我国林业的发展

进入21世纪以后，我国国民经济和社会的可持续发展面临着严峻的环境压力，林业所承担的责任更重。我国中国特色的社会主义市场经济形成了多元化格局，林业作为社会的生态要素、环境要素、经济要素，逐渐发生着结构性的分化，林业面临着深化改革、调整产业结构、调整经营方向的机遇和挑战。

一、我国林业经济的基本现状

我国森林资源总量不足，生态环境形势严峻，沙尘暴的频繁出现，洪涝和干旱灾害频繁发生，水资源缺乏，不仅造成人民生命财产的损失，而且制约了国民经济和社会的可持续发展。

近几年，国家调整了社会林业政策，每年投资近千亿元用于改善生态环境，扶持林业生态建设。在全社会关注林业建设的时刻，林业因资源总量不足，生态环境压力过大，可提供的林产品数量少、质量低、成本高，给林业经济带来了新的矛盾和困难。

我国林业经济结构不合理，第一产业质量低劣，第二产业非常薄弱，第三产业很不发达。林业产业素质低下、科技进步水平低的状况十分突出。林业总产值占GDP的比重极低，资料表明，我国人工造林的良种使用率仅为20%（美国已基本上达到100%），良种种类少、树种单一；人造板加工业产品不尽合理，品种少、档次低；高档纸基本依赖进口，年耗外汇39亿美元；全国林业科技进步贡献率只有27.2%，远低于农业的40%，更低于发达国家60%的水平。目前，中国林业（林产品）还不具备参与国际市场竞争的条件。面对林业发展中的这些问题，仅靠过去拼资源、拼劳动力的外延式增长方式已难以为继。林业属于国土生态保障的基础行业，从林业自身经济结构依赖于消耗森林资源，由于资源分布的不均衡，林业生产性规模小，应用的高新技术的动力和能力不足，劳动生产率低，导致了生产方式落后，不可能形成规模性的经济产业参与世界竞争。当前林业经济体制及运行机制仍没有摆脱计划经济的影响，政府管理经济的方式仍然存在计划经济的痕迹。如地方政府对林业经济的干预依然存在，政企职责没有明确分清，未能按社会和市场需求配置资源；地区封锁、部门垄断、行业垄断和行政壁垒依然存在，市场的开放度低；各类行政审批过于烦琐复杂、审批范围过广、时限过长，审批的透明度和预见性差，随意性和自由裁量权过大，部门保护和地方保护现象时有发生，同时市场监管不够，未能建立统一的行业标准和行业监管体系；行业竞争无序，严重妨碍了企业在当地的集聚和发展；政府政策和执行缺乏透明度；政府管理规范化、法制化偏低；外贸管理体制未能形成统一的内外贸易市场环境，外贸管理体制不适应国际经贸游戏规则；法律法规体系不适应市场经济法律框架，未能形成健全的法制体系。

林业是培育和保护森林，利用林木的自然特性以发挥其防护作用的经营部门，它创造的经济价值依赖于自然生态资源；它所创造出来的生态和社会价值，依赖于完整的陆地自然生态系统。林业将永远承担着为社会经济发展创造生态无形资产和生态无形财富的责任，这是区别于任何行业的本质标志。随着社会主义市场经济的不断发展，林业部门还想维持现状已经不可能，不尽快寻求符合我国国情的发展道路，将成为社会的落伍行业。

二、我国林业经济产业结构的弊端

我国林业由森工企业和地方林业组成，虽然在时间上、规模上、机械化程度上存在着差异，但经济产业结构的共同特点都是以单一木材生产为主。

（一）传统经济产业结构特征

1.计划经济手段配置资源。我国经济还处于不发达阶段，经济建设需要大量木材，林业自身生存与发展需要大量资金，所以，林业生产主要依靠计划经济手段配置社会资源和森林资源，来获取经济利益。

2.产业结构比例失调。全国重点林区的产业结构一般都包括营林生产、木材生产、林产工业、多种经营这四大产业，从产值上看,木材生产占60%左右，林产工业、多种经营只占产值的30%，而营林生产只占10%左右。这种比例已经明显暴露出林业自身发展的惰性，对摆脱林业“两危”十分不利。

3.产业结构技术含量低。木材生产目前仍属于劳动密集型产业，除个别生产工序装备少量机械外，其他生产工序都是以大量的手工劳动为主。由于生产过程中不需要较高的科技手段，也造成了从事林业生产的劳动者文化素质低。总体来看，林业产业结构的科技含量大大低于其他行业的平均水平。

（二）传统产业结构的弊端

1.依赖于木材生产而加剧森林资源危机。木材生产是传统产业结构的主体，也是林业企业最主要的经济来源，从而造成林业生存与发展过度依赖木材生产，依赖森林资源，使得资源危机不断加剧。从全国林业的状况看，不考虑天然林保护的因素，各地能维持正常采伐的森工局和地方林场也很难找到，森林资源接近枯竭，无林可采，资源危机严重，已经到了“断粮停炊”的程度。

2.初级产品多，经济效益差。木材生产目前还是以原木为主，仍处于出卖原材料阶段，缺乏精深加工，产品档次低，技术含量少，因而产品利润微薄，企业想增加收入，总是想方设法突破采伐限额，多采伐木材，所以说林业企业是典型的数量型企业。林业企业无名牌产品，无拳头产品，无高附加值产品，很难参与市场竞争，更谈不上进入国际市场参与全球经济竞争。

3.资源利用率低，浪费严重。以初级产品为主的木材生产，缺乏精深加工,必然导致森林资源利用率低。据了解，全国全树利用率目前不超60%，林区的采伐剩余物，营林生产中的次、小材大部分没被利用。另一方面，企业多种经营生产能力低,消耗大量资源，导致林区资源综合利用率低，有一些资源尚未开发，也造成很大浪费。

4.科技转化阻力大，高投入低产出。产业结构的主体要素就是劳动者，林业企业职工文化程度低，业务素质差，使得先进的科学技术很难转化与推广。加之，林业企业初级产品比重大,产业结构又成超稳定状态,所以对科学技术的可容度小，而多数林业企业决策者又喜于“砍大木头”——从主观和客观两方面决定了企业对先进科学技术的急需性。林区大量使用费用较低的民工进行生产，或委托农民生产，使得生产机械化程度不断下滑，林业的科研成果往往脱离生产，造成大量沉积，耗费大量资金。科技推广与生产脱节，非新成果、非新产品、非新技术列为科技推广项目较为普遍，造成了生产部门对此的不信任。先进科学技术难以转化与推广，企业技术装备水平下滑，致使企业要扩大再生产，只能利用资金、资源与劳动力的高投入换取产出。而这种投入获得的产出又大多数是低产出，这也是林业企业效益低下的重要原因。

5.职工队伍素质难以提高。产业结构技术水平低，以木材生产为主的生产作业，使林区职工的劳动大多数以体力劳动为主。劳动者素质的提高主要源于劳动实践，而以简单的体力劳动为主的劳动实践，很少接触到先进的科学技术与设备，因而他们的技术水平和劳动素质很难得到提高。职工素质的难以提高，反过来又影响着先进技术推广及其转化为生产力的能力，这就形成了恶性循环。传统产业结构的弊端，是阻碍林业发展的归结，它所积累的问题，造成了林业企业沉重的负担。

（三）传统产业结构形成的包袱

传统产业结构在计划经济体制下，使林业形成了“自我封闭、自我满足、自我保护”的惰性，不讲效益，不讲科学。

1.劳动力过剩。在森林资源状况较好的阶段，林业给社会造成富有的“林大头”印象，社会上劳动力大量流入林业企业，而地方政府又把林业当成安置社会就业人员的单位。职工急剧增加，加之林业子女就业，造成了人满为患。

2.企业包袱沉重。在森林资源危机的状况下，林业企业亏损户不断增加。而亏损企业的困难集中表现在高债务负担，高冗员负担，高社会负担。一些企业的利润难以支付银行贷款利息，造成企业为银行打工的局面。一些老企业离退休职工一般都在20%～30%的比例，个别超过50%，支付离退休费和养老金已成为企业沉重负担。社会上各种捐资、摊派，更使企业叫苦不迭。

3.企业人才严重匮乏。林业企业劳动力过剩，而生产技术人才、管理人才却严重短缺。除大中型企业技术力量较好外，其他企业缺乏中高级科技人员，特别是缺少企业管理人才。现有的科技人员，观念更新和技术更新迟缓，很难适应林业建设的发展，更加剧了科技力量的不足。

4.政企不分缺少活力。林业行政主管部门和林业企业职能交叉，一些部门和领导习惯沿用计划经济体制的管理措施，对企业实行行政管理。政府干预过多，使企业缺乏自主性，很难形成活力，搞活企业经济。而企业又依赖于行政权力进行行业保护，造成了一些企业养成“等、靠、要”的思想，束缚了林业发展的手脚。

三、调整林业经济产业结构的基本构想

我国林业经济和产业的调整，在总体设计上要打破原有营林生产、木材生产、林产工业、多种经营的框架，按照市场经济理论和规模效益的要求，实施森林分类经营，调整林区经济发展战略，平稳推进林业经济向市场经济的过渡。林业在可持续发展战略上，应划分成林业生态体系产业和林业经济体系产业。

林业生态体系产业，主要是建立以森林植被为主体的国土生态安全体系，建设山川秀美的生态文明社会。林业经济体系产业，要根据森工企业和地方林业的特点不同，按照基础产业、主导产业、替代产业、新兴产业的结构，配置社会资源和森林资源；按林业资源功能确定资源配置比例，确定经营方向，发展规模、效益经济，变单纯速度拉动型为速度、效益双重驱动型，走增量与存量调整相结合的发展道路。

（一）生态体系产业

根据国家和社会对林业的需求，按照森林分类经营区划，构建多元化、多方位、多层次生态型生产经营模式；依据森林的功能和作用，遵循生物的自我调节和再生规律，通过灵活的经营模式，实现森林资源量的积累。

1.建立以天然林为主体的保护经营区。天然林是陆地森林生态系统循环的主干流，对于气候、水分、土壤的自然调控功能较强，有利于调节气候、涵养水源、抗御灾害、改善环境效果。根据国土保护要求，按生态环境特点，生物物种分布，通过不同的规划单元，分类区划，实行保护性经营，加快种内物种多样性及生态系统的变异速度，提高区域内生物物种的数量和质量，满足人类社会和经济的发展。在天然林保护区内，按不同类型划分成各类自然保护区。我国各类保护区的建设，要按生态系统保护区、物种保护区、遗传多样性保护区等三类自然保护区结构比例相宜的原则，使各种各类的保护区健康有序地发展。

2.建立以江河湖泊防护林为主干的生态经营防护区。21世纪，中国大部分地区进入水资源危机阶段。水是地球生物圈的命脉，而水的命脉又维系于森林。森林是“绿色水库”“空中水库”，能有效地防止水土流失、增加降水、涵养水源、保护水质、减少泥沙含量、防治河流盐碱化和湖泊富养化。治水之本在于治林，因此，遵照治源治流相结合、相协调的原则，实行保护生态为主，加强江河湖泊水源涵养林、水土保持林建设和保护的经营模式，形成以大江、大河为框架，湖泊、水库为联点的生态防护网。

3.建立以湿地保护和流域治理的经营区。森林是陆地的肺，而湿地就是陆地的肾。湿地中生物物种多样性极为丰富，涵养水源、调节气候功能最强，它是孕育森林和其他生物的摇篮。保护湿地就等于保护了森林，保护了生物物种的多样性。湿地一般与江河流域相连，林、水、土之间相互依存，相互制约，构成一个整体、保持着生态系统的平衡。流域作为一个相对完整的生态和地理单元，其上、中、下游是息息相关的。如果森林遭受破坏，土地和河流也跟着受害，乃至使生态系统解体。建立以湿地保护为主的经营模式，从流域整体出发，从流域各级生态组织完善功能整合入手，进行综合治理，才能实现流域资源高效利用，生态关系和谐、经济发展永续。

（二）林业经济体系产业

1.基础产业。在满足国土保安需要，将森林资源按照地域特点，规划适度规模用于商品经济开发的基地，面向市场需求，发展规模性的生产经营项目，利用高新技术手段，实行定向培育，集约经营，增加林产品科技含量和高附加值，追求最大的经济利益。

建立大径级工业原料用材林基地经营模式。依据森林起源和林分构成，对适宜培育市场需要的大径级用材，划定一般用材林经营区域，针对林分龄组的不同，采取相应的培育措施，提高林地单位面积产量，创造最佳经济效益。

建立专业工业原材料经营模式。依据林地立地条件较好、土壤肥沃，交通便利，对林分进行改造更新，建立纸浆、刨花板、纤维板等工业原材料林生产经营基地，以及市场需求的各种木制品生产基地。这种模式随着专业化、定向培育和市场需求而调节规模。通过采取集约经营，缩短经营周期，按照工艺成熟和经济成熟的原则，适时采伐利用，创造最大经济价值。

建立高效经济林经营模式。选择经济价值大、科技含量高，具有一定开发潜力的乔木和灌木及藤本植物，利用生物技术和无性系繁殖技术，在商品经营区内建立高效经济林生产基地。以开发林木、木本粮油、果材兼用和速生丰产林等市场需求的林产品，追求最大经济效益。

建立名特优经济动植物经营模式。根据森林资源所需的不同生态环境、土壤条件，开发林下灌木、草类及其他资源，建立野生动植物、菌类等名特优林副产品经营区，满足市场和人民生产、生活的需求。

基础产业应以建立森林生态经济林业生产方式为主，在保护、培育林木资源的基础上，培育林中的其他生物产品资源，增加生物品种和数量，利用生物再生特点和条件，不断获取有限量的生物产品和经济效益。

2.主导产业。天然林停伐后，人工林也将严格限量采伐，木材产量应逐年下调。以单一木材生产的产业将逐渐转移，并由优化配置的多产业代替。森林经营生产的木材，以及产生的“剩物”，将成为林产工业精细加工的主要原料。过去遗弃在山场的梢头枝丫、小杆小棒，是林产品加工工业原料的主要来源。而为林产工业匹配定向培育的专业原料林，将成为新的原料来源主渠道。随着森林资源保护和培育，主导产业通过科技投入，生物资源积累到可良性循环、永续利用时，将成为林业经济的支柱产业。

3.替代产业。森工企业和地方林业经济基本支撑点，或经济新增长点，应该放在替代产业上。走出林业发展林业，就是要摆脱林业经济对森林资源的依赖。在林区开发矿产开掘业、建筑业、安装业、邮电通讯业、交通运输业、商业、饮食业、物资供销和仓储业；农牧副渔业、农村小水电的开发；综合技术服务业、咨询服务业、居民服务业、公用事业及房地产开发业；教育、文化、广播电视、科学研究、卫生、体育和社会福利事业。无论在可投入的资产存量潜力，还是可开发的资源潜力、经营管理潜力、人才资源潜力和科学技术进步潜力都很大。林业企业只要把握住机遇和时机，就能够真正走向市场，形成对基础产业、主导产业的效益替补能力，使林业企业依赖木材生产的概念彻底消失。

4.新兴产业。森林旅游业、劳务输出等是近些年来林区出现的新兴产业。依附于森林资源建立的自然保护区，森林旅游业已粗具规模。但景区、景线、景点缺少网络配套，缺少服务设施配套，应增加必要的资金投入，进行布局调整。应把劳务输出产业办成支柱性产业。此外，还应瞄准国内外科学技术发展的前沿，开发生物工程、电子技术、信息技术和新材料、新能源等高新技术产业。按照产业梯度配置社会资源，实行最佳组合的产业群体优势，才能使林业企业真正走向市场。

四、林业经济产业结构的模式

林业经济产业结构的调整，目的是通过构建崭新的经营模式，实现林业的可持续发展。从我国森林资源分布状况、林地利用率、林分质量分析，建立生态经济林业模式，是今后林业发展的基本趋势。除国家重点林区外，大部分山区要靠建立生态经济林业模式，遵照自然规律和经济规律，实现林业可持续发展。

建立生态经济林业模式，必须坚持统筹规划，突出重点，量力而行，分步实施，优先抓住有影响的重点区域，力争短时期有所突破；坚持按客观规律办事，从实际出发，因地制宜，讲求实效，采取生物、工程、农艺等相结合的措施，科学配置社会资源，发挥综合效益；坚持依法保护和治理生态环境，依靠科技进步加快建设进程，建立法律法规保障体系和科技支撑体系，使生态环境的保护和建设法制化，生产经营管理科学化；坚持以预防为主，治理与保护、建设与管理并重，除害与兴利并举，实行“边建设、边保护”，使之发挥长期效益，坚持把生态环境建设与产业开发、农民脱贫致富、区域经济发展相结合；坚持依靠广大群众，广泛动员社会力量共同参与，建立多元化的投入机制。

（一）建立保护地生物物种多层分级轮换利用模式。按照人们对某些生物产品的可利用的目的，森林和生物资源实行小区域保护，人为调控其种类、数量、质量、利用的时间。例如：山区的野生菜类、菌类的采集；中草药的采集；山区野生经济动物的利用等，可以利用生物种类不同繁衍特点和生长规律，分期分批保护，分期分批开发利用。

（二）建立山区综合保护开发经营模式。保护和利用山区林业用地资源和植物资源，进行林、灌、草、菌类的立体开发，复合式经营，提高林地利用率和生产力水平，创造较好的经济效益。

（三）建立生物引种、驯化、扩张生产经营模式。对于珍稀或名特优动植物，进行人工引种、驯化、扩繁，建立多种形式的繁殖生产基地，开发珍稀或名特优动植物医药、保健、食品、饮料等产品，形成一定生产经营规模、满足社会需求。

（四）建立粮、林、果、鱼循环生产经营模式。利用生物具有多种转化形式的特点，进行多次能量转化，把各种废物的能量转化成可利用能量，使各种生产环节相互依附、相互联系、相互协调，形成粮、林、果、鱼比例均衡，达到相互促进和发展。

（五）建立种、养、加循环生产经营模式。利用山区生物资源优势，按照生态优先的原则，适度发展种植业和养殖业，使其相互促进，相互依存。种、养业的结构和比例适当，可形成两者之间的高效循环，有机结合，并带动加工业的形成与发展。

（六）建立林、牧、果、药循环生产模式。利用林草资源，在保证生态环境良性循环的前提下，发展围栏式圈养牧业；或开发林下浆果、中草药；林源经济植物，依附林地或林内环境，使确立开发的项目价值不断增值，实现高效的经济循环。生态经济林业模式，必须是一不破坏资源，二不污染环境。通过掌握森林资源再生规律，对森林资源培育和积累，进行适度利用开发，形成区域特点的林业经济结构。

五、林业经济产业结构的运行

林业产业结构的调整应符合国家对生态环境的需要，适应社会主义市场经济的发展。森工企业和地方林业的管理体制，生产规模的不同，在产业调整上要采取与之配套的操作性较强的政策措施作以保证，才能实现调整后林业产业运行的良性循环。

（一）调整林业经济和社会发展经营方向

按照党的十八大精神，紧紧围绕生态建设、生态文明、生态文化，调整林业长远规划和近期计划。国家把林业定位为社会公益事业，林业在产业结构调整上，应形成新的林业发展思路，适应社会主义市场经济的发展。《森林法》明确规定：“林业建设实行以营林为基础，普遍护林，大力造林，采育结合，永续利用的方针。”这一方针，不仅是党和国家对林业赋予的使命，也是全国人民对林业发展提出的新要求。在实施国民经济和社会可持续发展战略过程中，林业承担着改善生态环境，维护中华民族生存和发展的根本任务。在深化林业经济体制改革过程中，切实调整林业经营方向，明确提出以营林为基础的林业发展战略目标和发展速度，确定新的林业可持续发展的战略思想、战略目标、战略步骤和战略措施。

（二）实行政企体制分开

全国相当一部分林区实行政企合一的管理体制已有多年的历史。当前，已经对林业企业建立市场经济体制起到束缚和制约的作用。政企分开实质上就是按照社会发展和经济建设要求，划分政府各部门与企业之间的职能，各在其位，各司其职，各负其责。

1.按经济和社会事业发展需要划分政企职能。从当前的状况看，森工企业所承担的政府行政管理职能，有植树造林、封山育林、森林资源管理、林政管理、森林防火等检查监督；还承担着文化、教育、卫生等社会服务性职能。而地方林业，在县（市、区）所属林场也承担着与森工企业林场相应的职能。政企分开就是按照行政区域，建立政府的营林资源宏观管理体制，由省、市、县人民政府的林业行政主管部门承担植树造林、封山育林、森林防火和森林资源保护，以及林业政策法规的制订执行等监管职能。而林场作为营林生产的事业性经营单位，具体负责辖区内的生产经营活动。林区的文化、教育、卫生、社区服务等工作，由当地政府纳入经济和社会的整体规划，进行管理。

2.按政企分开后的职能划分财产及债权债务。政企职能分开后，本着财产随着职能转移的原则，重新配置国有资产比较合理。在财产归属的同时，对原有形成的债权债务，依财产划归谁由谁承担。林业投资和积累的财产，都属于国有资产，只是区别于国家和地方的权属。所以，在国有资产和债权债务的划分上，要坚持有利于森林资源培育和保护，有利于林业企业的发展，克服本位主义和部门利益的倾向，来按照需求进行国有资产的重新配置。

3.按照政企分开后的职能改革机构。改革现行林业管理机构，是实现政企职能分开的重要措施。省、市、县人民政府设立的林业行政主管部门，应依据国家法律和法规，设置内部以营林资源管理为主体的办事机构，兼容过去属于事业单位行使的行政管理职能。凡是单独行使行政执法的事业单位，除国家明令保留的部门外，一律撤销或转换成服务性单位。林业的场应确定为森林经营的事业性单位，只从事森林培育、保护和生产性经营活动。乡村林业站应确定为乡镇政府的内设机构，从事行政执法和管理工作。原有的企业性生产经营产业项目，应彻底剥离分开，按照企业经营方式进入市场。带有服务性职能或管理经营正常收入的职能，应予以保留。本着精兵简政，提高办事效率的原则，建立小政府大社会的新的体制。政企分开以后，对于林业企业除了国家需要宏观调控的重大法规、政策的执行以外，凡是企业内部的一切生产经营活动，应由企业按照社会主义市场经济规律，自主经营，自负盈亏，自我积累，自我发展。