亿元。”[3]这种状况引起了周恩来、陈云等中央领导的重视,并在全国知识分子会上呼吁:要使我们的计划成为切实可行的、实事求是的计划,而不是盲目冒进的计划。陈云表示:“这一次我们在国务院召集的计划和财政会议,主要解决这个问题。”[4]之后,周恩来和陈云又多次就这个问题呼吁,并在一定程度上就国民经济计划指标作出调整,包括在“二月促退会议”[5]上,周恩来抓住严重脱离物资供需实际和破坏国民经济整体平衡的指标,进行了尽可能的压缩,其中基本建设投资由170多亿元减到147亿元。[6]但是,国家计委提出的《中华人民共和国发展国民经济的15年远景计划纲要(草案)》稿中的各项指标仍然居高不下。
1956年4月,经济呈现过热而导致财政吃紧时,毛泽东在政治局会议上主张再追加几笔大额基本建设投资。周恩来直言劝阻:“如果还要追加建设投资,经济秩序就搞乱了。”[7]但毛泽东仍然坚持了自己的意见。1956年5月,周恩来在国务院会议上,同李富春、李先念就再次解决预算报告指标过高的问题交换了意见,并指导起草了1956年国家决算和1956年国家预算报告稿。稿中明确提出:“在反对保守主义的时候,必须同时反对急躁冒进倾向。”[8]6月,全国第一届人大三次会议审议和批准1955年国家决算和1956年国家预算,刘少奇指示由中宣部陆定一主持,为人民日报撰写了《要反对保守主义,又要反对急躁情绪》的社论(1956年6月20日)。后来,在各种因素的综合影响下,周恩来、陈云又两次主持国务院常务会议,最终解决了向党的八大提交的注重经济综合平衡发展的“二五”计划。
1956年召开的中国共产党第八次全国代表大会,主题是经济建设。大会在坚持既反保守又反冒进,即在综合平衡中稳步前进的经济建设方针指引下,审议通过了《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告》。党中央委员会认为,为了满足我国社会主义扩大再生产的需要,完成社会主义工业化的任务,为了加强社会主义阵营各国之间的国际协作,促进社会主义各国经济的共同高涨,根据我国人口众多、资源丰富的条件,我们应当在三个五年计划的时期内,基本上建成一个完整的工业体系。[9]
(二)多快好省地建设社会主义的总路线
在1955—1956年的急躁冒进中提出了“多、快、好、省”的口号,但如前所述,产生了负面影响。针对口号的负面影响,在反冒进的过程中,周恩来对“二五”计划建议草案进行第三次修改时,删掉了重要位置出现的“以多、快、好、省的精神”一语,这在党的八次代表大会上也审议通过了。这似乎表明冒进与反冒进的争论就此告一段落,但实际上远没有结束。
1956—1957年,毛泽东的注意力集中在波兰事件、匈牙利事件和对斯大林的评价问题上,他对反冒进的思想没有公开提出尖锐的批评。事实上,国际形势的动荡加强了毛泽东要求迅速改变中国落后面貌的赶超意识。同时,八届二中全会上,周恩来做了《关于1957年度国民经济发展计划和财政预算控制数字的报告》[10],得到与会代表的一致同意,这有些出乎毛泽东的意外,也刺激了他在讲话中明确表示不赞成反冒进的继续展开。1957年1月,毛泽东在省市自治区党委书记会上说:“前年反右倾,去年反冒进,反冒进的结果,又出现了右倾。”[11]由此,毛泽东改变反冒进的保留态度,开始了对反冒进的批评。1957年9—10月,中国共产党第八届中央委员会第三次全体会议(扩大)上,毛泽东第一次公开地、严厉地批评反冒进:“去年这一年扫掉了几个东西。一个是扫掉了多、快、好、省。不要多了,不要快了,至于好、省,也附带扫掉了。”[12]这算是揭开了批评“反冒进”的序幕。后来,毛泽东在各种场合批评反冒进,包括1957年11月13日和12月12日《人民日报》发表的《发动全民,讨论四十条纲要,掀起农业生产高潮》和《必须坚持多快好省的建设方针》的两篇社论,也包括1958年1月的杭州会议和南宁会议、1958年3月的成都会议等。[13]这一系列批评使周恩来深感事态严重,先后三次检讨。另外,刘少奇和陈云也多次检讨。这表明:中国的政治之秋来了。
1958年5月,中国共产党第八次代表大会第二次会议在北京召开。大会通过了“鼓足干劲,力争上游,多快好省地建设社会主义”的总路线,其目的是“为尽快地把我国建成为一个具有现代工业、现代农业和现代科学文化的伟大社会主义国家而奋斗”,其经济建设的基本点是:“在重工业优先发展的条件下,工业和农业同时并举;在集中领导、全面规划、分工协作的条件下,中央工业和地方工业同时并举,大型企业和中小型企业同时并举。”[14]
二、1958—1965年的经济发展和城市建设
1958—1965年,经济建设先后经历了曲折和调整,这决定着经济发展的进程,也对城市建设产生影响。
(一)“大跃进”与国民经济全面调整
1958—1960年,经济发展的“大跃进”带来了严重的后果。1961年八届九中全会提出了“调整、巩固、充实、提高”的国民经济调整方针,我国经济发展开始进入五年大调整时期。
1.“大跃进”时期的经济发展
在社会主义建设总路线的指引下,1958年中国在经济建设中发动的以高指标为主要标志的运动,其特征就是大规模生产、高速度发展。1958年6月21日,《人民日报》发表题为《力争高速度》的社论:“用最高的速度发展我国的社会生产力,实现国家工业化和农业现代化,是总路线的基本精神。它像一根红线,贯穿在总路线的各个方面。如果不要求高速度,当然没有什么多快好省的问题,那么,也就不需要鼓足干劲,也就无所谓力争上游了,因此可以说,速度是总路线的灵魂。”“速度问题是建设路线问题,是我国社会主义事业的根本方针问题。”[15]因此,八大二次会议后,不断大幅度提高和修改计划指标,“大跃进”运动在全国范围开展起来。
工业上的“大跃进”,表现在所有的指标都是围绕钢铁产量翻番为中心的,所谓“以钢为纲”,“全力保证钢铁生产”[16],形成了全民大炼钢铁的高潮。农业上的“大跃进”,强调建立人民公社化,突出农村的公有化程度,其特点是一大二公。
1958年8月,中共中央政治局在北戴河召开扩大会议,会议通过了《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》。决议指出:大型的综合性的人民公社不仅已经出现,而且“很可能不久就会在全国范围内出现一个发展的高潮”[17]。《决议》下达后,全国迅速形成了人民公社化运动的热潮。到10月底,全国74万多个农业生产合作社改组成2.6万多个人民公社,参加公社的农户有1.2亿户,占全国总农户的99%以上,全国农村基本上实现了人民公社化。[18]
“大跃进”和人民公社化运动一直持续到1960年,严重破坏了我国的生产力,直接造成了我国1959—1961年连续三年的经济困难。自此,中国的经济发展进程被中断,城市建设受到了极大的影响。
2.国民经济的全面调整
1960年6月,毛泽东写了《十年总结》一文,初步总结了社会主义建设的经验教训,重提了实事求是的原则,承认了“大跃进”过程中的错误。可以看出,在这里毛泽东已经有了调整国民经济的意识。与此同时,这一年中苏两党矛盾日趋尖锐,并在7月苏联撕毁合同、撤走专家。迫于国际、国内两方面的紧张情况,1960年9月30日,在国务院审议国家计委的报告中提出了1961年发展国民经济的“调整、巩固、充实、提高”方针,1961年1月召开的八届九中全会上把它确定为今后一段时间内国民经济计划的方针。
国民经济的调整首先从农业领域开始。1960年11月中共中央向全党发出《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》,紧急指示信规定了农村各项经济政策调整的12条政策,其贯彻执行成为扭转农村“大跃进”的起点。之后,全党又大兴调查研究之风,调查农村人民公社的发展问题。1961年6月中央制定了《农村人民公社工作条例(草案)》(简称《农业十六条》),规定:“人民公社各级的规模……不宜过大,以生产大队所有制为基础的三级所有制是现阶段人民公社的根本制度……根据国家计划和各生产大队的具体情况,兼顾国家和集体的利益,向各生产大队提出关于生产计划的建议,并且可以对各生产大队拟定的计划,进行合理的调整。在调整的时候,只许采取协商的办法,不许采取强制的办法。”[19]《农业十六条》纠正了人民公社化以来农村实际工作中的主要错误,解决了当时群众意见最大、最紧迫的问题,从而在调动农民积极性,恢复和发展农业生产方面发挥了重要的作用。
其次是商业和城市手工业的调整。1961年5月21日至6月12日举行的工作会议上制定了《中共中央关于改进商业工作的若干规定(试行)草案》(简称《商业四十条》)和《中共中央关于城乡手工业若干政策问题的规定(试行)草案》(简称《手工业三十五条》)。《商业四十条》对我国商品流通的三种渠道,即国营商业、供销合作社商业、农村集市贸易,分别作了规定。[20]《手工业三十五条》规定了手工业的所有制问题,即我国的手工业,在整个社会主义阶段应该有全民所有制、集体所有制、社会主义经济领导下的个体所有制这三种所有制形式,社会主义经济领导下的个体手工业,是社会主义经济的必要补充和助手。[21]另外,对各种所有制的手工业的组织形式、组织规模、收益分配、工资制度和产品价格等方面都做了相应的规定。
再次是工业的调整。1961年8月召开的庐山会议集中讨论了工业问题,认为当前工业发展的根本问题是因指标过高、任务过大、权力分散、管理混乱而损害的国民经济的比例关系,出路在于认真贯彻执行调整、巩固、充实、提高的方针。具体来说就是降低指标和整顿企业秩序。邓小平在调查研究的基础上,总结形成了《国营工业企业工作条例(草案)》(简称《工业十七条》),经庐山中央工作会议讨论通过。《工业十七条》系统地总结了新中国成立以来国营工业企业管理工作的经验教训,特别是针对三年“大跃进”以来企业管理中存在的混乱情况,提出了我国国营企业管理工作的一些指导原则,并作出了许多具体规定。[22]《工业十七条》的诞生及实行,使国营企业一系列必要的规章制度得以恢复和建立,从而在当时的指令性计划体制下,国营企业的生产秩序逐步稳定下来。这对工业和整个国民经济的调整都具有重要作用。
(二)国民经济失调与调整中的城市建设
受国家政治、经济发展状况的影响,1958—1965年期间,我国城市发展呈现出大起大落的特点。一是“大跃进”背景下,市镇规模的迅速扩大和市镇人口的急剧膨胀,影响了国民经济的健康发展。二是在国民经济调整过程中,城镇建设相应压缩,城镇化水平大幅度下降。
1.“大跃进”中的城市建设
“大跃进”运动的影响是全面的,受此影响,城市建设也实行“大跃进”。1958年的青岛会议,建工部提出“用城市建设的大跃进来适应工业建设的大跃进”和“快速规划”方法[23],这导致了许多地方盲目追求大城市建设的规模,也因此而背离科学规划的方法。1960年的桂林会议则提出“在10～15年左右时间内,把我国城市基本上建成为社会主义现代化城市”,会后有些地方提出“苦战三年,基本改变城市面貌”和“三年改观、五年大变、十年全变”的口号。[24]
在这种背景下,我国城市建设取得了一定的成效。一是城市数量和城市人口增加。据统计,1957年底,设市城市有177个;1960年底达到199个;1961年时又增加到208个,是新中国成立后的十二年中设市城市最多的一年;同期,城镇人口净增3124万人,到1960年底,城镇人口增加到13073万人,占总人口的19.8%。[25]二是城市住房和市政公用设施的建设。在住房方面,三年净增建筑面积3071万平方米,平均每年1023.66万平方米。[26]在供水方面,北京、鞍山、长春完成了几个大的工程,天津市完成了海河改造这一重大工程,呼和浩特、银川、乌鲁木齐3个自治区首府也都建设了城市供水系统。到1960年底,全国各城市的水厂数量、供水管道、水厂的生产能力与供水量均有增长。三是交通方面的建设。一些城市建成了无轨电车线路,且数量在不断增多,城市交通线路不断增长,比如北京、杭州等,在道路建设方面,全国道路总长度、总面积均有增加,在一定程度上改善了因工厂扩大而造成的交通阻塞情况。
从另一方面来说,城市数量和城市人口的过分膨胀,远远超过了国家财力物力所能承受的限度,结果又使城市发展出现了许多问题。一是城市发展失控。全民大炼钢铁使城市的每个角落都建起了小高炉,每个街道都办起了工厂,由此占用了大量民用住房和寺庙、公园绿地、广场、道路、土地等公共用地,打乱了城市布局,破坏了城市环境。同时,庞大的工业建设和生产规模扩大后,各地纷纷要求增加新职工,大批农业人口涌进了城市,使住房和市政公用设施紧张,影响了国民经济的发展和城市人民的生活。具体表现为许多城市出现供水紧张状况;城市排水出现很多问题,要么没有排水设施,要么排水设施陈旧,造成排水不畅;车辆少、乘客多,城市公共交通困难,加上道路桥梁年久失修,质量差,运输能力低,影响了交通运输;城市防洪设施标准低;居民住房紧张,由于城市工业发展过快,人口增长过多,占用了不少住宅,拆除了不少旧房,有些房屋破损情况严重,缺房户增多,造成居民住房十分紧张。二是城市规划混乱。1958年7月,建工部提出城市的发展应该是大中小城市相结合,以发展中小城市为主。在具体设计中,大城市还要继续发展,过去的中等城市也可能发展成为大城市,还会出现新的大城市,还要有计划地建设卫星城市。[27]一时间,为了尽快地改变城市面貌,各城市一方面快速制定新规划,一方面重新修订旧规划。除了单体城市制定新的发展规划外,不少省份还制定了区域发展规划。但是,所修订出来的城市规划将城市规模都定得过大,建设标准也定得过高。之后,为了适应“调整、巩固、充实、提高”的八字方针,1960年11月,全国计划会议又草率地宣布“三年不搞城市规划”。这不仅对“大跃进”中形成的不切实际的城市规划无从补救,而且导致各地城市规划部门相继被精简、削弱以至撤销,高等院校中的城市规划专业也相继停办,最终使城市建设失去了规划的指导,造成了难以弥补的损失。
2.国民经济调整时期的城市建设
1961年,全面实施国民经济调整计划后,城市工业项目、城市人口规模都被压缩,城市建设中的紧张问题有所缓解,但城市化进程却受了较大影响,而且这一时期的城市建设几乎处于停滞状态。
限制城市发展的因素主要表现在压缩城市人口和调整市镇建设两个方面。随着工业建设规模的缩小,1961年6月,中共中央先后发出《关于减少城镇人口和压缩城镇粮食销量的九条办法》,要求在三年内减少2000万以上的城镇人口。刘少奇在讲话中指出:“总起来讲,这几年的问题,就是工业、交通、文教都办得多了。非农业人口搞多了,农民养不起这么多人,所以非减少不可。”[28]1961年7月,又发出了《关于精减职工工作若干问题的通知》,其内容主要是精减“大跃进”期间来自农村的新职工,包括临时工、合同工、学徒工和正式工,让他们回到农村去。[29]总之,凡是能回农村的,都要动员回农村支援农业生产。1962年5月,中共中央和国务院又做出《关于进一步精减职工和减少城镇人口的决定》,要求进一步减少全民所有制职工和全国城镇人口。[30]
同时,1962年10月,中共中央、国务院联合发布的《关于当前城市工作若干问题的指示》规定:“今后凡是人口在十万人以下的城镇,即使是重要的林区和矿区,没有必要设立市的建制的,都应当撤销。过去大中城市的近郊区(不包括市辖县)一般划得过大,菜农过多。今后应当根据实际需要,适当划小,以便减少吃商品粮的人口。县城和集镇,一律不划郊区。今后一个长时期内,对于城市,特别是大城市人口的增长,应当严格加以控制。计划新建的工厂,应当尽可能分散在中小城市。”[31]根据这一规定,调整后的城市数目由1961年底的208个减少到1963年6月底的179个,减少14%。但从当时农业生产发展水平及工业建设的实际需要来看,学者们认为,城镇人口占全国总人口的比重仍嫌过大,市镇建置仍然过多。[32]1963年12月,中共中央、国务院又联合下达了《关于调整市镇建置、缩小城市郊区的指示》,进一步提出了压缩调整建制和缩小城市郊区的具体规定和要求,其主要措施包括撤销不够设市条件的市、缩小市的郊区、调整镇的建置等。[33]之后,陆续动员了2000多万城市人口返回农村,使城市人口由1961年初的13073万人,陡减至1963年底的11646万人,城市人口占全国人口的比重由19.7%降至16.8%,城市数量则由208个缩减到174个。此后,全国经济形势有所好转,城市人口向农村的迁移活动也告停止。到1965年底,城市人口的数量恢复到1960年的水平,即13045万人,但因全国总人口的增加,城市人口的比重降至约14%。[34]
1964年8月,根据对当时国际形势的分析,中央提出“三线”建设的方针,并要求沿海的一些重要企业往内地搬迁。要求国家在搞“大三线”的同时,各省、市、自治区都要搞各自的“小三线”。同时,国家经济委员会召开全国搬迁工作会议,对于搬迁项目和少数国防尖端项目的建设分别提出了“大分散,小集中”和“分散、靠山、隐蔽”的原则。随后,林彪又把“分散、靠山、隐蔽”改为“靠山、分散、进洞”。因此,在大、小“三线”建设中,形成了不建集中城市的思想。“不建集中的城市”,建“干打垒”房屋,其影响就不仅在“三线”建设,而是涉及全国所有城市了。
1965年6月,中共中央批转谷牧《关于设计革命运动的报告》对城市建设影响极大。“设计革命”运动的目的是批判所谓“一部分技术骨干和设计人员严重的资产阶级思想”,解决“许多设计单位的领导权”问题。[35]同年12月,全国设计革命领导小组在向中央的报告中,除批判“设计工作存在贪大求全、片面追求建筑高标准、因循守旧及缺乏国防观念”等问题外,还把城市规划在50年代被批判过的东西又重新加以批判,这实际上是对城市规划的又一次否定。在“设计革命”运动中,不仅许多规划技术人员受到错误的批判,而且城市规划机构再次被精简。这样,城市规划工作就名存实亡了。
三、“文化大革命”时期经济发展与城市建设
“文化大革命”时期,政治动乱严重阻碍了国民经济发展。再加上国际环境的变换,我国经济发展和城市建设的重点转向了“三线”建设。这一时期,经济发展跌宕起伏,城市建设迟滞发展。
(一)十年内乱中跌宕起伏的经济建设
十年内乱期间,我国国民经济的发展经历了“三起三落”,分别是1966—1968年的经济起落、1969—1972年的经济起落、1973—1976年的经济起落。
1.1966—1968年的经济起落
“二五”计划结束时,因经济混乱和失调而没有进入“三五”计划。经过调整之后,从1966年又开始实施五年计划。1966年是“三五”计划的开局之年,其起步是比较好的。工农业逐渐恢复生产,国民经济比例逐渐趋于协调,人民生活有了改善。据统计,在农业方面,1965年底,全国粮食产量达到1945.3万吨,相比1960年,增长46.1%;棉花产量达到209.8万吨,相比1960年,增长97.4%;油料产量达到362.5万吨。[36]在工业方面,从数量上是不能和1960年(1960年的数字是“大跃进”的产物)比较的,但从生产能力、产业结构等方面有了很大的改善。据统计,1965年,我国原油开采能力达到1131万吨,硫酸生产能力、烧碱生产能力、化肥生产能力、棉纺锭生产能力、机制纸及纸板生产能力等都有很大的发展,电子工业、导弹工业、原子能工业等从无到有,从小到大逐步建立和发展起来;另外,农业和工业总产值的比例从1960年的21.8∶78.2调整为37.3∶62.7,轻重工业的比例从33.4∶66.6调整为51.6∶46.4。[37]这种好的经济形势持续到1966年上半年。
1966年5月,“文化大革命”发动,8月至11月红卫兵大串联运动掀起高潮,使交通运输阻塞,生产和基本建设单位遭到冲击,生产指挥系统不能正常运转,商业、外贸、邮电、金融等经济部门也受到不同程度的影响,不能正常运转。虽然有调整时期留下来的经济基础,当年的生产建设仍取得了大幅度增长,完成了当年的国家计划,但下半年的经济建设已经遭到严重破坏。
随着夺权风暴遍及全国,意识形态领域的斗争扩大到经济领域。已有的经济指挥和管理机构基本陷于瘫痪,无法组织全国的正常生产。1966年底,全国计划工作会议讨论了1967年度的计划安排,但到1967年2月,除上海外,其他地方都没法布置和安排,到年底时,整个计划因无法执行而被废除。1968年底则连年度计划也没有编制。[38]其结果是1967—1968年我国国民经济出现了负增长。据统计,1968年和1966年相比较,社会总产值从3062亿元降低到2648亿元,工农业总产值从2534亿元降低到2213亿元,工业总产值从1624亿元降低到1285亿元,国民收入从1535亿元降低为1409亿元。[39]
2.1969—1972年的经济起落
1967年,介入“文化大革命”的人民解放军分赴全国各条战线,执行“三支两军”任务,做了大量工作,到1969年初,其对维护社会秩序、缓解紧张局势、减少人民财产损失方面的积极作用逐步显现。1968年,全国各省、市、自治区、县先后建立了革命委员会,对于稳定人心,促进正常的社会秩序、生产秩序、工作秩序和生活秩序的恢复起了积极作用。到1969年开局,我国呈现出一个相对稳定的政治局面,经济开始回升,除石油外工农业产值均比上年增长,交通运输量增加,商品贸易额增长。
在此基础上,1970年中央采取了一系列措施继续发展经济。一是稳定农村政策,发展农村经济;二是以战备为纲,以“三线建设”为重点,加快内地和战略后方建设;三是促进小钢铁、小机械、小化肥、小煤窑、小水泥“五小”工业建设;四是变动经济管理体制,下放企业管理权限,尤其是中央企业和事业单位的大规模下放;五是开展增产节约活动,增加生产、厉行节约。通过这些措施,1970年国民经济各项指标有了大幅度增长。一是工农业生产有了很大发展,工农业总产值增长,产品产量有较快的发展;二是交通运输状况明显好转;三是国际财政收入增长较快,收支平衡;四是市场情况有所好转,商品需求有所平衡;五是人民生活稍有改善。据学者们统计,1970年的经济发展达到实际水平,基本上完成和超额完成了“三五”计划原定该年度的主要指标。[40]
1970年2月至3月中共中央拟定了《第四个五年计划纲要(草案)》。这仍然是一个急于求成、盲目冒进的计划纲要,其规划仍然是强调高积累、突出重工业的高指标,忽视了经济效益和人民生活水平的提高。1971年国民经济运行中,按照高指标、高速度的要求,狠抓大三线和国防工业建设;大办农业,加快农业机械化进程;狠抓原材料工业,特别是钢铁工业,大打矿山之仗;发展科学技术,努力赶超世界先进水平。经过努力,1971年绝大部分指标都按原定计划完成了,国民经济发展出现了“三个突破”,即职工人数突破5000万人,工资总额突破300亿元,粮食销售量突破4000万吨,三项指标都突破了计划数字。[41]这“三个突破”给国民经济带来了不利影响,农业劳动力的减少削弱了农业的基础地位。短期内大量增加新职工导致职工整体素质下降,职工人数的大量增加,既导致了工资总额增加,超计划发行货币,又加剧了粮食供应和市场供应的紧张,这些因素加剧了农、轻、重比例的失调。
1972年,为了解决“三个突破”带来的不利影响,国家采取了一些调整国民经济的措施。《关于扩大改革试点工商税制试点的报告》《中华人民共和国工商税收条例(草案)》《关于加强基本建设管理的几项意见》《关于加强工资基金管理的通知》等一系列文件出台,为调整进行了规定。具体而言,其内容包括:加强基本建设的管理,控制基本建设规模的扩大;加强劳动工资的管理;解决粮食购销差额问题;调整“四五”计划纲要,提出了《第四个五年计划纲要(修正草案)》,降低计划指标,加强农业生产,缩短基本建设战线,压缩基本建设规模,精简职工,压缩国防和行政费用比重;改变经济建设指导思想,包括适当发展沿海工业、把农业放在第一位、把钢铁的品种和质量放在第一位。但是这一年经济受前一年计划的影响,“三个突破”在继续发展,国民经济调整效果是有限的,比如1972年的粮食工作上就出现了大窟窿,供求差额很大。
3.1973—1976年的经济起落
1973年2月,周恩来主持工作,继续调整经济,包括压缩基本建设规模,压缩工业生产高指标,精简职工。同时,批判无政府主义和极“左”思潮,整顿工业企业管理,加强集中统一管理。通过整顿和纠正,以降低经济发展速度为抓手,此后两年工农业生产总量有了较大的增长,国民经济明显好转,生产总值增长。
1974年,政治上的“批林批孔”运动又严重破坏了国民经济的发展,致使工业生产急剧下降,交通运输阻塞,生产秩序混乱,财政收支不平衡,市场供应紧张等。这一年经济发展的情况引起了人民的不满,也引起了毛泽东的注意,因此提出“要把国民经济搞上去”。以此为背景,邓小平复出主持中央工作,对国民经济进行了全面的整顿。首先从整顿铁路入手。在邓小平的支持下,谷牧主持制定了《关于加强铁路工作的决定》(1975年中发9号文件),对铁路的整顿工作做了具体的规定。到4月份严重阻塞的铁路路段全部疏通,全国铁路运输形式明显改观。其次是工业整顿。工业整顿首先从钢铁工业入手,5月底邓小平提出了整顿钢铁工业的办法,包括建立强有力的领导班子、同派性作斗争、调动老工人和技术骨干的积极性、改革规章制度等。经过1个多月的整顿,全国钢产量逐渐增加,超过全年计划平均日产水平。与此同时,对整个工业生产进行了整顿,并制定了《工业二十条》,这对推动工业的恢复与发展起了积极作用。此外,还对农业、科技、教育、文艺等领域进行了整顿。经过整顿,1975年国民经济摆脱了停滞状态。工农业总产值增长,基本建设投资规模扩大,财政收入增加,贸易额增长,居民消费水平提高。
但是,邓小平主持的整顿工作引起了江青等人的不满,并发动了“反击右倾翻案风”。在这一运动的冲击下,国民经济又陷入停顿。交通运输严重阻塞,工农业发展计划大多没有实现,财政赤字严重,国民经济比例严重失调,国民经济已到崩溃的边缘。一是农、轻、重比例继续失调。1975年与1965年相比,在工农业总产值中,农业和轻工业的比重分别下降了1.5个百分点,重工业则提高了8.7个百分点。这使得我国在工业生产能力和产值增加的同时,国民经济的整体实力没有增加,相反,农副产品和消费品供应短缺的现象十分严重。在工农业总产值中,从1966年到1976年,重工业由32.7%上升到38.9%,农业由35.9%下降到30.4%,轻工业由31.4%下降到30.7%。在工业和农业内部,比例也不相适应。[42]二是农业内部比例失调,过度强调“以粮为纲”,经济作物和林牧渔业受到排挤。三是工业内部比例失调。在重工业和轻工业比例中,过度强调“以钢为纲”;在重工业内部比例中,盲目发展加工工业,采掘业和原材料工业发展不足。四是工农业与交通运输业的比例严重失调。从1966—1976年,工农业总产值增长将近1倍(其中工业总产值增长1.25倍),而全部货物周转量不到77%,其中铁路货物周转量只增长28.2%。[43]五是积累和消费的比例关系严重失调,尤其是1970年以后,积累率一直很高,影响了人民的正常消费。六是能源工业采掘比例失调,接续能力不足。国民经济比例失调造成我国产业结构发展畸形,给国民经济造成了严重困难。
(二)动乱形势影响下城市的迟滞发展
十年动乱时期,经济发展的跌宕起伏极大地制约了城市建设的步伐,中国城市发展迟滞缓慢。
1.1966—1971年的城市建设工作
“文化大革命”引起的动乱是从城市开始的。从国家到各城市,主管城市规划和建设的机构、人员均被撤销,城市建设工作受到严重冲击和破坏。1966—1971年是城市建设遭受破坏最严重的时期。
第一,城市规划被废弃,乱拆乱建成风。“文化大革命”期间,由于对城市规划、城市规划专家、城市管理的批判,各城市被迫裁并了城市建设机构,将城市建设工作人员下放到农村,城市建设的档案资料也被大量销毁。城市建设处于无人管理的状态,由此,乱建、乱挤、乱占的情况随处可见,城市的名胜古迹和园林绿地破坏成风,造成了无法挽回的损失。
第二,工厂进山、进洞,不建城市。“三线”建设初期,一切从备战出发,已经形成了不建城市的思潮。1966年以后,“三线”建设进入高峰时期。这一时期,以靠山、分散、隐蔽为指导建设工厂,因此很多工厂都安排在了偏僻的山沟和山洞里。同时,中央还要求,城市建设中工农结合、城乡结合,有利生产、方便生活。1966年3月,中共中央西南局在成都市召开西南“三线”建设会议,总结了工农结合、以厂带社(农村人民公社)、工厂与公社互相支援、以工厂为主和避开城市建设工厂的经验。1966年7月,西北地区“三线”建设的工厂完全分散在深山区,不仅分散得很零散,就是一个工厂的几个车间也是单独布置。各省的小“三线”建设也极为分散。“三线”建设“分散”和“进洞”的方针大大降低了经济建设效益,也阻碍了市镇人口的增长和城市建设的发展。据统计,从1966年到1970年全国城市建设投资的比例,从调整期间占基本建设总投资的2.9%,减为1.8%,下降幅度近40%。[44]
2.1971—1976年的城市建设工作
从1971年到1975年,周恩来和邓小平先后主持党政日常工作,对各方面工作进行了整顿。这个时期,城市建设工作出现了转机,并取得一定成效。
第一,城市建设机构的恢复和城市规划工作的复苏。1971年11月,国家建委以城市建设座谈会的形式,研究当时城市建设中存在的问题。座谈会邀请了相关人员,并就如何加强城市建设工作同与会代表交换意见。1972年5月,国务院批转国家计委、国家建委、财政部《关于加强基本建设管理的几项意见》,其中规定:“所有基本建设都要纳入国家计划,各地区、各部门一律不准搞计划外工程,不许乱拉资金,乱挤物资,搞自筹项目。”[45]12月,国家建委设立了城市建设局,以统一指导和管理城市规划、城市建设工作。1973年6月,成立了城市建设研究所,开展城市规划、城市给排水和道路交通的科学研究。全国各省、市、自治区也开始恢复城市规划工作。一些城市的规划技术人员由“五七”干校归队,重新恢复工作。1973年9月,国家建委召开了部分省市城市规划座谈会,讨论了当时城市规划工作面临的形势和任务。1974年5月,被废弛的城市规划有了一个编制和审批的依据:《关于城市规划编制和审批意见》和《城市规划居住用地控制指标》。
第二,城市建设工作得以开展。国家建委城建局建立以后,积极开展工作。1973年开始,逐步解决了城市乘车难、城市供水紧张等问题,并对城市维修费作了规定。1974年,城市“三废”(废气、废水、废弃物)问题开始得到处理与解决。到1976年,我国城市建设取得了一些进步,据统计,1976年底全国设市城市由1970年的176个增加到188个,城镇人口由1970年的14424万人增加到16341万人。[46]但是,城市建设在“文化大革命”后期虽取得了一些进展,但由于政治因素的干扰,再加上投资过少、欠账太多,城市建设中还存在大量的问题。
总起来说,“文化大革命”时期是我国城市发展缓慢的时期。从城市人口方面来说,据学术界研究,1966—1976年,城市人口增加了3028万人,城市化率由1965年的14%降至1976年的12.2%。这一时期,有两次人口机械变动很大的阶段。一是“文化大革命”初期,上千万机关干部和知识分子及其家属被下放到农村劳动,同时用“知识青年上山下乡,接受贫下中农再教育”的方式,让大量青年到农村插队落户。二是在1971年后,由于机关干部、知识分子和部分老知青陆续由农村返回城市工作,一些农业人口也通过各种途径进城就业,城市人口又机械增加约有2000万,但总的来看,这一数目仍远远低于机械迁出的数量。据统计,1966—1976年的11年间,机关干部、知识分子、青年到农村的人数累计共约3000万人。[47]
从市镇建置方面来说,“文化大革命”时期是新中国成立后建制市增长最慢的时期。据统计,10年中,大城市的数量从29个增长到40个,但特大城市没有增加。新增大城市主要是省会城市和内地的工业基地。大城市人口占总的城市人口的比重从58.7%增至63%,但特大城市的人口比重从42.4%降至37.5%。[48]
从分布来看,西部发展太快,沿海东部发展滞迟,城市区域发展呈畸形态势。“三线”建设的展开要求沿海工业大量内迁,沿海许多大城市的经济发展因此而受到严重损害。西南、西北、豫西、鄂西、湘西和晋西等一系列新兴工业基地逐步形成,这从客观上起到了调整工业地区分布的作用,对以后进行西南、西北大规模的经济开发和城市建设具有重要的影响,但因不合理的规划而使其形成和建设畸形发展。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
