物联网时代顶层设计的内涵概述

（一）顶层设计的概念

随着物联网时代的来临，各行各业对信息化的发展都提出了新的要求，物联网时代的政府将是 “智慧的政府”，物联网时代的环保将是 “智慧的环保”，将物联网技术运用到各行各业的信息化建设中，都会打上智慧的烙印。不过，“智慧城市”“智慧政府”等智慧系列都离不开顶层设计思想在各个部门的实践运用。顶层设计这一概念源于系统工程学领域，本意为自顶向下的设计，即从高端开始的总体构想。将顶层设计思想用于现代智慧系列的构建，还应注意跳出系统，注重数据共享机制的建立，避免传统系统整体规划出现的盲目建设、重复建设、信息孤岛、投资黑洞等问题。在此，我们将顶层设计的概念界定为：假设A系统是B系统的子系统，那么所谓A系统的顶层设计就是除了对A系统内部总体规划和底层设计外，还应该站在B系统的角度对A系统的环境进行规划和设计，以保证A系统能够适应环境，并且使得A系统能够在环境的保障和保护下运转正常和有效，如图13－1所示。

图13－1 顶层设计的概念图示

（二）顶层设计需要解决的问题

顶层设计的内涵和外延共包含十二大统一问题，即观念统一、领导统一、规划统一、框架统一、标准统一、法规统一、体制机制统一、绩效统一、理论体系统一、方法论统一、新技术的把握和使用问题统一、底层设计统一，这十二大统一问题也是顶层设计过程中必须解决的问题。

1．观念统一

顶层设计必须强调决策者和顶层设计师的观念统一。首先，顶层设计涉及的人力、物力、财力都离不开决策者的权力支持，决策者是完成顶层设计的权力保障；其次，决策者对于需要进行顶层设计的系统的历史、现状、未来发展前景都有着全局的掌握和独到的见解，顶层设计师应尊重决策者关于顶层设计的想法，在顶层设计之前，设计者应与系统的一把手、决策层、管理层、操作层、使用者进行沟通，使相关人员对于顶层设计的观念统一起来。

2．领导统一

领导统一主要是解决 “顶层设计由谁来抓”的问题。顶层设计过程中要求统一的意志、统一的目标、统一的行为规范，这些都必须由领导统一来解决。领导统一包含两个层面的含义：一是一把手负责制，只有一把手统一领导和全力支持，顶层设计才能突破层层阻力，彻底瓦解传统管理体制的壁垒；二是组织体系的统一，顶层设计要理顺各部门的组织领导关系，解决职能交叉、机构重叠导致的责任推卸、命令无法下达等问题，真正贯彻统一领导、统一指挥的原则。

3．规划统一

顶层设计规划包含的内容有资源规划、技术规划和基础设施规划等，对各个系统将运用到的资源、技术和基础设施进行事先规划并统一起来，在对概念、目标、架构、方案、步骤、保障进行规划的同时，要考虑到后期的数据交互、业务交叉等问题，这样系统在运行过程中才能避免信息孤岛、数据堆积和无法跨部门合作等问题。

4．框架统一

物联网管理模式为顶层设计的框架体系设置奠定了基础，物联网时代的顶层设计将以 “四端联动、三位一体”的物联网管理模式为依托，感知端、传输端、云端、应用端共同搭建了顶层设计的基础框架，各个部门按照统一的框架体系进行顶层设计，才能避免数据孤岛的出现，有效实现跨部门、跨行业间的业务合作与信息共享。

5．标准统一

顶层设计的初衷即是打破部门间的信息交互壁垒，实现跨部门间的业务协同。统一各项标准是实现数据交互、业务协同的基础性工作。在顶层设计中，需要统一的标准主要包括岗位标准、业务流程标准、数据标准、数据交换标准、接口标准、安全标准、协议标准等。

6．法规统一

顶层设计带来的不仅是系统职能的整合、管理体制的理顺、信息壁垒的打破、新技术的运用这些顶层设计基础目标的实现，还需要法律法规的调整与创新的支撑。物联网技术在各行各业顶层设计中的运用，涉及的信息安全保护问题还缺乏专门的法律来规制，现有的一些法律法规如 《政府信息公开条例》应针对新技术的运用所带来的漏洞进行调整。顶层设计是一个系统工程，法律法规应随之同步突破和创新。

7．体制机制统一

自顶而下的顶层设计与自下而上的局部调整所带来的管理变革效应是截然不同的，顶层设计带来的整体性改革必须配以相关体制机制的同步创新。例如，针对物联网技术在信息化工作中的深入实践，负责信息化工作的人事制度应随之建立起来，GCIO（政府信息主管）制度即是其中一种；针对跨部门合作的需求，信息共享协同机制应随之建立起来；针对实践中新资源的运用，资源开发利用保护机制应随之建立起来。

8．绩效统一

绩效统一是顶层设计的重要目标之一。传统的组织结构中，系统的战略性目标多是一纸空谈，在实际工作中很难有所体现，原因在于不能将战略目标层层分解为个人的工作指标。顶层设计要求的绩效统一主要是将系统的战略目标转化成部门员工的行动指标，集绩效计划、绩效考核与反馈、结果运用为一体，使得个人的指标和系统的目标相统一，提升整个系统的凝聚力。

9．理论体系统一

顶层设计理念源自系统工程学领域，意为自顶向下的设计。顶层设计要跳出从局部环境、局部利益出发思考问题的传统路径，要从顶层、整体的高度去看待整个系统发展的问题。全局观念是整个顶层设计流程都必须坚持的理念。

10．方法论统一

系统论是顶层设计思想的方法论基础，顶层设计要求对大系统进行整体布局，使得系统内各种要素能够有效组合并高效运行，促进系统使命的完成。按照系统论的思想，顶层设计需要对系统的整体发展规划和总体框架进行详细设计，并建设起配套动力机制、建设机制和发展机制，使得整个系统相互协调、结构统一。

11．新技术的把握与使用问题统一

物联网时代顶层设计的每个环节都渗透着新技术的使用，各部门注重新技术使用的统一才符合整个系统顶层设计的要求。物联网时代顶层设计涉及的新技术主要包括可穿戴设备、感知端建设、Wi Fi全面覆盖、4G传输、云端设备购置与布局、应用端新设备的设计与开发、一线管理人员新设备的设计和构建、客户新设备的设计和客户端推送等。

12．底层设计统一

顶层设计虽是自顶向下的整体设计，但在设计之前必须考虑三大问题，即顶层设计的必要性问题、问题源与理论框架和体系问题、可行性问题。考虑顶层设计的必要性问题主要是为了统一观念；考虑问题源与理论框架和体系问题主要是为了普及认识，包括数据源、业务源、岗位源、组织源、体制源这五大源问题的普及；考虑可行性问题主要是提前预知可能遇到的困难与阻力。