法律规定与政府环境法律责任

2015年1月1日, 经过四次审议才得以通过的 《中华人民共和国环境保护法》 正式施行。 探析政府环境法律责任离不开新 《环境保护法》。 要从根本上解决我国的环境问题, 关键点和突破口在于强化政府责任、 在于规范和约束政府行为。 基于此, 《环境保护法》 在修订时加强了政府环境责任并建立起严格的责任追究机制。

1.法律规定

目前, 我国有关政府环境责任的法律依据主要体现在 《宪法》 和 《环境保护法》 中。 《宪法》 第26条规定: “国家保护和改善生活环境和生态环境, 防治污染和其他公害。” 旧 《环境保护法》 (1989年) 在第16条规定: “地方各级人民政府, 应当对本辖区内的环境质量负责, 采取措施改善环境质量。” 新 《环境保护法》 (2015年) 在第6条规定: “地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。” 可见, 无论是1989年的 《环境保护法》 还是2015年 《环境保护法》 均明确规定: “地方各级人民政府, 应当对本辖区内的环境质量负责。” 换言之, 对本辖区的环境质量负责, 是政府的法定义务与责任。

法律责任与法律义务紧密联系。 一方面, 法律义务是法律责任得以存在的前提, 没有法律义务则没有法律责任, 政府承担法律责任就是在于政府负有环境法律义务, 政府不履行或不完全履行环境法律义务导致对法律后果的负担, 法律责任是一种深层次的法律义务; 另一方面, 法律责任也是法律义务的必要保障。 政府不履行环境法律义务必须导致法律责任。 如果没有环境法律责任的要求, 政府的环境法律义务的履行将失去约束力。 法律责任与法律义务的区别在于: 其一,义务之当为, 责任不仅是当为, 更是必为。 其二, 义务相对的是权利, 责任相对的是权力。 其三, 义务可因权利人弃权而不必履行, 而作为责任人的相对人的国家有关职能机关却不能弃权, 否则构成失职, 等等。[1]

1989年 《环境保护法》 在第五章 “环境监督管理” 部分详细规定了各级政府在制定环境质量标准、 污染物排放标准、 协调跨区污染和破坏防治工作等方面的权力。 第四章 “防治环境污染和其他公害” 针对企事业单位在环境保护方面应尽义务作了详尽的规定。 但作为最重要的 “法律责任” 一章, 除了在第40条概括地设定了执行公务人员渎职行为的行政行为和刑事处罚责任外, 该章基本上围绕企事业单位违反 《环境保护法》 规定的义务所应承担的行政责任、 民事责任和刑事责任展开。 可见, 在旧 《环境保护法》 中并没有设置政府在环境保护方面的积极和消极责任, 这使得该法第16条所规定的政府环境责任成为 “空头支票”, 同时也没有对政府环境权力形成有效的限制。

2015年新修订后的 《环境保护法》 强化了政府环境保护责任, 让地方政府来平衡经济发展和环境保护的关系。 旧法关于政府环境责任仅有一条原则性规定, 新法将其扩展为监督管理一章, 强化监督管理措施, 进一步强化地方各级人民政府对环境质量的责任。 为实现 “地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”, 在28条中进一步规定: “未达到国家环境质量标准的重点区域、 流域的有关地方人民政府, 应当制定限制达标规划, 并采取措施按期达标。” 在政府对排污单位的监督方面, 针对当前环境设施不依法正常运行、 监测记录不准确等比较突出的问题, 新法增加了现场检查的具体内容。 新法在上级政府机关对下级政府机关的监督方面, 加强了地方政府对环境质量的监管责任。 同时, 增加了环境保护目标责任制和考核评价制度, 并规定了上级政府及主管部门对下级部门或工作人员工作监督的责任。 新修改的环境保护法调整篇章结构, 突出强调政府责任、 监督和法律责任。

就环境保护而言, 仅有完备的法律制度还不够, 还需要法治实践的检验, 实现从环境法律规范的形式应然性向环境法律规范的社会实然性过渡, 也就是不仅追求体系上的完整度与逻辑上的严密度, 还要实现法律规范的社会实践功能。

2.新 《环境保护法》 对政府环境法律责任的影响

第一, 《环境保护法》 确立的 “环保优先” 指向标, 明确政府发展方向。 经济发展与环境保护的关系和位置, 是我国环境保护法修订中的核心问题。 我国新《环境保护法》 的突破之一, 就是从基本法律原则的高度, 对正确处理两者关系的做出更加科学的规定。 我们知道, 离开经济发展讲环境保护, 无异于缘木求鱼。 我国目前仍处于社会主义初级阶段, 发展经济仍是第一要务, 只有发展经济, 才能提供强大的物质基础, 才能实现国家繁荣富强、 人民幸福安康。 因此,解决环境问题, 不能离开经济发展。 但是, 离开环境保护谈经济发展, 则无异于竭泽而渔。 环境问题之所以产生, 很大程度上源于经济活动索取资源的速度过快, 超过了资源本身及其替代品的再生速度; 向环境排放废物的数量太大, 超过了环境的自净能力。

《环境保护法》 第4条规定: “保护环境是国家的基本国策。 国家采取有利于节约和循环利用资源、 保护和改善环境、 促进人与自然和谐的经济、 技术政策和措施, 使经济社会发展与环境保护相协调。” 这里强调的是 “经济社会发展”要与 “环境保护” 相协调, 一改旧 《环境保护法》 中 “环境保护” 要与 “经济社会发展” 相协调。 这从法律角度阐释了 “绿水金山” 与 “金山银山” 的次序问题。

第二, 《环境保护法》 显示监督模式转型, 给予政府以 “督政” 压力。 理顺体制需要结合环境监督模式的转变展开进行。 随着由 “督企” 到 “督政” 监督模式的转变, 对于 “督政” 有了更高的要求。 当一地出现环境质量恶劣时, 问责的对象不仅仅局限于负有直接责任的企业本身, 还有负有监管责任的政府。 政府因履责不力需要为环境的恶化承担责任。 随着民众对环境问题的关注, 法治意识的增强, 这种趋势将会越发明显, 甚至会以司法救济的方式来让政府负责。

早在2014年2月, 新 《环境保护法》 尚未施行时, 石家庄市民李贵欣状告石家庄市环境保护局应承担起治理雾霾的责任。 该事件成为全国首例公民因空气污染向政府部门提起损害赔偿请求的环境诉讼案, 李贵欣也因此成为因雾霾状告政府部门的全国第一人。 石家庄市环境保护局对此做出回应称, 该市与去年同期相比空气质量明显改善, 力争今年内空气质量有大的改善。 李贵欣起诉石家庄市环保局的理由是当地雾霾超标、 空气污染多日爆表这个客观事实存在, 且已侵犯到公民的生命权, 健康权, 令公民无法自由呼吸。 此外依据相关 《环境保护法》《大气污染防治法》 以及 《行政诉讼法》 等诸多法律、 法规, 将地方政府作为被告提起诉讼。 我国旧 《环境保护法》 第41条规定, “造成环境污染危害的, 有责任排除危害, 并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。” 第16条明确规定: “地方各级人民政府, 应当对本辖区的环境质量负责, 采取措施改善环境质量。” 此外, 市民从石家庄市环保局官网公布的数字中, 搜集分析了大量雾霾天气资料。 据统计,2013年石家庄的平均污染指数为247, 属于重度污染的数值范围。 而根据相关发布对比, 2013年石家庄市达标天数为45天, 达标率为12郾3%; 石家庄PM2郾5, 远远超出了国家标准, 年均值超标3郾4倍。10年来石家庄空气污染持续严重恶化, 作为地方政府部门, 环保局难辞其咎。 以上案例是公民依据旧 《环境保护法》 起诉政府组成部门的行政案件。 进入2016年, 类似的案例再度出现, 督促政府履行环保职责。2016年11月河北市民孙洪彬诉河南省政府案, 进入司法程序。

孙洪彬诉河南省政府案

2016年11月20日河北市民孙洪彬去郑州出差, 在该市地标建筑——二七塔附近感觉 “特别呛” 且 “雾蒙蒙的。” 随后他在环保部城市空气质量实时发布平台上查询发现, 当天郑州市的AQI (空气质量指数) 为253, 属于重度污染。 晚上回到宾馆后, 孙洪彬便萌生了监督政府的念头, 当晚便拟出行政起诉状。 孙洪彬认为, 依据 《环境保护法》 及 《大气污染防治法》 规定, 郑州市政府应对本行政区域的环境质量负责。 在起诉状中, 孙洪彬写道: “请求依法判令被告赔偿原告在11月20日郑州雾霾期间的口罩购买费用, 并判令被告承担本案诉讼费。”

河南省新乡市中级人民法院向郑州市人民政府发出的应诉通知书。

据媒体此前报道, 中央环保督察组曾于2016年7月进驻河南省, 督察转办的案件中, 涉及大气污染问题较多。 其中, 作为全国污染最重的省会城市之一,郑州市未完成2015年的环保责任目标考核, 而经济社会发展目标考核优秀。8月初, 郑州市曾有41名党员干部因大气污染防治工作不力, 被追究相应责任。 孙洪彬认为, 除了中央环保督察组对地方政府的环境治理水平进行监督之外, 普通民众也应该站出来对政府治理雾霾进行监督, 而自己 “也应该做点儿事”。 据媒体报道, 河南省新乡市中级人民法院已受理此案, 并于11月25日组成了合议庭, 并向被告郑州市政府寄出了应诉通知书等材料。

2016年12月河南省新乡市中级人民法院驳回原告起诉并制作裁定书。 裁定书显示, 新乡市中级人民法院认为, 依据 《中华人民共和国国家赔偿法》 第9条第2款规定, 赔偿请求人要求赔偿, 应当先向赔偿义务机关提出。 此外, 依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第4条2款, 赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼, 须以赔偿义务机关先行处理为前提。

第三, 《环境保护法》 中执法手段强硬, 给予环保部门以利器。 政府的环境法律责任, 责任主体包括政府以及环保相关的政府职能部门。 《环境保护法》 的修订过程中就是一个各方利益的博弈过程。 能否严格施行 《环境保护法》 是对政府及其部门的严峻检验, 是考验环保部门对依法治国重大决策的履职能力, 考验环保部门环境管理战略转型的主动性, 并环保队伍的素质和能力提出最直接的考验, 实现从 “最严之法” 到 “最严执法”, 社会公众充满期待。 当法律向某些强势部门授权时, 舆论与公众往往持谨慎态度, 对执法机关有可能滥用职权充满担忧。 而对于新 《环境保护法》 授予环保部门诸多强硬权力, 社会舆论与公众对环保部门能否严格施行表示担忧, 怀疑法律的先行是否超越了现实本身。

执法手段强硬体现在以下五个方面。 首先, 对环境违法行为零容忍。 发现必查, 查处必严, 一天都不许违法排污。 取消了限期整改等规定, 对于违法排污的不留变通的空间。 其次, 处罚立足于督促改正。 从最基础的罚款、 责令改正, 到按日连续处罚, 查封、 扣押、 限产, 停产, 直到拘留, 目标指向均为 “督促违法排污者改正”。 第三, 增强环境执法的威慑力和权威性。 对于每一次拒不改正,都有进一步处罚的措施, 由温和到强硬。 罚款和责令改正之后, 拒不改正的, 可以按日连续处罚。 按日连续处罚直接针对的不是违法排污, 而是拒不改正。 对于现场排污影响严重, 危害随时可能扩大, 或者违法证据可能灭失, 需要紧急制止的, 可以查封、 扣押。 对于长期超标、 超总量排污的, 可以限制生产; 没有效果, 停产整治; 仍无效果, 责令停业、 关闭。 第四, 强化企业主体责任。 特别是限制生产、 停产整治, 处罚决定的解除与否不再依赖于环保部门核查验收, 而取决于排污者的态度和行动。 排污者提交整改报告并向社会公开之日, 就是处罚解除之日。 逐步转向企业自律。 最后, 注重信息公开。 为了接受公众和监管对象监督, 环保部门的监管执法信息, 特别是处罚决定、 重点排污单位名单等, 都要向社会公开。 环保部门强制重点排污单位公开信息, 鼓励其他单位自觉公开信息。[2]

同时, 增加了环保查封、 扣押权。 新 《环境保护法》 第25条规定: “企业事业单位和其他生产经营者违反法律规定排放污染物, 造成或可能造成严重污染的, 县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门, 可以查封、 扣押造成污染物排放的设施、 设备。” 对违法排污设备, 环保部门可以查封、 可以扣押。 可以对污染企业采取行政代履行与综合调控。 代履行,是指污染企业不履行义务, 如明令企业治理污染而企业不予治理, 该义务可以由第三人代为履行, 即找人为污染企业治污, 费用由污染企业承担。 可以对环境违法的企业, 采取综合性调控手段, 比如对待超标排污企业, 在土地审批、 企业出口配额、 企业上市、 企业融资等各个方面进行限制, 以敦促企业开展绿色生产和清洁生产。

第四, 《环境保护法》 规定了人身自由罚, 实现环保部门与公安部门的衔接。 “公安执法靠手铐, 税务执法靠发票, 工商执法靠执照, 环保执法靠口号”,这些流传于市井的语言在一定程度上反映了当前环保执法面临的窘境。 甚至有人把污染环境罪 (原来的 “重大环境污染事故罪”) 视为 “稻草人”。 法律规定的罚款数额对于企业来说无足轻重, 起不到实际震慑作用。 在罚款与定罪之间, 缺乏一个比较容易操作又能起到震慑作用的惩罚措施。2013年6月出台的 “两高”司法解释, 降低了环境违法行为入罪的门槛, 大大增强了以刑事手段打击环境违法行为的可操作性。 与过去年均二三十件案件量相比,2013年 “两高” 司法解释自施行以来, 污染环境刑事案件数量增长显著, 为强化环境司法保护, 发挥了重要的作用。 但是, 随着环境污染犯罪的新情况、 新问题的出现, 如危险废物犯罪呈出产业化的迹象, 大气污染犯罪打击困难, 篡改、 伪造自动监测数据和破坏环境质量监测系统的刑事规制存在争议, 为解决新问题,2016年12月自1997年刑法施行以来最高司法机关就环境污染犯罪第三次出台司法解释, 进一步提升了依法惩治环境污染犯罪的成效。

2015年新 《环境保护法》 的施行, “按日连续处罚” 手段的运用, 也对企业拒不改正违法行为形成一定威慑力。2015年 《环境保护法》 第63条规定: “企业事业单位和其他生产经营者有下列行为之一, 尚不构成犯罪的, 除依照有关法律、 法规规定予以处罚外, 由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关, 对直接负责的主管人员的其他直接责任人员, 处十日以上十五日以下拘留; 情节较轻的, 处五日以上十日以下拘留。” 在罚款与定罪之间 “行政拘留” 这一行政处罚手段起到衔接的作用。

2015年公安部、 工业和信息化部、 环境保护部、 农业部、 国家质量监督检验检疫总局五部门联合制定印发了 《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》, 指导环境案件正确适用行政拘留, 期冀行政拘留能成为 “罚款”与 “定罪” 之间的一个有效手段。

行政拘留的标志意义在于, 其通过限制人身自由的方法来达到惩罚环境违法的目的, 比任何经济处罚都要严厉。

[1] 张梓太: 《环境法律责任研究》, 商务印书馆2004年版, 第16页。

[2] “最严之法怎么成为最严执法?” 《中国环境报》,2015年1月23日第7版。