政府和社会组织的协调

1.政府对社会组织的影响

回顾历史的发展, 远古的时代不需要国家或政府。 随着人类的发展, 基于抵抗外族入侵和对抗天灾共同生存的需要, 才产生了国家。 因为这两种需要, 仅靠个体的力量无法完成, 如分散的个人, 在军事上很容易被外族人打败; 在生存上, 面对干旱, 人们还可以转移与逃跑; 但面对洪水, 人则束手无策, 因为人跑不过洪水。 因为防洪的水利工程非个人力量所能完成, 在这些需求的推动下, 才形成了有组织的状态, 有组织的状态后来便以国家的形式固定下来。 比如中国古代的 “大禹治水”, 就是老百姓推选出一位名叫 “禹” 的能人, 由他组织和领导大家一起治理水灾。 这就有了为国家主事的首领的概念。 早期的首领, 实际上是被大家拥戴的人; 早期的国家政权, 实际上是人民赋予首领解决分散的个人所解决不了的问题的权力。 现代国家与政府职能当然比古代要复杂得多, 即要做公民需要而公民个体又无法完成不了的事。 这可以归纳为以下几个方面: 尊重和保障人权; 加强国防建设; 外交; 防灾救灾; 提供公共产品与服务; 维护社会秩序与社会公正; 通过国家财政收支进行社会财富的再分配。

党的十八届三中全会以来, 简政放权是政府职能的发展趋势。 《中共中央关于全面深化改革重问题的决定》 明确提出: “加强中央政府宏观调控职责和能力, 加强地方政府公共服务、 市场监管、 社会管理、 环境保护等职责。” 在生态文明建设及美丽中国的宏观战略下, 环境保护始终是政府的重要的职责之一。

新形势下, 环保社会组织面临着巨大的发展机遇, 环保社会组织在发展过程中势必与政府发生千丝万缕的联系。 政府对环境社会组织的态度基于以下四个因素, 第一, 低政治性的生态议题; 第二, 温和性的行动方式; 第三, 规范化的自我管理; 第四, 活动范围区域较大。[1]所谓低政治性的生态议题是指那些已经得到民众支持和政府认可的具体性生态破坏和环境污染问题, 比如大气污染、 水污染、 交通噪声等。 温和性的行动方式是指那些以信息服务和对策建议活动为主要的活动方式, 比如实地调研、 信息交流、 人员培训; 自我管理的规范化是指组织内部在规章制度、 财产制度、 领导层、 决策机制和基层会员等方面的完备性。 较大区域的活动范围是指组织能够在较大空间内产生影响。 符合这几个条件, 会获得政府支持, 否则可能会被中立或抑制。

根据上述的四个要素的活跃程度, 可以把政府与环保社会组织间的关系归纳为三种模式, 即政府支持型、 政府中立型、 政府抑制型。 政府与环保社会组织之间的关系是支持、 中立或抑制不是一成不变的, 会随着环保社会组织基于以上四个要素的发展而改变。

政府对环保社会组织的影响。 政府可以通过以下四个途径对环保社会组织施加影响。 即第一, 行政管理; 第二, 资源配置; 第三, 污染监控; 第四, 媒体宣传。[2]行政管理是指政府通过行政主管部门即民政部门和业务主管部门对环境非政府组织实施的行政性管理。 资源配置是指政府相关部门直接或通过业务主管部门间接实行的对环境非政府组织的选择性支持。 法律控制主是指授予符合法定程序的环境非政府组织以合法地位, 允许其依法开展社会活动和非营利性经营活动, 并禁止或撤销那些不符合法定程序的环境非政府组织拥有这样的地位和权利。 我国无论是哪种类型的社会组织, 社会团体、 民办非企业单位或者基金会都需要经过规定的程序在民政部门登记注册, 取得合法地位、 开展活动。 媒体宣传主要是指政府通过其控制或影响的主流媒体对环境非政府组织进行的选择性宣传。

但是, 应该意识到, 政府对环保社会组织的积极介入是一柄双刃剑, 在政府为这部分环境非政府组织提供相对充足的物质、 人力和信息资源的同时, 也会削弱它们的相对独立性与内在活力。

2. 社会组织对政府的影响

环保社会组织的成立, 是基于共同的志向而成立的, 尤其是区域性突出、 专业性强的环保组织。 有的为了保护水流域、 有的了为保护野生动物、 有的为了保护森林、 有的为了倡导环保生活方式、 有的为污染受害者提供救助, 这些环保组织随着时间的发展, 形成自己的力量, 对于政府的决策产生影响。 多年来关于怒江开发与否的争议体现了环保组织对政府的影响力。 怒江是世界上重要的国际河流之一。 不同于中国其他因水电被拦腰截断的江河, 怒江至今还在自由奔腾, 这就是环保组织对于政府决策影响的具体体现。

早在2003年, 当时国家环保总局曾在北京和昆明分别召开了怒江流域水电开发活动生态环境问题专家座谈会, 征求各方意见。 绿家园环保组织对怒江水电发出抗议。 中国环保NGO作为核心力量和组织者, 运用了一系列策略依法倡导、影响决策。 他们通过调查研究揭示水电的社会、 环境和地质地震问题, 提供真实的信息供领导人决策; 联合民主党派、 知名人士、 环保官员、 专家学者、 国际NGO共同呼吁怒江保护; 发动专家学者, 从生态、 地质地震角度论证; 利用现有政策和法律、 国际公约等合法手段与水电方博弈; 协助水电移民为自己的权益发声; 形成民间话语对抗水电话语, 有效运用媒体引导怒江保护社会舆论, 大声发出公民社会的声音, 发动公众来关注和影响怒江的决策过程。 利用现有政策和法律、 国际公约等依法倡导保护怒江。 NGO在政策法律框架内, 依法倡导保护怒江, 为时15年, 许多公众参与环境保护的法规也获得出台或改善, 如信息公开、 环评制度、 移民政策、 公益诉讼等政策。 显示了环保社会组织对政府的影响力。

[1] 郇庆治: “环境非政府组织与政府的关系: 以自然之友为例”, 《江海学刊》,2008年第2期, 第131页。

[2] 郇庆治: “环境非政府组织与政府的关系: 以自然之友为例”, 《江海学刊》,2008年第2期, 第132页。